新时期国有经济管理新体制初探，本文主要内容关键词为：新时期论文,经济管理论文,新体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放三十多年来，我国的国有经济管理体制经历了从以“管企业”为主向以“管资产”为主的转变，如今正在经历一个进一步向以“管资本”为主的新管理体制转变的过程。党的十八届三中全会提出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”。但以“管资本”为主的管理体制是怎样的体制，无论是理论界还是实际部门都争议很大，本文提出了构建分层分类全覆盖的国有经济管理新体制的初步设想。 一、改革开放以来我国国有经济管理体制的演进 改革开放前，我国的国有经济部门是作为计划经济体制下的国营工业企业来管理的。实际上，这个时期我国国营工业企业只是政府的一个部门，并不是真正意义上的企业。在小宫隆太郎教授看来，当时“中国不存在企业，或者说，几乎不存在企业”(朱绍文，1991)。随着改革开放的深入和企业自主权的不断下放，亟待建立一个管理国有企业的体制，20世纪80年代中后期，以“管企业”为主的国有经济管理体制逐步建立。 1.以“管企业”为主的管理体制。 1984年，《国务院关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》将生产经营计划、产品销售、产品价格、物资选购、资金使用、资产处置、机构设置、人事劳动管理、工资奖金和联合经营十个方面的自主权进一步授予企业。在1988年颁布的《全民所有制工业企业法》之中，新的企业管理体制得到了比较系统的体现。可以说，到上个世纪80年代末90年代初，与计划经济体制相适应的国营单位管理体制，基本上实现了向与社会主义商品经济适应的国有企业管理体制的转变。 根据当时的制度文件，政府主管部门对企业的管理权限，主要体现在四个基本方面及两个重要方面。其中，四个基本方面分别是企业的设立、合并或者分立、解散或终止以及企业的遵纪守法。两个重要方面包括：(1)对企业领导人员的管理。由政府或者政府主管部门任免、奖惩厂长。同时，根据厂长的提议，任免、奖惩副厂级行政领导干部，考核、培训厂级行政领导干部。根据当时的规定，厂长的产生，可以由政府主管部门根据企业情况决定从两种方式中择其一：一是政府主管部门委任或者招聘，二是由企业职工代表大会选举。在实际操作中，政府主管部门委任或者招聘的厂长人选，须征求职工代表的意见；企业职工代表大会选举的厂长，须报政府主管部门批准。(2)政府有关部门还可以根据各自的职责，依照法律法规的规定，对企业实行管理和监督，具体表现为：一是制定、调整产业政策，指导企业制定发展规划；二是为企业的经营决策提供咨询、信息；三是协调企业与其他单位之间的关系；四是维护企业正常的生产秩序，保护企业经营管理的国家财产不受侵犯；五是逐步完善与企业有关的公共设施。从管理内容看，政府有关部门承担的这些与企业日常经营管理活动密切相关的管理事项，较侧重于从为企业提供管理服务的角度出发。结合对企业领导人员的管理这一点来看，这一时期，国有企业管理体制的基本特点是，企业与政府部门之间存在千丝万缕的联系，企业各方面受政府部门的干预与影响较多，针对当时的体制弊端，相关的法律法规的政策导向是尽可能保障企业经营自主权，授予企业领导人员较充分的管理权限。 《全民所有制工业企业法》第七条规定：企业实行厂长(经理)负责制。厂长依法行使职权，受法律保护。该法规同时对企业领导人员的职权作出了具体的规定。厂长领导企业的生产经营管理工作，行使以下职权：(1)依照法律和国务院规定，决定或者报请审查批准企业的各项计划；(2)决定企业行政机构的设置；(3)提请政府主管部门任免或者聘任、解聘副厂级行政领导干部；(4)任免或者聘任、解聘企业中层行政领导干部；(5)提出工资调整方案、资金分配方案和重要的规章制度，提请职工代表大会审查同意；(6)依法奖惩职工，提请政府主管部门奖惩副厂级行政领导干部。由厂长决定企业如下重大问题：(1)经营方针、长远规划和年度计划、基本建设方案和重大技术改造方案、职工培训计划、工资调整方案、留用资金分配和使用方案等；(2)工资列入企业成本开支的企业人员编制和行政机构的设置与调整；(3)制订、修改和废除重要规章制度的方案。《全民所有制工业企业法》在约束企业和政府的关系时，还专门规定：任何机关和单位不得侵犯企业依法享有的经营管理自主权，不得向企业摊派人力、物力、财力；不得要求企业设置机构或者规定机构的编制人数。从以上制度文本可以看出，在向社会主义市场经济体制转轨的过程中，国有企业厂长或经理，被赋予了较充分的管理职权。 总体看来，当时的管理体制具有两方面的特点：一方面，各种正式与非正式制度对国有企业构成了较强的外部制度约束；另一方面，为突破计划经济体制下对国营单位的行政化管理体制的束缚，新体制主张给予企业尽可能多的经营自主权，而这种授权体制又是通过将较大的管理职权授予企业内部的最高领导人员来实现的。也就是说，在当时的历史条件下，“管企业”的管理体制意味着，各个政府部门分别从不同的经济社会公共管理职能的角度来监管企业(所谓“多龙治水”)，由企业厂长或经理全权负责管理企业内部事务(所谓“内部人控制”)。 2.以“管资产”为主的管理体制。 上世纪80年代末，我国开始出现“国有资产管理”的概念。20世纪90年代中期，《公司法》开始实行。伴随国有企业的公司制、股份制的推进，对国有企业的管理体制，又开始酝酿新的变化，与“国有资产管理”这一概念相配套的经济政策和手段开始得到发展。20世纪90年代中后期，有关政府部门出台了关于加强国有股权管理以及要求国有资产保值增值的制度文件。同一时期，国有企业改革的重要任务是实施国有经济布局和结构的战略性调整，改革方针着眼于搞好整个国有经济，而不是每一个国有企业。进入新世纪，党的十六届三中全会确立了新的国有资产管理体制，标志着我国国有经济部门的管理体制正式步入了以“管资产”为主的新发展阶段。过去十年间，国有资产管理体制不断得到巩固与发展，在全国范围内，形成了一个相对独立和比较完备的管理系统。 以“管资产”为主的管理体制的确立，与两个制度文件紧密相关：一是2003年的《企业国有资产监督管理暂行条例》；二是2008年的《企业国有资产法》。2003年5月发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》，从制度层面解决了两个问题：第一，确立了国有资产监督管理机构的地位与职能。根据各级政府部门按照社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开的原则，国有资产监督管理机构专门行使企业国有资产出资人职责，但不行使政府的社会公共管理职能，后者由政府其他机构、部门履行。第二，确立了以管资产为主的管理体制，即管资产和管人、管事相结合。条例界定了国有资产监督管理机构的主要职责，赋予其在企业负责人管理、企业重大事项管理、企业国有资产管理与监督方面的较广泛的管理权限。 2008年颁布的《企业国有资产法》突出使用了“履行出资人职责的机构”和“国家出资企业”的概念。该法将代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责的机构、部门统称履行出资人职责的机构；国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。履行出资人职责机构的法定的基础管理权限为：(1)制定或者参与制定国家出资企业的章程；(2)委派股东代表；(3)向国有公司委派监事组成监事会；(4)其他旨在保障出资人权益和防止国有资产损失的管理事项。具体管理事项为：对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者，也就是所谓“管资产与管事、管人相结合”的管理体制。在管资产与管事方面，该法统称为“关系国有资产出资人权益的重大事项”。具体包括：其一，决定国家独资企业的改制、合并、分立，注册资本增减，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产；委派股东代表通过公司股东会、股东大会或董事会决定国家控股与参股公司的上述事项。其二，决定国家独资企业的改制、与关联方的交易以及资产评估、国有资产转让。此外，履行出资人职责的机构还负责实施国有资本经营预算管理与国有资产监督。在管人方面，主要管理权限是负责考察、任免或者建议任免国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，并对其任命的企业管理者进行年度和任期考核，依据考核结果进行奖惩。 以“管资产”为主的管理体制，基本上解决了以前企业正常经营活动的“多龙治水”式行政干预的问题，初步实现了政府从行政管理角色向出资人代表角色的转变。在新的国有资产管理体制下，国有企业取得了很大的发展。然而，尽管两个制度文件都明文规定：国有资产监督管理机构不得干预企业的生产经营活动，但从具体实践情况看，由于从出资人职责出发的监管事项与企业经营活动的交叉范围非常广，履行出资人职责的机构在履行自身职责方面越积极、越有所作为，其对企业日常经营活动的介入、影响与干预程度就可能越深。随着国资监管机构的监管事项越来越多、越来越细，企业经营自主权在事实上逐渐受到了一定程度的挤压。在地方政府层面，履行出资人职责的机构对国家出资企业的实际管理事项，在“依法履行出资人职责”的名义下，也出现突破《企业国有资产法》约定的管理内容的情况。例如，《企业国有资产法》规定：“国家出资企业对其所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。”然而，一些地方履行出资人职责的机构直接介入各层级的国家出资企业、直接管理国家出资企业所出资的重要投资企业、直接行使参与重大决策和选择管理者等权利的情况，仍然比较普遍。 二、“三层三类全覆盖”的国有经济管理新体制 党的十八届三中全会提出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这意味着我国要逐步建立以“管资本”为主的国有经济管理体制，使国有企业从一系列的政府监管活动中独立出来，成为更加适应市场经济的经济主体。目前，关于如何构建以“管资本”为主的国有资产管理体制，有两种观点。一种观点认为，现行国有资产管理体制在过去十年的运行中，暴露出其加剧政企不分、政资不分，过度干预以及国有资产规模扩张快但运行效益水平不高这些新矛盾和新问题。深化改革，必须转换国资委的角色和职能，以“管资本”为主的管理形式替代现行“管资产与管人、管事相结合”的管理体制，推动国有资产资本化和证券化，学习汇金模式和淡马锡模式，建立以财务约束为主线的国有产权委托代理关系(陈清泰，2014)。另一种观点强调要肯定和坚持2003年以来国有资产管理体制改革的成果，主张以“管资本”为主的管理体制是对现行“管资产与管人、管事相结合”管理体制的完善和补充，面对我国庞大的国有实体经济，不能够将以“汇金模式”和“淡马锡模式”为代表的金融资本管理模式完全照搬到实业资本管理模式上来，构建“管资本”为主的管理体制的关键是如何将庞大的国有资产转化为国有资本(邵宁，2014)。 我们认为，以“管资本”为主的管理新体制应该是一个三层三类全覆盖的国有经济管理体制，其大体框架如图1所示。
图1 三层三类全覆盖国有经济管理新体制示意图 1.第一层次——国有经济管理委员会。 第一层次是政府的国有经济管理部门(这里没有将最高层次人民代表大会考虑进来，而未来国有资本经营预算是应该向人民代表大会定期汇报的)，可以命名为“国有经济管理委员会”(简称“国经委”)，以区别于现有的“国有资产监督管理委员会”(简称“国资委”)，国经委将负责全国国有经济(包括隶属不同部门的国有企业、国有资产和国有资本)监管政策的制订和执行，筹划整体国有经济改革与发展，解决整个国有经济部门和不同类型的国有企业的功能定位问题，筹划中间层次的国有资本运营公司、国有资本投资公司的组建，对其章程、使命进行管理，负责国有经济的统计、稽核等。与现有的国资委相比，国经委管理职能要减少和虚化很多，现有国资委只承担纯粹的国有经济行政监督职能，将“出资人”职能剥离出来，完全归中间层次的国有资本运营公司和国有资本投资公司。根据我国目前的行政管理组织架构和职能分工特点，在对于国有资本管理主体——国有资本投资运营公司的行政监督管理上，国经委要配合同级组织部门履行对国有资本投资运营公司主要领导人的考核、选拔任用等管理职能。但是，新体制下组织部门要减少管理幅度，扩大市场化选聘比例，只对极少数关键领导人(如董事长、党委书记等)进行管理；国经委还要配合财政部履行对国有资本投资运营公司的国有资本经营预算编制、执行和收益分配进行监督管理，并向同级政府和人民代表大会报告，接受监督，且获得批准；在筹划国有经济改革与发展过程中，国经委还要注意与国家发改委的整体经济发展和改革政策制定相协调。 新体制下，“全覆盖”各行各类国有资产和国有企业的统一监管成为可能。由于国经委的角色定位聚焦于监管职能而不是运营职能，因此，能够将工业、金融、文化、铁路等各个领域的国有经济全部纳入监管范围，只是要根据行业特征在其下组建不同的国有资本运营公司和国有资本投资公司而已。建立“全覆盖”的统一监管体制，确立国经委的政策权威地位，由国经委出台统一的国有经济监管政策，有助于消除现行监管体制中的“盲区”，有利于打破“条块分割”的局面，促进全国国有资本的统一优化配置。现有的“条块分割”式国有资产管理体制，容易产生部门利益和行业壁垒，导致国有资产政策缺乏整体性和系统性，不利于国有资产保值增值(赵昌文等，2013)。国经委要着重通过对不同国有部门的准确功能定位，对国有资本投资公司或者国有资本运营公司进行充分授权，避免随意参与和干预相对低层次的国有资本投资运营公司及下辖国有企业的日常运营活动。当然，由于“全覆盖”改革力度很大，建议在地方国资委试点的基础上，进一步扩大地方试点范围，再上升到中央层面。 2.第二层次——国有资本投资运营公司。 在中间层次上，组建和发展若干数量的国有资本运营公司和国有资本投资公司，承担原有国资委的出资者职能。国有资本投资运营公司应由财政部门注资设立或重组设立，它们是独立于政府部门的运营国有资本的机构，实行所有权与经营权分离，受托按照市场化方式运作国有资本。所谓“管资本为主”就主要体现在由国有资本投资运营公司对处于第三层次的具体国有企业履行出资者职能。国有资本投资运营公司是新时期完善国有资产管理体制、构建以管资本为主的新国资监管体制的主要抓手，是真正实现政企分开、政资分开和分类监管的枢纽、界面和平台，是落实国有资本投资运营服务于国家战略目标这一责任的市场主体。 国有资本运营公司原则上只对下面第三层次的企业参股，并不控股，也不谋求合并会计报表，主要通过资本市场进行股权、产权买卖，一方面改善国有资本的分布结构和质量，另一方面实现国有资本的保值增值。由于这类公司并不追求控股，其参股企业的主要目标就是在流动中实现国有资本价值最大化，因此其所参股的企业都属于一般商业性企业，不具有公共政策性或者特定功能性的使命和定位。实际上，这类企业类似于基金的运作方式，也就是所谓的“汇金模式”或者“淡马锡模式”。从现有的中央企业而言，除了中国国新控股有限责任公司本身就属于国有资本运营公司外，那些投资实业方向多元、主业不突出的集团公司，如国家投资开发公司，也可以逐步向国有资本运营公司发展，其余就要新组建一些这类公司，将一般商业性企业的国有股权划拨进来，由国有资本运营公司行使国有资本出资者的职权。国有资本投资公司则需要投资实业、控股下面的第三层次企业。这些企业通常具有公共政策性(如城市公共服务企业、粮棉储备企业等)和特定功能性(如保障国家安全、前瞻性战略性产业的企业等)。国有资本投资公司原则上应在现有的大型或特大型国有企业集团的基础上改组或者组建，尽可能不新设。长期以来，我国集团公司层面的股权多元化进程停滞不前，而组建国有资本投资公司或者运营公司的过程正是集团公司股权多元化的过程。这无疑会极大地加快我国集团公司层面的股权改革进程。初步看来，作为世界最大规模的经济体之一，面对庞大的国有经济，中央政府层面至少需要十数家中间层次的这两类平台公司。这两类平台公司共同存在，实际上折中了前文所述关于国有资产管理体制改革的两派观点。作为政府与市场之间的连通器，它们将在确保国家政策方针贯彻落实的前提下，尽最大可能地运用和调动各种市场手段，为下辖的国有企业提供与其企业使命、功能定位相称的和相适宜的运营体制机制。 3.第三层次——三类具体国有企业。 第三层次是一般意义上的经营性国有企业。从其承担的“国家使命”和国有经济功能性质出发，考虑到历史沿革和可行性，可以将国有企业分成公共政策性、一般商业性和特定功能性三种类型(黄群慧、余菁，2013)。公共政策性国有企业，是带有公共性或公益性的、特殊目的的国有企业。这类企业作为国家政策的一种工具，可以弥补市场经济的不足，发挥纠正自然垄断、矫正外部效应、提供公共物品、实现区域协调发展、保证收入公平分配等方面作用，是建立市场经济条件下现代国家治理机制的一部分，它们的数量非常少。目前，部分公共政策性国有企业也在开展商业性业务活动，一旦明确企业功能定位，应将其商业性活动逐步分离出来。一般商业性国有企业，也就是人们常说的竞争性国有企业，它们属于高度市场化的国有企业，只承担商业功能和追求盈利性经营目标。国有经济承担在经济体制改革中逐步发展独立的市场经济主体的功能，作为独立市场主体的国有企业，要自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，积极应对市场的激烈竞争，在竞争中通过追求盈利实现国有资产保值增值。特定功能性国有企业，具有混合特征。它们有一部分商业功能，也有一部分非商业性或政策性功能，其非商业性功能的实现又要求以企业自身发展和经营活动盈利为基础和前提。这类企业多在事关国计民生的基础产业、支柱产业、战略产业与国外企业竞争抗衡，承担支持科技进步、保障国家经济安全等功能和实现我国经济赶超的使命。特定功能性国有企业是国有绝对控股或相对控股的多元化结构。从长远看，这类企业将进一步分化，其中的大多数将转变为一般商业性国有企业。 基于分类思路，我们认为，现在的112家中央企业中公共政策性企业有4家，分别为中储粮总公司、中储棉总公司、华孚集团、国家电网和南方电网；特定功能性企业32家，包括国防军工板块的十大军工企业和中国商飞公司，能源板块的三大石油公司、国家核电、中广核集团和六大电力公司，及其它功能板块的中盐公司、中国国新、三大电信公司、三大航空公司以及中远集团、中国海运；一般商业性企业76家，包括一般工业制造企业、综合贸易服务企业、建筑工程企业、科研企业和资产规模在500亿元以下的其他中小企业。由于国有企业构成的复杂性，具体的分类方法可以是动态的，可随着环境和情况变化而调整。 三、构建国有经济管理新体制应注意的问题 构建“三层三类全覆盖”的国有经济管理体制，是一项综合性的体制机制改革，不仅涉及国有经济、国有资产和国有企业的功能定位问题，还涉及干部管理体制、劳动人事制度以及政府与企业之间、中央政府与地方政府之间的关系调整等更为深层次的社会经济运行的体制机制问题。这是一项意义重大但又十分艰巨的改革任务，为此，至少应该注意以下几个方面问题。 第一，深化政府管理体制改革，积极稳妥地推进国资委向国经委转变。国资委转变为国经委，不仅仅是名称的改变，更为关键的是按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，转变治理理念和转换职能，这需要有“正面清单”的思想，对国有企业进行简政放权，只履行清单授权的核心管理职能。国经委要对国有资本投资运营公司进行充分的授权，使后者成为国有资本管理的重要主体，更好地发挥国有资本的运营管理职能。国经委与政府有关部门则将自身职权更集中和突出于重大政策制定和关键性的监督管理，这涉及七项核心管理职责：公司章程审批、国有股东代表管理、国有资本经营预决算、经营业绩与绩效考核评价、国有资本经营收益上交、审计、信息披露管理。对一般商业性国有企业，通常只需管理这七项职能即可；对特定功能性国有企业，可以在此基础上，结合具体企业所承担的特定功能，进一步添加或减少基础管理职能。例如，有的企业，在投资方向上承担了国有经济布局与结构调整的特殊使命，此时，就需要增加针对其投资方向或投资力度的相关监管职能；而有的企业，在应急管理、维护稳定和技术创新等方面承担了特殊任务的，也需要有针对性地增加相应的监管职能。对于公共政策性国有企业，应该按照“一企一法”、“一事一议”的管理方针，不断调整和优化相应的管理职能。 第二，以组建国有资本投资运营公司为抓手推进管理体制改革。国有资本运营公司与国有资本投资公司具有不同的功能和组织治理特征：(1)主导投资领域不同。国有资本运营公司主要针对竞争性行业，以财务回报为目标。国有资本投资公司主要针对公益类、垄断类行业，以战略性持有为主，在涉及竞争性业务时，原则上应当是与战略性业务具有显著协同效应的竞争性业务。因此，国有资本运营公司的业务组合应当较国有资本投资公司更加多元化，国有资本投资公司的业务应当围绕战略性业务具有高度的相关多元性。(2)投资方式不同，国有资本运营公司将更多运用参股和相对控股的投资方式，而国有资本投资公司则更多采取全资、绝对控股和相对控股的投资方式。(3)考核目标不同。国有资本运营公司将更多以市场价值指标和财务指标作为KPI(关键绩效指标)，而国有资本投资公司将以战略性指标与市场价值指标和财务性指标相结合进行考核，且理论上应以战略性指标为主。(4)资本运作方式不同。国有资本运营公司以财务回报为目标，更加强调资本的流动性，而国有资本投资公司的资本整合和运营，更加强调要有利于资本所有权所体现的资产的战略性的提升。(5)运营方式不同。短期内，为减少改革的难度，国有资本运营公司和投资公司都宜依托既有的企业集团母公司组建，但从长期看，国有资本运营公司还可以采取基金的组织形式，以更好地实现国有资本的流动性和收益性。需要强调的是，虽然战略性新兴产业属于特定功能性领域，但我们认为，部分战略性新兴产业的投资也应当以基金的形式进行，即完成对新兴技术的研发支持和商业化初期的投资支持后，在大规模产业化阶段应逐步通过资本市场退出并兑现投资收益。(6)产权结构不同。短期内，国有资本投资公司宜采取国有独资的形式，而国有资本运营公司应当鼓励采取混合所有制形式，通过国有资本投资带动社会投资，引入拥有先进投资理念和管理经验的投资者，优化国有资本运营公司或基金的治理结构。初步预计可用三年左右时间，在中央政府和地方政府层面，分别组建一定数量的国有资本投资公司和国有资本运营公司。它们应有一定的资产规模优势。资产规模不突出的企业，可以联合其他国有企业进行改组。 第三，把握“管资本”的核心内涵，让国有企业的运行回归企业本质。从理想状态讲，管资本，有两个根本性要求，一是资产的收益性，收益水平要大大提高。管资本的核心是硬化资本预算约束，这是第一位的。二是资产的流动性，一旦出现资产的收益水平不高或不稳定的情况，就需要进行必要的资源配置调整，确保必要的资产流动性，避免国有资本固守于既定的国有企业组织形态或实物资产形态中，难以改变其低效运营的状态。在管理职能的实现上，“管资本”的管理体制，必将派生出以下管理特征：一是管理对象聚焦于国有资本，而不是实物形态的国有资产或具体的国有企业。二是管理手段，不是依靠上级对下级的行政化管理手段，而是依靠国有资本所有者对出资企业的市场化管理手段。三是管理目标，要取得与市场水平相当的资本投资运营回报。总之，“管资本”的管理体制，要求国有资本能够遵循市场竞争中优胜劣汰的经济规律，有进有退，在市场上自由流动，确保国有资本的配置效率和效益——国有资本投资运营公司正是实现上述管理体制和管理目标的主要组织载体。当然，改革进程应该是渐进的，在早期试点阶段，只有较少数的国有资本投资运营公司条件相对成熟，它们管理的企业数量相对有限。为数更多的国家出资企业仍由国资委基本按照现行管理体制实施监管。伴随改革试点的稳步推进，越来越多的国家出资企业将交由国有资本投资运营公司来管理，国资委的职能也将逐步转变为国经委的职能。 第四，正确处理中央和地方的关系，允许各地政府积极探索自己的新体制。关于国有经济管理的中央和地方的关系，在理论界早就有大量的讨论，有的学者提出中央和地方“分级所有”的建议，认为这样有利于推进股份制改革，形成多元股东相互制衡的规范公司治理机制(陈佳贵，2000)。现在我国并没有实施“分级所有”体制，实际管理过程中由中央和地方分级代表行使所有权。本文提出的“三层三类全覆盖”的国有经济管理体制更多地是集中讨论中央层面，如果考虑到地方分级代表行使国有经济所有权，那么更为全面准确的表述应该是“分级分层分类全覆盖”的国有经济管理体制。地方政府层面的国有资产管理体制和中央政府层面的国有资产管理体制，有很大的不同。中央政府与国有资产运营主体的关系相对超脱，而地方政府与国有资产运营主体的关系更加紧密。这意味着，越在地方层面，改革国有资产管理体制，实现政企分开、政资分开和对国有企业进行充分授权的难度越大。一方面，中央要在一些重大和关键问题上出台统一的要求，例如在总体构架、党组织和政府部门职能等方面，另外，在一些具体问题上要允许各地基于自己的实际情况进行探索，例如具体如何划分企业类型，所有制改革方案等。
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