“省直管县”改革对市、县经济利益格局分配的研究，本文主要内容关键词为：经济利益论文,格局论文,分配论文,省直管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国主要实行五级政府结构，包括中央、省、市、县以及乡镇。从世界范围来看，我国属于政府结构过多的国家。层级过多容易导致行政效率低下，而且近年来“市管县”所暴露出来的问题越来越严重，“漏斗效应”越来越明显，改革的呼声也越来越强烈，因此，“省直管县”在一些省份进行试点。同时，中共十七届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出，“在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制”，“加强县级政府提供基本公共服务财力保障”。可见，“省直管县”改革是大势所趋。
从2002年起，浙江、湖北、广东等省先后实施了“强县扩权”改革，把市一级政府的部分经济管理权下放到一些重点县。从2004年开始，安徽、湖北、吉林等省又开展了“省直管县”的财政体制改革，省直接对县进行管理。这些改革的初衷，主要是为了壮大和发展县域经济。对于这项改革，从最初开始就存在很大的争议，而争议的焦点无非是两个方面，一是从管理的角度，省直接管理县将增加省级政府的管理幅度，因此，管理的成本和效率都会存在很大的问题；二是从经济利益格局分配的角度，这项改革有可能促进县域经济的发展，但也有可能抽空地级城市发展成长的血液，严重阻碍我国的城市化进程[1]。
那么，到目前为止，“省直管县”改革的效果到底如何，有没有达到最初的目的，对市的影响如何，市与县经济利益如何得到重新分配，这些都将是本文的研究重点。本文结构安排如下：第二部分对理论部分和现有文献简单综述；第三部分对本文所采用的模型、方法、变量以及数据进行阐述；第四部分为实证分析；第五部分为稳健性检验；最后为结论。
二、文献综述
财政上“省直管县”主要是对财权的下放，在财政体制上，省直接对县进行管理，主要包括转移支付、财政结算、专项资金等方面的管理；而“强县扩权”则是对经济管理权限进行下放，例如安徽省按照“该放的坚决放，该管的切实负责管好”的总体要求，除国家法律、法规有明确规定的以外，需有省辖市审批或管理的经济社会事项，均由县自行审批、管理，报市备案；需经省辖市审核、报省审批的，均由县直接报省审批，报市备案。目前，安徽省共有144项扩权事项，其中下放经济社会管理权限49项，减少层级95项，大到关系地方发展的内外资项目审批，小到与百姓生活密切相关的衣食住行项目审批，涉及到经济社会生活的方方面面。
目前对于“省直管县”和“强县扩权”改革，学者们主要持有“赞同”和“反对”两种态度，持有赞同的学者认为这项改革取得了预期的效果，提高了行政效率，减少了漏斗损失，壮大和发展了县域经济[2][3]。除此之外，王德祥、李建军[4]也认为，财政拨款减少了一级跨度，在时间和效率上都有优势，可以减少不必要的成本，使财政拨款不易被层层截留，更快到达基层。才国伟、黄亮雄[5]通过实证研究分析各县实施“省直管县”的影响因素，同时证实“省直管县”改革对县域经济的发展和财政支出的扩张作用。袁渊、左翔[6]则是利用浙江和福建两省规模以上企业的数据，采用双差分法，实证分析“省直管县”和“强县扩权”对经济发展和市场化改革的正向促进作用。持有反对观点的学者则是从以下几个角度进行分析，一是从管理成本和效率的角度，“省直管县”无疑会增加省对县的监督和管理成本，而且省级政府机构规模有限，面对几十或上百个县级单位，管理幅度过大，管理的效率会大打折扣[7]；二是对县域经济的影响，庞明礼等[8]认为，对于县级财政的困境以及县域经济的发展，关键是厘清政府的职能，仅靠财政体制的改革很难解决县级财政的困境；三是对市本级的经济影响，“省直管县”以及“强县扩权”的改革可能会引起市这一级政府的抵触，影响经济发展的动力，甚至有可能抽空我国中等城市发展成长的血液，严重阻碍我国的城市化进程[1]。除此之外，一些学者对这项改革有着更进一步的思考，例如张占斌认为虽然“省直管县”和“强县扩权”促进了县域经济的发展，但要防止这些改革中的激励机制导致县级政府的短期逐利行为，防止进入另一个误区。而且在未来的改革中，不仅要“强县扩权”，还要“弱县”扩权；钟晓敏、操世元[9]对“省直管县”改革的路径以及未来的方向进行了深入的探索；杨志勇[10]通过四分法对市与县进行了划分，包括强市对强县、强市对弱县、弱市对强县、弱市对弱县，在改革的过程中，不能采用一刀切的方法，对改革的效果也会因为市与县之间实力的不同而有所区别。
通过对以往研究的分析可以发现，虽然各省都积极地在推进这项改革，但改革的效果到底如何，对市县之间的利益格局造成什么影响，是否存在县级政府的短期逐利行为，是否有利于市与县未来的发展。目前这些问题大多还停留在探索和讨论的阶段，因此，本文将对这些问题进行进一步的分析和探索。
三、模型的设定与变量的说明
(一)模型的设定
由于本文研究的重点主要考察“省直管县”与“强县扩权”对市、县之间经济利益的影响，关注的焦点主要包括两个问题，一是改革对市、县经济增长的影响，二是改革对市、县财政收入与财政支出的影响。因此本文设定的模型如下：
从模型中可以看出，在解释变量中包含着被解释变量的一阶滞后项，这主要考虑路径依赖的影响，因此，这个模型是一个动态的面板回归模型。对这个模型的估计不能采用一般的回归方法，根据Arellano & Bover[11]以及Blundell & Bond的贡献，目前主要的方法为系统GMM，通过这个方法，可以有效解决内生性问题，更加有效地对模型进行估计。但系统GMM的使用也要通过一些统计检验，即水平方程中的干扰项不存在序列相关。如果差分后的干扰项只存在一阶自相关而不存在二阶自相关，可以认为这一假设是合理的。为了说明回归结果的稳健性，本文将给出AR(1)、AR(2)的统计量和过度识别约束的sargan统计量。
(二)数据的说明
本文的数据来源主要有两个，一个是关于市的数据，由于目前市所辖的区不属于“省直管县”改革的试点，因此关于市的数据包含市辖的各个区，数据来源于中经网，另一个是关于县的数据，主要来自于《全国县市财政统计资料》和《中国县(市)社会经济统计年鉴》。为了共同比较改革对县、市的影响，数据跨度统一为2001年至2010年。同时为了模型估计的准确性，本文排除了四个直辖市、建制不久的海南省以及不作为改革重点的西部地区和民族自治县、自治州。另外考虑到县级市与县平行，因此实证分析中包括县级市的数据，这样排除部分数据之后，市级(含辖区)共206个，县级(含县级市)共1103个。表1、表2为各变量的统计描述。
四、实证分析
根据前面模型的设定，本文采用系统GMM方法，可以得到“省直管县”与“强县扩权”改革分别对市和县所造成利益分配的影响。回归结果详见表3。
(一)改革对经济增长影响
对市来说，方程(1)中，“省直管县”哑变量的回归系数为负数。这说明“省直管县”改革抑制了市经济增长的速度，这也解释了为什么在“省直管县”改革中，市级政府存在抵制的原因。过去由于实行的是“市管县”体制，在资源分配上，市首先考虑的是满足市本级以及市辖区的发展，而实施“省直管县”之后，市的权利受到了限制，从而抑制了经济的发展。相反，“强县扩权”则显著促进市经济的发展，回归系数为正值，且通过了显著性检验。这主要是因为“强县扩权”是对事权的下放，这样不仅可以扩大县的权利，促进县域经济的发展，也可以使自身得到解脱，更加关注于城市的发展。另外，滞后一期的人均GDP增长率对经济增长率的影响比较明显，这与中国对官员的考核体制有很大的关系。滞后变量中，第一产业的比重过大会影响经济发展的速度，FDI占GDP的比重与中小学生占总人口的比重虽然回归系数为正，但均没有通过显著性检验。
对县级政府来说，从方程(4)可以看出，实施“省直管县”之后，对县域经济的发展和壮大带来了正向的促进作用。这说明这项改革提高了财政资金的使用效率，减少“滴漏”带来的损失，调动了县级政府发展的积极性。不仅如此，“强县扩权”哑变量回归系数也为正，这说明这项改革扩大了县级政府的权利，例如安徽省就下放了144项权利，这极大促进了县域经济的发展。另外，滞后一期人均GDP增长率对当前经济增长率的影响比较明显，而且回归系数显著大于对市的影响，同样，第一产业比重过大也会影响到经济发展的速度。
(二)改革对人均财政收入和人均财政支出的影响
对于市来说，“省直管县”不仅降低了市经济发展的速度，而且也降低了市的人均财政收入，主要原因可能是省对县直接进行财政体制管理之后，杜绝了市对县利益的“侵占”。缩小了市的财源。但“省直管县”对市人均财政支出的影响则是正向的，这可能是因为“省直管县”改革之后，市与县之间的财政竞争将会凸显，市会更加关注市辖区的发展，相应地也增加了人均财政支出。与“省直管县”改革相反，“强县扩权”则显著提高了市财政收入的同时，抑制了市的财政支出。造成这种状况的主要原因是这种事权的下放并没有影响市本身的财政收入，同时由于这种事权的下放，节省了行政费用，因此也相应地减少了市的财政支出。滞后一期的人均财政收入和滞后一期的人均财政支出对当期人均财政收入和当前人均财政支出的影响都比较明显，除此之外，FDI占GDP比重的提高，可以显著提高市人均财政收入。
对于县级政府来说，无论是“省直管县”还是“强县扩权”，对人均财政收入和人均财政支出都起到了正向的促进作用，“省直管县”是对财权的下放，减少了市级政府对财政资金的截留，人均财政收入增加的同时，也扩大了人均财政支出，“强县扩权”是对事权的下放，直接赋予了县更大的权利，这两项改革给予了县级政府更大的自主权、发展权[12]。在控制变量中，人均GDP、FDI占GDP比重都对县级政府的人均财政收入起到正向的促进作用，这说明一个县的经济实力和吸引外资的能力越强，人均财政收入越高，同样，人均GDP、FDI占GDP比重、第一产业占GDP比重以及中小学生占总人口的比重的提高对县级政府的财政支出也起到了正向的促进作用，除了经济实力的因素之外，新农村建设、义务教育等都需要扩大县级政府的人均财政支出。
五、稳健性检验
在上文的回归分析中，主要将“省直管县”和“强县扩权”放在一起进行考察，没有设置相应的对照组进行比较，因此，为了更好地将这项改革的效果通过回归结果呈现出来，本文把样本数据分为四组，分别为：不实行改革的一组、只实行“省直管县”改革的一组、只实行“强县扩权”改革的一组、同时实施这两项改革的一组。在被解释变量选择上，由于篇幅有限，本文主要选择人均经济增长速度作为考察的指标，这主要是因为目前来说，GDP仍是地方政府最为关注的指标，只要经济发展速度增长了，财政收入和财政支出才会有保障。
从表4的回归结果中可以看出，对市来说，相对于没有采取任何改革的市，单独实施“省直管县”后，会使市的经济增长率下降0.044个单位。而单独实施“强县扩权”后，会使市的经济增长率提高0.054个单位。而对于同时实施两项改革的市来说，由于样本的变化，并不是“省直管县”与“强县扩权”系数的相加，通过对同时实施这两项改革的样本进行回归分析，可以发现这两项改革整体上降低了市的经济增长速度，但是回归系数并不显著。当然，这两项改革对市所造成的不同影响，也解释了市在对待这两项改革中所持有的不同态度。
对于县级政府来说，相对于没有采取任何改革的县，单独实施“省直管县”后，可以显著提高县级政府经济增长率0.043个单位，而单独实施“强县扩权”后，会使县级政府的经济增长率提高0.061个单位。可以发现，仅从目前改革的效果来看，“强县扩权”比“省直管县”的效果更加明显。对于同时实施这两项改革的县来说，在经济增长速度上提升了0.057个单位。这进一步说明“省直管县”与“强县扩权”极大地促进了县域经济的发展。当然，对于试点的这些县本身来说，可能存在着内生性的选择问题，但是随着试点县的不断扩大，改革效果也会不断凸显出来，对这方面的疑虑也会逐渐消失。
目前，“省直管县”改革在全国各地不断推广，改革的效果如何，有没有完成改革的初衷促进县域经济的发展，跨越市级政府之后，对市到底造成什么样的影响。本文对这项改革所造成直接经济利益的影响进行了实证分析，具体包括改革对市、县经济增长的影响、对财政收入的影响以及对财政支出的影响。并通过稳健性检验，设置对照组，更加凸显了改革所带来的效果。主要结论如下：
1.对于市政府来说，财政上“省直管县”抑制了市经济增长的速度，相反，“强县扩权”之后，对市经济增长的速度起到了正向的促进作用。改革对财政收入和财政支出的影响来说，“省直管县”缩减了市的财政来源，但增加了财政支出，“强县扩权”对市的财政收入并没有带来大的影响，但是由于事权的下放，财政支出相应减少。
2.对于县级政府来说，无论是“省直管县”还是“强县扩权”，对县域经济的增长速度、财政收入以及财政支出都起到了正向的促进作用。这说明，这项改革已经实现了最初的目的。
3.从稳健性检验的角度来说，相对于没有采取任何改革的市，同时实施“省直管县”和“强县扩权”一定程度上抑制了市的经济增长率。相反，同时实施两项改革的县，在经济增长速度上比较明显。这说明“省直管县”与“强县扩权”极大地促进了县域经济的发展。而且相对于“省直管县”，“强县扩权”的改革效果更加明显。
总之，从本文的实证结果来看，虽然“省直管县”改革对市造成了一定的利益损失，但是却极大地促进了县域经济的发展。而且从政府层级结构来说，这项改革提高了行政效率，减少了财政资金的滴漏。对于市来说，虽存在着短期的阵痛，但从长远来看，县域经济的发展壮大对市本身所带来正外部性效果越来越大。当然，改革的得失不能全部依赖于对经济发展速度、财政收入以及财政支出的影响来作为全部的评判依据，从长远看，对城镇化的发展、产业结构的影响等方面也将是主要的参考依据。
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