关于国资控股公司建设的两种根本性思路，本文主要内容关键词为：两种论文,国资论文,思路论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
研究国有经济的人们都会承认，国有企业所有权（或国有资本所有权）存在着虚置的问题，即没有理想的代理人代表全民高度关切、维护国有资本的所有者权益。这个问题不解决，国有企业的产权主体就不明晰不理想，国有企业的产权改革就不会成功。从现在的改革大势看，具体充当产权主体、行使国有资本所有权的是企业性的国有资产经营公司（或国资控股公司）。所以，怎样设计国资控股公司，让它们成为高度关切国有资本利益的理想的代理所有者，是国有经济改革中一个亟需解决的关键性问题。
一 对目前流行的设计思路的批评性分析
目前已经建立的或正在筹建的国有资产经营公司（控股公司），其设计思路是一种改良性思路。为了直观描述这种思路，减少含糊，我们以20个国有企业共拥有20亿国有资本为例，现在成立一个国资控股公司，对这20个企业的20亿国有资本行使所有权。按照现在的思路，这20亿国有资本是这20个企业的自有资本，同时又是国资公司的自有资本。所以国资公司成了一群企业的集合。主张这种思路的学者为了证明国资公司是企业实体，提出了“母子公司”的模式，既然一群子公司都是真正的企业实体，那么作为它们的集合体——母公司自然也是企业实体了。母公司本身没有资本，它的资本都分配给子公司占用了。因为，母公司是一级法人，子公司是二级法人，二级法人包含在一级法人之中，一级法人的实体性是由二级法人的实体性保障的。显然，国资公司既被看作一群企业的“集合型母公司”（不同于自己本身就是企业实体的母公司），同时又被看作一个财团或集团的总部，只是这个总部本身没有独立的资本——它的资本就是属下企业的资本。
不管这种思路是多么奇妙，按这种思路去构建国资公司，国资公司在实际运作上只有两种可能的情形。第一种，国资公司（不管是从行业总公司“翻牌”而来还是重新组建的）不与属下的任何一个企业实体融合，而是凌驾于它们之上。在得到授权之后，它固然可以以老板身分对属下企业行使所有权和资本经营权，它的工资、管理费用等也不必再由财政开支，可以靠属下子公司“供养”，但它无法像企业实体那样营运。因为它没有自己的资本，没有成本，没有收益，也没有盈亏。在现实中，是以资产保值增值责任书的形式来确定它的责任，而保值增值责任书中的指标数，仍然是政府授权方与国资公司“协商”确定的。这一点和承包制没有本质差别，承包制是由政府与各个企业“协商”出承包指标数，而保值增值责任书则是由政府授权方与国资公司就其属下各个企业的国有资产“协商”出保值增值指标数。变化有二：一是从由各企业向政府承包变为由国资公司代表一群企业统一向政府承包，二是从利润额的承包变为保值增值率的承包。从这两个变化中，难以看出新旧体制之间有什么本质性区别。这样的国资公司和原有行业总公司相比，权力变大了，责任也增强了，这是进步，相应的也会产生效益。但是，它仍然不是一个企业实体，充其量只是个管理性公司。协商保值增值率和承包制一样，也使经营责任不规范，为责任不硬化留下后路。撇开这一点不说，如果国资公司完不成保值增值指标怎么办，它拿什么对自己的行为和诺言负责？当然可以让国资公司负责人作检讨，也可以免职，但这是一种行政负责方式，不是经济负责方式，经济负责方式是以财产负责。国资公司虽然号称属下企业的若干亿资产都是它的财产，但它本身却只是个管理者。难道让它拿属下企业的国有资产为它的保值增值责任负责？那显然是笑话。事实上，由于这样的“空手道”的管理性国资公司根本就没有自己的财产，因此它不可能以财产对自己的经营行为负经济责任，它只能负行政责任。从它不能以自己的财产负经营责任这一点看，它就不是一个真正的企业实体，因为凡企业实体都要有自己的资本（财产），以便用它对自己的经营行为负有限责任。所谓有限责任制度，就是企业实体用自己的财产负经济责任的制度。在现代经济中，没有财产就不能建立信用关系，没有信用关系就不能进行交易，从事经营。对于这样的纯管理性国资公司来说，说它的资产就是属下企业的几十亿资产，与说它没有资产，在实际运作上没有实质的差别。说它有几十亿资产，不过是为了在理论上“证明”它是一个企业实体，是母公司而已，实质上它始终只是一个行使股东权的管理机构。
不能以财产负经济责任，责任就是软化的，责任一软化，国资公司的“关切度”就没有保障了。不少有识之士都已看到，对国资公司的设计，关键在于责任的设计。如果它行使巨大的老板权，却不能负硬性责任，它就会变成“翻牌公司”，变成新的行政性或垄断性管理机构。现在，这个问题成了人们对建立国资公司的最大担心，也成了国有资产体制和企业产权制度改革中的一个焦点。之所以要强化国资公司的责任，是因为国资公司只是国有资产的代理老板，如果不强化它的责任，它就很可能在工作上懈怠、关切度不高、动力不足，甚至还会产生腐败。要把国有资产所有权从“虚置”变为“实置”，光挂一个“国资公司”的牌子不行，必须在“权力明晰、责任硬化、利益关联”这十二个字上做好文章。设计国资公司时，千万不要忘了主要目的是要解决原有体制下所有权虚置、关切度不高的根本性问题。上述这种“集合型母公司”的思路，不适合存在所有权虚置、关切度不高问题的国有财团，因而不能据此去构建非实体型的国资公司。
按这种思路建立起来的国资公司，还可能演变成另一种情形，即国资公司完全融合于某个企业实体。当国资公司所经营的一群企业原本就是一个企业集团，集团有一个龙头大企业时，国资公司就可能与龙头企业——集团公司即集团总部融合。如果真的融合了，那么国资公司和集团公司就是同一主体了。这就等于给集团公司授予经营本集团内国有资产的权力，也就是集团公司变成了混合型的控股公司。
但是，这种国资公司与集团公司融合的模式，只是有利于解决资本配置中的技术性问题，并不能解决资本经营者、代理所有者的责任和关切度问题。我们前面已经指出，所谓国资公司，就是代表国家到企业行使所有权的“老板公司”。但国资公司的职员只是假老板，为了解决假老板的关切度问题，必须让他们的责任硬化。在这种思路下，让本身非实体的国资公司与集团公司融合，怎样解决资产经营责任问题呢？如果说集团公司代表国家对集团内的其它企业行使所有权，经营其资产，其它企业的资产经营责任由集团公司负责（集团公司能否对其它企业的国有资产高度负责还很值得怀疑），那么，谁对集团公司本身行使所有权，谁经营集团公司本身的资产并对此负责呢？换言之，集团公司是其它企业的代理老板，但谁是集团公司的代理老板呢？在这个问题上，人们存在着一个共同的认识盲区：只看到集团公司成为授权投资主体后，可以成为集团内其它企业的代理所有者了，没有考虑谁充当集团公司本身的代理所有者的问题。如果让集团公司法人或其经营者代理国家对自身的资产行使所有权，充当自己的（代理）老板，不仅明显违背逻辑，恐怕也不会有好的效果。有的学者指出，让企业自己代表国家，必然出现企业经营者自己任命自己、自己忠于自己、自己信任自己的现象。国有企业所有权是虚置的，这是讨论问题的前提。其它企业的虚置问题，靠集团公司这个代理老板去解决，集团公司本身的虚置问题又靠谁去解决呢？如果本身的虚置问题不解决，它又怎么能当好其它企业的代理老板呢？现在很多人在研究国有资产营运体制时，都只从资本经营的技术角度考虑问题，很少考虑如何解决所有权虚置、关切度低下的问题。即使考虑了，也考虑得过于简单，以为只要经过国家授权，所有权行使主体就明晰了；只要给授权经营主体确定“资产保值增值指标”，关切度问题也就可以解决了。说来说去，这种混合型的国资公司和前面的集合型国资公司一样，最终都是以“保值增值指标”来解决责任硬化问题。但是，如果集团公司不能完成保值增值的责任，那又怎么办呢？是写检讨、撤职，还是以财产负责呢？如果让它拿国有资产对国家负责，那岂不是荒谬！用保值增值指标约束经营者与以利润承包指标约束经营者没有本质区别，所以它只是对承包制的一种修正、改良。要想从根本上解决问题，就要有革命性的举措，要在国有企业之外，建立专职的、关切度高的、具有自动动力的、能以财产对其经营国有资产的行为负硬性责任的“代理老板公司”。
二 提出一种根治虚置问题的设计思路
下面我们从彻底解决所有权虚置问题，让代理所有者高度地对国有资本利益负责的角度，提出一种新的革命性的设计思路。为了减少含糊，我们仍以20个国有企业拥有20亿国有资本为例。我们把国资控股公司定义为在一群国有企业之外（之上）的以代行国有资本所有权、经营国有资产为“业务”的特殊企业。这种国资公司有独立于20个企业之外的自己的自有资本，也有独立于20个企业之外的自己的成本、收益、利润盈亏，它是一个真正的独立的企业。20个企业的20亿国有资产，只是它的经营对象，就像来自存款人的信贷资产不是银行的自有资本，只是它的经营对象一样。它的“收益”是它从所有者身分从下面的20个企业索取来的资产收益；它的“成本”一是按某种规范方式确定的占用（20亿）国有资产必须向国家交纳的资产收益，二是它本身的营运费用。收益减去两项成本，就是它的利润盈亏。如果它发生亏损（收益＜成本），它本身的自有资本就要受到冲减，也就是说，它要对它的经营行为负责，要自负盈亏。按这样的设计，国资公司就是一个真正的企业、一个独立的企业。它的特殊性不在它的企业基本属性（有自有资本、有收益、有成本、有盈亏）上，而在于它的“业务”的特殊性上，它从事的是一种信托代理业务，它是受国家之托，以国有资产代理所有者身分营运国有资产。因此，它也可以叫作“国有资产股权代理公司”或“国有资产股权信托公司”，和一般的信托银行、信托公司类似，也是一种广义的金融企业，一般金融企业的经营对象是信贷资产，它的经营对象则是股权资产。认识到国资公司在性质上应该是信托性金融企业的学者很少。据笔者所知，只有留美学者钱颖一在一篇文章中明确提出了“要不要在已公司化的企业和国有资产管理委员会之间建立国有（或国家主办的）金融中介机构”的问题，并提出了“掌握股本的中介机构”可能“从主管部门改造过来”的思想，只是没有展开分析。（见1995年第1期《经济研究》第25～27页）。当然，即使国资公司在业务性质上是上述20家企业之外的“股权信托公司”，也可以以20个企业的共同所有者的身分，把20个企业组成一个财团或企业集团。于是，20个企业变成财团的子公司（各自都有法人地位），而财团的总部则是另一个独立的企业实体——国资公司。国资公司（财团总部）可以以所有者身分对子公司行使控制权，正是在这种意义上，它可以被看作是财团的母公司。但它在财务上、利益上则和子公司彼此分开，各负盈亏。国资公司只在权利上是母公司，在财务上、利益上它不是母公司，只是一个经营子公司股权资产的信托公司而已。这就是它的特殊性。换言之，国资公司是财团董事局，控制着若干子公司，但董事局本身是一个独立的企业，它的开支从它自己的独立财务中列支。
可以看出，这种思路下设计出来的国资公司，和原先的企业主管部门有一个相似之处，即都是在被“经营”的企业之外（之上）对企业行使所有权。股东在企业之外，还不奇怪。不同的是，企业主管部门是吃皇粮的行政部门，而国资公司是一个企业实体，它以自己的财产对它的经营国有资产的行为负责，因而二者的责任感和关切度是相差很远的。让一个资产关切度很高的企业实体取代原企业主管部门的地位，这就是我们思路的实质。其目的在于通过设计特殊的责任机制和利益机制，以解决经营公司的假老板的属性与真老板的职权之间的矛盾，使假老板在商业原则的激励、鞭策和财产抵押下像真老板那样行事，由此给国有资本造就一个追求利润最大化的理想的代理人。按照这种设计思路，国有资产经营公司（控股公司）也就叫作“国有资产产权代理公司”或“国有资产股权托管公司”。
三 两种思路的本质所在
以上两种关于国资公司建设的思路，根本分歧在于对国资公司的性质认识不同。第二种根治虚置问题的思路的灵魂是：国家要在一群国有企业之外，寻找一个企业实体来代表国家行使所有权，这个实体虽然充当国有企业的代理老板，但它是一个假老板，国家要它以它自己的财产对其经营国有资产的行为负硬性责任。正因为它是假老板，所以国有资产虽然由它代行所有权，由它营运，但在根本的意义上，国有资产不是它的所有物，只是它的经营对象。它在本质上只是一个代国家行使所有权的信托企业，国家把所有权委托给它，它要以受托人（信托企业）的身分对委托人负硬性责任。只有责任硬化，盈亏自负，它才会像真老板那样全心全意地当好所有者。它和国家的关系，是委托人与信托企业之间的信托商业关系。它的角色属性和商业银行、信托公司非常接近。银行是以经营存款人的信贷资产为业务，把由存款人所有的资产贷给企业使用，然后从企业获得利息收入向存款人交待。国资公司则受国家委托，经营国家投入企业的国有资产，然后从企业获得资产收益去向国家交待。既然它是国有企业之外的一个从事代理业务的信托企业，它当然要有自己独立的资本金和独立的财务，不管它是以纯粹经营公司的形式还是以混合经营公司的形式出现，它的独立法人地位都不会消失。这种思路的最大好处是可以在国有资产营运中彻底地贯彻商业化原则。
第一种渐进性改良思路的灵魂则是：国资公司就是一群国有企业的总部，国资公司和一般国有企业的关系是头脑和身躯的关系，二者血脉相连，不分彼此，只是功能有所不同。国资公司不是在一群国有企业之外的实体，而是一群国有企业的集合体。国资公司和国家的关系，不是受托人和委托人之间的商业关系，而是家族和家庭的关系，国资公司和一般企业的关系，则是家长和子孙的关系。国家是个大家族，国资公司是大家族中的一个个家庭，一般企业法人则是家庭中的子孙（既然是一种家族血缘关系，国资公司当然被看成是真老板）。家族中儿孙太多，不能统一直接管理，于是授权各家庭的家长各自管理自己的子孙，并用一些指标（如保值增值指标）考核各家庭的家长约束、管教儿孙的成绩。虽然这些只是比喻，但实在是揭示了上述第一种思路的本质。这种思路不是要寻找一个商业性的负硬性责任的代理所有者去经营国有资产，它对原有体制的变革仅仅在于：第一，把原企业主管部门“翻牌”为国资公司，或者把原企业主管部门掌握的所有权移交给企业集团的集团公司，由此把原先彼此独立的国有企业归集成一个个财团或集团；第二，变原有体制下由各个国有企业法人直接向国家负责为由国资公司（财团、集团）代理属下的一群企业统一向国家负责；第三，负责的内容由承包利润指标变为保值增值指标。这三方面的变革有利于国有企业财团化、集团化战略的实施，也有利于资本结构优化整合。但是，国有企业集团化以后，所有权虚置、关切度低下的问题就解决了？一个资产保值增值指标就能使代理所有者（资产经营者）全心全意、高度负责地经营国有资产？笔者不敢轻信。
上述第二种思路看起来离经叛道，实施起来难度也较大，但它是一剂从根本上解决国有经济中所有权虚置和关切度不高问题的良药和苦药。第一种思路推行起来难度小，能照顾现状，是一种渐进改良的方案，但它不能从根本上解决国有经济中的基本问题。从思想方法上说，第二种思路重视国有经济在所有权问题上的特殊性，讲究特殊问题特殊对待，从解决所有权虚置和假老板关切度不高的问题出发，设计出独特的资产经营模式。第一种思路则忽视国有经济的特殊性，比照西方财团模式设计国有资产营运模式，只是没有重视一个重大的事实——西方财团的母公司是真老板，我们的国资公司是假老板，一纸保值增值责任书不足以使假老板像真老板那样动作。“有经处有火，无火处无经”，既能四平八稳，没有风险，又能从根本上解决问题的方案，恐怕是不会有的。不过在实际操作中，可以先推行按第一种思路设计的改良性方案，按第二种思路设计的方案可以先试点，具有可行性再全面推行。
的确，在西方企业制度中，不论是股东会还是董事会，都不存在以财产对资产收益负硬性责任的模式。那么为什么我们要设计这样的模式呢？因为我们的国有企业不同于西方的私有企业。如果我们在各项具体体制上不加思索地照搬西方模式，肯定不会有好的结果，在企业体制上尤其如此。西方企业的股东会都是真老板参加，自己对自己负责，自然不需要设计什么责任机制。它们的董事会也不对股东负硬性责任。但这是以下列条件为前提的：一是董事会中有一些大股东或其忠实代表参加，股东的利益得到直接的维护；二是真实股东的股东会离董事会很近，直接监督、控制着董事会，如果董事会损害股东的利益，或者出现重大决策失误而危及企业前途，真老板会毫不留情地及时改组董事会。正是这种真老板就在身边监察，而且无法贿赂的现实，使得董事会不得不尽心经营企业。这就抵消了董事会不负硬性责任所带来的消极影响。当然，在那些股东权力弱化的大公司，也有董事会和经理班子腐败的现象，因而如何加强股东对经营者的控制，让他们高度负责，也成为近年西方企业界的一个大问题。
在我们的国有制下，所有权天然是虚置的，对于十几亿人的共有财产，谁都不会高度关切。这时，强化资产经营责任就格外重要。国资控股公司实际上就是一群企业的股东会（不过只有一个股东），但它的职员都是代理股东即假股东。它的监管者国有资产管理机构也不是真老板，整个资产营运系统从中央政府到国资公司到企业内部，没有一个真老板，关切度和责任心自然大成问题。在这样一种特殊结构下，如果不在代理股东会（国资控股公司）这一级强化、硬化责任，塑造出关切度高、责任心强的类似真股东的代理股东，为国有资产寻找到权益寄托主体，那么，我们的虚置问题就没法解决，国有资产效益就难以保障。西方的经验可以借鉴，但不能拿西方企业中不存在资产责任制度，来证明我国也不应建立资产经营责任制度。西方没有“保值增值责任书”，我们不是也创造出来了吗？判断是非最终只有一个标准：看是否有利于问题的解决。
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