政府竞争、规制失效与垄断行业高收入来源探析——以中国电力产业为例，本文主要内容关键词为：探析论文,为例论文,高收入论文,中国电力论文,规制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.9 文献标识码：A 文章编号：1671-9301(2012)05-0019-09
长期以来，在国内学术界已经形成了一个基本观点：垄断是造成中国电力产业高收入的重要根源。乍看起来，这种观点是无可厚非的，但是，一旦将电力产业与中国经济增长联系起来，就会发现其中的问题。电力是中国经济发展过程中最重要的二次能源，其对中国经济的运行至关重要。中国88%的电力消费用于生产方面，只有12%的电力用于家庭消费。近年来，随着重工业化浪潮的再次高涨，中国电力需求持续高速增长，重工业所消费的电力占总电力消费的约60%，电力需求增长与重工业电力消费增长之间的相关系数为0.9[1]。如果说电力是中国经济增长过程中最重要的中间投入品，那么中间投入品的垄断必然会导致下游产业的萎缩，从而阻碍中国经济的增长，但是现在电力产业的垄断却与中国经济的快速增长同时并存。那么，垄断的电力产业在获得高收入的同时是如何促进中国经济的快速增长的呢？这就是本文试图解决的问题。本文的结构安排如下：第一部分对相关文献和电力产业的运行体制进行了分析；第二部分在分析的基础上，建立了中国电力产业规制模型，提出了“双赢互换型规制失效”理论，从而从理论上解决了本文提出的问题；第三部分对本文的理论进行经验验证，最后是本文的结论。
一、文献回顾与电力产业运行体制
1997年3月，第二轮电力改革启动，并逐步涉及电力产业的深层次矛盾。首先，实行政企分开，撤销电力工业部，组建国家经贸委电力司，其职能移交国家经贸委。电力行业组织和规制机构的平行分离在每一级政府中同时执行，国家电力公司不再具有行政管理的政府职能，仅仅是一个生产厂商。其次，为了实现发电市场的公平竞争，2001年国家决定在6个省市进行“厂网分开，竞价上网”的改革试点。根据国家经济与贸易委员会颁布的《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》，各省、自治区、直辖市电力局(公司)要在地方政府机构改革时，将承担的行政管理职能移交给地方政府综合经济管理部门，同时接受地方政府的指导和监督。吴一平指出，改革之后国家经贸委(国家发展与改革委员会)在电力规制上通常只拥有名义权力，实际的规制权力掌握在地方机构手里，以电力价格制定为例，国家经贸委电力司在电价规制方面的职责主要是：提出电、热价格政策性意见，参与电价整顿、调整、改革和管理工作[2]。显然，实际电价制定权由地方政府掌握。电力规制权力很大程度上已经由中央向地方转移[3]。2002年，国家启动了新一轮的电力体制改革方案①，2003年，原国家电力公司被拆分为5个国有发电企业和两个国有电网公司，同时，成立省电网公司，作为区域电网公司的子公司或分公司，负责省一级的输配电、系统运营以及零售供电。成立国家电力监管委员会，作为电力行业的监管机构，由发改委继续监管电价和项目审批。
虽然新一轮的电力体制改革初步奠定了电力市场化运行的结构基础，但是仍然存在很多问题，刘纪鹏指出，尽管拆分了国家电力公司，但是却改体不改制，中国电力行政性垄断的本质不仅没有打破，而且有进一步加强的趋势[4]，而吴一平则将电监会的成立作为中国电力规制集权化的起点[2]。那么，经过这最近两轮的电力产业体制改革，中国的电力产业究竟形成了怎样一种运行体制呢？
拉丰指出，中国有一种混合型的规制机构结构，它由中央和地方层次的产业性和部门性的机构所构成。按照法律规定，国家发展与改革委员会是负责公用事业价格规制的政府实体，它的另一主要责任是规制市场准入和公用事业的投资。中国规制结构的另一结构特点是，中央与地方规制实体之间存在一种等级制的结构[5]。首先，在每一层级的政府中都设有地方发展与改革委员会，同样的，还设有许多地区执行机构来协助地方发展与改革委员会。国家发改委与地方发改委在权力上的分离主要表现在：前者通常负责控制大项目的准入和投资，以及地方发改委呈交的价格调整方案的批准，而地方发改委则负责小项目审批和提出价格调整方案。在规制结构改革方面，中央政府一般倾向于将越来越多的规制权力授予地方政府。地方规制机构在批准市场准入、投资以及价格规制方面获得了更大的自由裁量权。而且建立独立规制机构的尝试才刚刚开始，电监会的成立发生在一个特定的制度背景下，因为不像电信、铁路以及运输等产业，中国的电力产业直到现在也没有一个明确的规制主体负责其规制行为，换句话说，电力规制存在权力真空。因此，目前还很难判断，电力规制机构(电监会)究竟是另一个仅仅为了弥补权力空隙的老式执行机构，还是一个真正的制度创新机构——这标志着政府决定采用一种特定部门管理机构的方法，从而最终将电力产业的规制权力从国家发改委剥离出来，也意味着中国电力运行体制的真正变革。拉丰指出，对公用事业的规制已实质性地分权到了地方机构和部门机构手中，一个典型的例子是许多小型发电站的发展[5]。干春晖、吴一平更直接地指出1996年开始的电力体制改革使中国电力运行体制进入到了“规制分权化”时期，地方政府获得了规制的实际权力[2,3]，林伯强则指出在电价规制方面，电费方案由省电力公司与省政府联合起草，并报上级审批，这进一步说明了地方政府掌握了实际定价权[6]。田志龙和张泳、曾小春等也指出1996年开始的第二轮改革导致了中央机构的减少并将机构转移至省或地方层次，电力发展以省为独立实体开展，省和地方政府在改革中的作用日益突出[7,8]。而至于电监会的成立是否改变了现行的电力运行体制，余晖的分析则从侧面给出了答案[9]。电监会成立之初，尝试借鉴银行、证券和保险行业监管机构的大区派出制来改革电力行业的现行运行体制，但是这种改革能否奏效呢？余晖通过调研指出，银行的大区派出制在实际运行中很不理想，存在很多问题，而证券和保监基本没有严格按照大区派出的方案执行。银行、证券和保险监管大区派出制的失败，并非偶然现象，它们实际上体现了目前我国国内政府间关系的失范[9]。因此，可以认为，2003年的第三轮电力体制改革基本没有改变前期形成的电力运行体制，相反有进一步加强的趋势[4]。
总体来讲，虽然这些文献基本上真实地刻画了中国电力产业现行运行体制的诸多方面，但是其没有分析主要相关参与者的效用和目标，从而不能进一步分析电力产业现行运行体制的均衡结果和状态。本文就将在这些文献的基础上，建立一个中国电力产业规制模型，并初步回答本文提出的问题。
二、理论模型：经济增长与垄断者高收入的实现
在本部分的模型中，我们主要涉及以下主体：中央政府、地方政府(主要指省政府)、国家电网(主要是省网)、电厂和用户。其中，中央政府通过人事任命权来控制地方政府，其制定一系列政绩指标来考核地方政府官员，并晋升和奖励那些政绩突出的官员(主要是省政府的首长)；地方政府掌握着大量的财权和经济管理权限，并实行首长负责制，地方政府追求政绩最大化，并据此控制着权力的分配和资源的配置；省网和电厂均追求利润最大化，但是其要接受地方政府的准入和价格管制；用户分为居民用户，小工商业用户和大工业(耗电大户)用户。
模型的基本假设：
由以上分析，我们得到引理2。
引理2：(1)地方政府通过降低电价从而降低电力垄断供给者(电网)的利润来实现区域产值最大化，这是一种具有自我实施的规制机制，在很大程度上避免了“规制俘获”，而电价降低的程度则取决于地方政府对于区域产值的重视程度；(2)地方政府没有激励改变价格结构来实现产值最大化，不同用户之间的不同价格是电网利润最大化和区域产值最大化两目标之间的权衡，地方政府在电价规制上并没有歧视不同的用户(相对于基准情形而言)；(3)电网收益低是追求产值最大化的地方政府规制的结果，这从更深层次上解释了为什么区域内电网的发展要远远落后于电厂的发展。
3.完美监督下的博弈均衡结果
4.不完美监督、“双赢互换型”规制失效与垄断者的市场势力
监督总是要付出成本的，监督能否有效进行取决于监督的成本和收益。追求利润最大化的输配售一体化垄断者——电网总是有激励提高用户的电价，这就损害了地方政府追求产值最大化的目标，这样，地方政府也有激励监督电价的执行情况。对于地方政府而言，监督的收益来自于低电价有效执行得到的产值增加，监督的成本则与被监督者执行对象的数量和个体收益有关。一方面，从监督成本的角度来讲，小工商用户S数量众多，对于每个用户而言，电网乱收费，乱加价带来的成本远小于其投诉被监督者电网的成本(事实上，这些用户也根本无处申诉)，这就给地方政府带来巨大的监督成本，甚至大到使这种监督无法进行。而大工业用户L的数量较少，且电价是其成本的主要组成部分，电价的轻微上涨就可能给其带来巨额的损失，所以，其有很大的激励来举报垄断者滥用市场势力的行为，这样，地方政府基本不需要付出任何监督成本。另一方面，从监督的收益来讲，因为
，小工商业用户电价上涨带来的产值损失要远远小于大工业用户电价上涨带来的产值损失。这样，对于S来讲，监督的成本高，收益小，而对L来讲，监督的成本低，收益高。于是，地方政府就选择仅仅对电网对L的收费进行监督，但为了弥补S用户电价上涨带来的产值损失，其要求电网进一步降低对L的收费，并且默许或不得不允许(因为监督成本太高)电网运用市场势力提高对S的收费来作为补偿，这就形成了一种特殊的“规制失效”情形。这种“规制失效”不是因为传统的“规制俘获”造成的，而是作为规制者的地方政府追求产值最大化和作为被规制者的垄断电网追求利润最大化目标的一种妥协，是一种“交换”，我们将其称为“双赢互换”型“规制失效”。这种“失效”将会导致电网滥用市场势力和小工商业用户S对于大工业用户L的交叉补贴。由此，我们得到引理3。
引理3：在不完美监督的情形下，追求产值最大化的地方政府将偏离垄断厂商利润最大化的价格结构，进一步降低大用户L的电价，并默许或不得不允许垄断者电网滥用市场势力，提高对于小工商业用户S的电价，这导致了“双赢互换型”的“规制失效”和S对L的交叉补贴。
5.不完美监督下的博弈均衡结果
总之，根据以上分析，我们可以得出以下命题：
命题：追求产值最大化地方政府通过降低垄断者电网的电价和利润来实现辖区经济增长。与追求利润最大化的垄断电力供给者相比，能够实行完美监督的地方政府在价格结构上并不存在歧视的激励，较高的小工商业用户电价和较低的大工业用户电价并不是规制的结果，而是垄断者追求利润最大化的结果，且其价格与该行业的电力产出弹性成反比例关系。但不完美监督将带来“双赢互换”型规制失效，这主要表现为垄断者(电网)滥用市场势力和小工商业用户对于大工业用户的交叉补贴，这构成了电网高收入的主要来源。
三、经验证据：对理论的验证
本节中，我们将通过统计数据和经验事实来验证上文中提出的引理和命题，以此为我们的理论和模型提供初步证据。
1.电力供给、经济增长与纵向价格结构
目前中国的经济增长高度依赖电力供给[6]，这与英国形成了鲜明对比。我们对1970-2007年电力供给增长与GDP增长之间的回归结果表明，1%的电力供给增长对应于大约0.78%的GDP增长，因为中国有大约50%的GDP来自制造业，而英国2007年仅为27%，此外，中国的电力大约有88%用于生产，而且其中的46%又是用于高耗能的重工业，随着重工业化程度的进一步加剧，电力对于中国经济增长的重要性将更加明显，这说明当前的电力运行体制和规制制度的确促进了中国经济的快速增长和工业结构的重型化倾向。而这种倾向又迫使地方政府不断加强对终端用户电价特别是大用户电价的规制，这主要体现在两个方面：首先是地方政府(主要是省政府)利用“直购电试点”的机会，给本地的耗电大户以优惠电价，但与此同时，电网对于小工商业用户的乱收费乱加价行为则有增无减，数额不断加剧；其次体现在地方政府迟迟不愿意配合电力市场化改革出台独立的输配电价，因为一旦出台独立的输配电价，地方政府就不能再通过压缩电网的利润来实现电价规制目标了。叶泽方指出，中国电价结构中的上网电价明显偏高，输配电价则偏低，西方发达国家输配电价占销售电价的50%，而中国的输配电价仅占销售电价的25%[10]。根据相关统计，目前我国发电企业的盈利状况明显优于供电企业(见表1[11])。这些证据一方面为我们验证了现行的电力运行体制，电力发展与经济增长之间的紧密关系，另一方面也验证了作为规制者的地方政府正是通过压缩电网的输配利润来实现其经济增长的目标的，这就是垄断的电力产业促进中国经济增长的基本机制。
2.经济增长、监督不完美与横向价格结构
根据上文提出的模型和理论，规制者经济增长的目标，被规制者利润最大化的目标与监督不完美共同造成了小工商业用户的高电价和用电大户的低电价，而且存在着小工商业用户对于用电大户的交叉补贴。下面我们对这一理论进行验证。首先，从表2可以看出，厂矿等工业用电大户的电价非常低，甚至低于居民用电，而商业用户的电价则基本上是最高的。表3可以更好地说明这一问题，工业电价要比居民电价低，而商业电价则明显高于居民电价。与不同运行体制的国外电力产业相比，我国大多数省份的工业电价与居民电价之比基本上位于0.9左右[12]，和国际上0.6-0.8的水平相比(见表4)，工业电价存在一定程度的偏高，但是相对于商业用户来说，程度要小得多。在中国，商业电价与居民电价之比为1.5-2.0，且大多数省份为1.8左右[13]，这明显高于国际水平(见表4)。这一方面表明，我国的电力运行成本较高，这可能来源于发电环节的成本软约束，另一方面表明确实存在着小工商业用户对于居民用户和大工业用户的交叉补贴，即垄断者电网对于小工商业用户的较大市场势力，从而初步验证了本文提出的基本引理和命题。
3.规制分权、规制失效与电价水平
电价结构与电价水平是考察电力产业规制效果的两个基本变量，在考察完电价结构之后，我们再来分析一下电价的水平变化。电价水平分为名义电价和实际电价两种，实际电价采用GDP缩减指数对名义电价进行折算[13]。根据表5，不论是实际电价还是名义电价都存在着较大波动，名义电价和实际电价之间的变化趋势严重分离，差异明显，名义电价持续上涨，但是实际电价经历了一个先降后升的过程，1957-2001年间，中国名义电价持续上涨，上涨幅度为568%，但实际电价在1957-1985年呈现下降趋势，随后的1985-2001年间，则持续上涨，上涨幅度达到122%。对比国际数据(见表6)，我们可以发现，中国的电价波动幅度偏大，甚至超过了正常的市场定价商品，而且上涨幅度太大，实际电价总体上上涨了76%，这说明中国电力监管机构的监管绩效较差，特别是1985年开始规制分权之后，一方面，发电环节成本软约束，存在严重的低效和接入歧视，造成成本上涨过快，另一方面，独家垄断的电网市场势力严重，规制者与被规制者合谋，电价极不规范。
四、小结：中国电力产业规制理论
在上文中，我们通过理论与经验分析基本验证了本文提出的中国电力规制理论，我们现在对该理论进行初步总结：地方政府在规制分权之后掌握了电力产业的实际规制权，在中央政府可以容忍的底线之内，地方政府进行价格和准入规制。中央政府主要凭借政治上的人事任命权来控制地方政府对自由裁量权的行使。鉴于经济增长在政绩考核中的重要性，地方政府对电力产业规制的主要目标就是促进经济增长。在地方政府层面的模拟市场竞争这一基本制度和现行经济增长机制与增长模式的作用下[14,15]，地方政府主要通过降低电价来实现经济增长的目标。同时，财税激励下的成本软约束导致了地方政府在发电环节的保护和低效行为，电价的降低就主要依靠降低电网的利润来实现，这造成了电网建设的滞后和“厂网分开、竞价上网”改革的失败。这是中国电力规制的基本架构。在这一架构下，还必须要保证电网获得合理的利润，同时，不完美监督造成的高额信息成本也造成了电网对小工商业用户的乱收费、乱加价等滥用市场势力的行为，为了弥补由此带来的产量损失，地方政府要求电网进一步降低对耗电大户的电价并实行近乎完美的监督，作为对电网利润的补偿，地方政府适度提高了电网对这些小工商业用户的电价，纵容了垄断者滥用市场势力的行为，从而形成了“双赢互换型”的规制失效，这不同于传统的“利益集团俘获型”规制失效，是现行电力运行体制、规制制度和规制环境下形成的有中国特色的新型规制失效。这就是本文提出的中国电力规制理论。
根据该理论，作为规制者的地方政府有激励降低终端用户电价，而且不易被捕获，同时现行规制权力的分配与当前中国的基本制度环境相适应，具有协调运行和激励相容的特征，这是现行电力运行体制的优点。但是，现行电力运行体制还存在两个根本问题：一个是发电环节效率低下，造成成本软约束，一方面压缩了电网的利润，另一方面损害了竞争的公平；另一个是输配售环节的垄断导致了电网市场势力的滥用和加剧，一方面，众多终端用户利益受损，另一方面，工业结构趋于重型化，加剧了经济增长模式转变的难度。现行的改革路径试图通过“厂网分开、竞价上网”和“输配分离，批发竞争”来解决这两个问题，并试图建立新的监管机构——电力监管委员会来负责对电力市场的专门监管，但实践证明，这三项改革措施要么效果并不显著(厂网分开，竞价上网和电监会的监管)，要么迟迟得不到实施(输配分离、批发竞争)，其根源在于脱离或者忽视了中国现实，直接照抄照搬国外的改革经验。所以，我们必须要转变我们现行的改革思路，从中国国情出发，制定切实可行的电力产业竞争政策体系，一方面，提高电力产业的运行效率，另一方面，促进中国经济增长方式的转型。
①由于2001年六省试点的初步改革厂网不分，难以将改革引向深入，竞价上网很难实行，造成行政审批不力，规制滞后，不公平调度，交叉补贴，区域壁垒等问题，被业内人士评价为“令人沮丧的电力改革”[16]。
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