地方政府有效履行职能的影响因素分析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,职能论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C915 文献标识码：A 文章编号：1009-1505（2010）05-0075-09
一、问题的提出与研究方法的选择
政府有效履行职能受到诸多因素的制约，传统因素主要包括人、财、物三个方面，我们的调查针对当代政府情况增加了制度、工具和技术三个要素，再加上“其他”要素，共七个选项。调查问卷问题设计如下：①
调查问题：影响政府有效履行职能的主要因素有：（1）法律依据不足、制度不健全；（2）执法手段缺失；（3）办公和装备等物质条件差；（4）运用现代化办公技术的意识不足；（5）公务员素质不高；（6）财政支持不到位；（7）其他。
本调查问卷问题是一个限选题（限选三项）。设计这个题目的目的在于调查制约地方政府有效履行职能的主要因素究竟有哪些及各个因素的影响程度或影响力。
本次调查采用分层随机抽样方法（stratified random sampling），分别选择东部、东北、西部和中部五大区域的十四个省、自治区、直辖市的四级地方政府展开调查。调查对象是公务员，回收有效问卷2,579份，样本分布地域为东部五省、中部四省、西部三省和东北两省。东部省份包括上海（122份）、广东（103份）、福建（194份）、江苏（186份）和天津（213份），共818份，占31.7％；中部省份包括安徽（71份）、湖南（230份）、湖北（149份）和山西（225份），共675份，占26.5％；西部省份包括重庆（245份）、青海（175份）和甘肃（215份），共635份，占24.6％；东北省份包括辽宁（239份）和吉林（212份），共251份，占17.5％。
本文使用数据均源于“中国行政管理体制现状调查和改革研究”项目数据库。数据统计使用频数分析方法（frequencies）和交叉频数分析方法（crosstabulation），数据分析使用了回归分析方法（regression analysis）和相关性分析方法（Correlation analysis）。
二、总体认知状况分析
在影响政府有效履行职能的众多因素当中，我们的调查选择了“法律制度”（简称“法制”因素）、“执法手段”、“物质条件”（简称“物质”因素）、“现代技术”（简称“技术”因素）、“公务员素质”（简称“人员素质”因素）、“财政支持”（简称“财政”因素）和“其他”七个因素设计这个限选题。地方政府有效履行职能的影响因素总体选择计数和百分比如表1。
根据各选项选择的百分比每隔20％为标准，可以将这些影响因素划分极强影响因素（81％～100％）、强影响因素（61％～80％）、中等影响因素（41％～60％）、弱影响因素（21％～40％）和极弱影响因素（0％～200％）五类。调查结果显示，在地方有效履行职能的影响因素中，不存在极强影响因素。但存在一个强影响因素、三个中等影响因素、二个弱影响因素和一个极弱影响因素。
地方行政中的“法律依据不足、制度不健全”（70.0％）是政府有效履行职能的强影响因素。法治政府首在“法制健全”，方使行政行为有法可依。被调查者对“法制不健全”的认可率高达七成，排在首位，说明地方政府公务员认为法制不健全是地方政府有效履行职能的最大拦路虎。
被调查者对“执法手段缺失（56.4％）”的认可率也达近六成，排在第二位，属于中等影响因素，说明地方政府公务员深受执法手段单一的困扰，间接地说明他们对多元执法手段的渴望。若从行政行为法定化属性来看，执法手段也须法定化，尤其是强制性行政行为更应如此，这样，“执法手段缺失”之根源仍在于“法制不健全”。此外，地方行政中的“公务员素质不高”（42.6％）和“财政支持不到位”（40.7％）是政府有效履行职能的中度影响因素。这两个选项基本上对应着“人”和“财”两个传统要素，被调查者对这两个影响因素的认可率都在四成以上，属于中度认可。
地方行政中的“运用现代化办公技术意识的不足”（37.5％）和“办公和装备等物质条件差”（30.1％）是地方政府有效履行职能的弱影响因素。现代办公技术在公共行政中的运用对于提高政府履行职能的效率是不言而喻的，如网络技术在税收征管、行政许可、刑事侦察、出国签证等行政过程中起着重要作用。随着干部队伍“四化”水平的提高和科学技术知识的普及，公务员已经具有较强的运用现代办公技术意识。有接近四成被调查者认为运用现代办公技术意识影响政府有效履行职能，说明在政府履行职能中，“技术”虽仍然重要但不属于强影响因素。办公和装备构成政府有效履行职能的物质基础，属于政府有效履行职能的基本条件。随着经济的发展和财政收入的逐年提高，政府办公和装备条件已大有改善。有三成的被调查者认为办公装备条件影响政府有效履行职能，说明在政府履行职能中，“物质”也不属于强影响因素。
“其他”因素属于极弱影响因素，另外也不存在极强影响因素。
三、不同区域的认知状况分析
调查统计区分了东部、中部、西部和东北四大区域（region）的认知状况。地方政府有效履行职能的影响因素之不同区域选择计数和百分比见表2。
在此区分纵向和横向两个维度并展开分析。
（一）不同区域认知状况的纵向分析（vertical analysis）
地方政府有效履行职能的各影响因素之影响力在不同区域有所不同。“法制”因素在四个区域中的位序均为第一，“手段”因素的位序均为第二，“其他”因素的位序均为第七，剩下四个因素的位序有所不同。“物质”因素的位序西部为第五，其余区域均为第六。“技术”因素的位序，东部为第三，中部和东北为第五，而西部则为第六。“人员素质”的位序，中部和东北为第三，而东部和西部为第四。“财政”因素的位序，西部为第三，中部和东北为第四，而东部则为第五。
可此可知，在诸多影响政府有效履行职能的因素当中，从各区域来看，东部、中部、西部以及东北地区公务员均认为，“法制”和“执法手段”是影响政府有效履行职能的前两位因素，这与总体认知保持一致。对于“人员素质”和“财政”两个因素的影响，中部和东北两个区域的认知与总体认知保持一致，西部则更看重“财政”的影响力，财政上西部不及其他区域可以说明这一点，东部则将“技术”的影响力提至第三位，而将“财政”影响力降至第五位，说明东部较其他区域更看重现代技术对行政效率的影响，同时说明东部较其他区域财政上更为充足。对于“物质”和“技术”的影响力，中部和东北两个区域的认知状况仍与总体认知保持一致，西部则更看重“物质”的影响力，仍说明西部较其它区域财政上更为困难的现状。
（二）不同区域认知状况的横向分析（horizontal analysis）
在此我们引入相似性（similarity）概念。不同区域影响因素的相似性见表3。
由表3可以看出，在各区域影响政府有效履行职能的主要因素中，东北地区与中部地区的情况最为相似（0.990363），东北地区与东部地区相似情况次之，而西部地区与东部地区的相似程度最低（0.907234）。
在此仅讨论相似程度最低（也即认知差距最大）的东、西部的情况。对于“法制”因素，东、西部的选择率在四个区域中分别是最大和最小（东部为75.7％，西部为63.9％），相差12个百分点，说明东部较西部更认同“法制”的影响。对于“执法手段”因素，东、西部的选择率在四个区域中仍然是最大和最小（东部为61.3％，西部为50.0％），相差11个百分点，同样说明东部较西部更认同“执法手段”的影响。对于“物质”因素，东、西部的选择率在四个区域中分别是最小和最大（东部为22.3％，西部为39.5％），相差17个百分点，是六个选项中差距最大的，说明西部较东部更认同“物质”的影响。对于“技术”因素，东、西部的选择率在四个区域中依次排在第一和第二（东部为40.2％，西部为38.2％），相差2个百分点，是六个选项中差距最小的，说明东部的认同度稍强于西部。对于“人员素质”因素，东、西部的选择率在四个区域中分别排在第四和第三位（东部为39.7％，西部为42.2％），相差不足3个百分点，说明西部的认同度稍强于东部。对于“财政”因素，东、西部的选择率在四个区域中分别为最小和最大（东部为35.5％，西部为45.4％），相差10个百分点，说明西部较东部更认同“财政”的影响。
四、不同府级的认知状况分析
调查统计区分了省级政府、地（市）级政府、县级政府和乡级政府四个府级（government-level）的认知状况。地方政府有效履行职能的影响因素的不同府级选择计数和百分比见表4。
在此区分纵和横向两个维度并展开分析。
（一）不同府级认知状况的纵向分析
不同府级对于地方政府有效履行职能的各影响因素之影响力的认知位序不同。除“法制”因素和“其他”因素在四级地方政府中的位序分别为第一和第七外，其余五个因素的位序均有所不同。“手段”因素的位序，省、地、县三级政府均为第二，而乡级政府则为第三。“物质”因素的位序，省、地两级政府均为第六，而县、乡两级政府分别为第五和第四。“技术”因素的位序，省、地两级政府为第三和第四，而县、乡两级政府均为第六。“人员素质”因素的位序，省、县两级政府均为第四，地及政府则为第三，而乡级政府为第五。“财政”因素的位序，省、地两级政府均为第五，而县、乡两级政府则分别为第三和第二。
由此可见，政府有效履行职能的影响因素的位序排列，省、地（市）、县、乡四级政府不尽相同。对于“法制”因素，不同府级的选择率与总体状况一致，仍属于首位影响因素。对于“执法手段”因素，省、地、县三级政府的选择率也与总体状况一致，仍属于第二位的影响因素，而乡级政府的选择率则下降到第三位，说明省、地、市三级政府较乡级政府稍加重视“执法手段”的影响。对于“物质”因素，省、地两级政府的选择率与总体状况一致，仍属第六位，而县、乡两级政府的选择率则分别上升到第五位和第四位，说明县、乡两级政府较省、地两级政府更加认同“物质”的影响，也间接反映出底层两级政府的财政状况更为“窘迫”的状况。对于“技术”因素，省、地两级政府的选择率较总体状况的第五位分别提升到第三位和第四位，而县、乡两级政府的选择率则较总体认知下降到第六位，说明省、市两级政府较县、乡两级政府的公务员更加认同“技术”的影响。对于“人员素质”因素，除地（市）级政府的选择率与总体状况的第三位保持一致外，其他三级政府就有所下降，省和县两级政府下降到第四位，而乡级政府则下降到第五位，说明乡级政府较其他更高层级政府更加不认同“人员素质”的影响。对于“财政”因素，省、地两级政府的选择率较总体状况第四位上升到第五位，而县、乡两级政府则分别上升到第三位和第二位，这说明与“物质”因素一样，底层两级政府更加认同“财政”的影响，同样间接地说明县、乡两级政府在财政上不如省、地两级政府“宽裕”。
（二）不同府级认知状况的横向分析
对选项1（“法制”因素）的分析。回归分析得出：y＝－0.0702x＋0.8515，
＝0.9866。数据分析显示，“法制”因素对政府有效履行职能的影响力与府级负相关（negative correlation），即政府级别越低，“法制”影响力越低。府级每降低一个级别，“法制”影响力大约减少7.02％。＝0.9866，表明“法制”对政府有效履行职能的影响力的变化可以用府级变化说明98.66％。这一相关关系的形成，或许可以用府级越低法制意识越淡薄的事实加以解释。
对选项2（“执法手段”因素）的分析。回归分析得出：y＝－0.0277x＋0.628，＝0.8754。数据分析显示，“执法手段”因素对政府有效履行职能的影响与府级负相关，即政府级别越低，“执法手段”对政府有效履行职能的影响也就越低。府级每降低一个级别，“执法手段”的影响力大约减少2.77％。＝0.8754，表明“执法手段”对政府有效履行职能的影响力的变化可以用府级变化说明87.54％。这一相关关系的形成，或许可能是府级越低执法手段越单调之缘故。
对选项3（“物质”因素）的分析。回归分析得出：y＝0.1021x＋0.083，＝0.9383。数据分析显示，“物质”因素对政府有效履行职能的影响与府级正相关（positive correlation），即政府级别越低，“物质”对政府有效履行职能的影响力越高。府级每降低一个级别，“物质”影响力大约增加10.21％。＝0.9383，表明“物质”对政府有效履行职能的影响力的变化可以用府级变化说明93.83％。这一相关关系的形成，或许可能是府级越低“物质”条件越差之缘故。
对选项4（“技术”因素）的分析。回归分析得出：y＝－0.0233x＋0.4275，＝0.972。数据分析显示，“技术”对政府有效履行职能的影响力与政府级别负相关，即政府级别越低，“技术”影响力就越低。府级每降低一个级别，“技术”影响力大约减少2.33％。＝0.972，表明“技术”对政府有效履行职能的影响力的变化可以用府级变化说明97.2％。这一相关关系的形成，或许可能是府级越低运用现代化办公技术的意识越薄弱之缘故。
对选项5（“人员素质”因素）的分析。选项5试图考察“人员素质”与政府有效履行职能之间的关系。调查数据表明，比较而言，省级政府和乡级政府的选择率较低（分别为37.7％和34.8％），而市级政府和县级政府的选择率较高（分别为47.5％和43.9％），图形呈马鞍型，未呈现明显规律。省级政府公务员中研究生和本科毕业生占多数，乡镇政府公务员中中等学历者占多数，市县两级政府公务员则以专科和本科为主，这种学历分布状况是否说明市县两级政府公务员较省乡两级政府公务员追求更高学历的愿望更为强烈，由此导致他们认为“人员素质”对政府有效履行职能的影响更高一些。
对选项6（“财政”因素）的分析。回归分析得出：y＝0.0577x＋0.285，＝0.8776。数据分析显示，“财政”对政府有效履行职能的影响力与府级正相关，即政府级别越低，“财政”影响力越大。府级每降低一个级别，“财政”影响力大约增加5.77％。＝0.8776，表明“财政”对政府有效履行职能的影响力的变化可以用府级变化说明87.76％。这一相关关系的形成，或许可能是府级越低财政状况越不好之缘故。
五、不同学历的认知状况分析
调查统计区分了高中及以下、大专、本科、硕士和博士五个学历组的认知状况。不同学历组对政府有效履行职能影响因素的选择计数和百分比见表5。
在此区分纵向和横向两个维度并展开分析。
（一）不同学历认知状况的纵向分析
不同学历组对七个选项的选择率之位序，除“法制”和“其他”两个因素五个学历组的位序均为第一和第七外，而其余因素的位序随学历不同有所变化。“手段”因素的位序，除博士组位序为第三外，其余四个学历组位序均为第二。“物质”因素的位序，高中组为第三，博士组为第四，而大专、本科和硕士三个组均为第六。“财政”因素的位序，高中、大专、博士组均为第四，本科组为第三，而硕士组则为第五。“个人素质”因素的位序，高中组为第五，大专、本科、硕士三个组均为第三，而博士组则为第二。“技术”因素的位序，高中组和博士组均为第六，大专组和和本科组均为第五，而硕士组则为第三。
可以看出，大专、本科和硕士三个学历组对于影响政府有效履行职能各因素的影响力的看法大体相同。在他们的观念中，“法制”、“执法手段”和“人员素质”是影响政府履行职能的三大首要因素，排在末位的是“物质”因素，而中间两个位序稍有不同。
高中及以下学历组更加注重“物质”和“财政”对政府有效履行职能的制约，多半原因在于这部分公务员处于行政活动的基层，面对一线工作，在日常处理政府工作的实践中对于办公硬件和经费的要求更为强烈，良好的办公设备和充足的经费能够有效地提高其工作效率。而他们将“人员素质”和“技术”分别列第五位和第六位的现象值得思考。
博士学历组把“人员素质”对政府有效履行职能的约束作用提到了第二位。博士者一般位于政府部门中较高层次的位置，他们往往从整体上把握大局，宏观决策，因此更注重于部门公务员整体素质和水平，有了高水平的工作人员，才能更好地将他们的决策发挥到极致，更好地实现政府各项管理职能。但他们将“技术”影响力摆在第六位的现象也值得思考。
（二）不同学历认知状况的横向分析
不同学历组与“法制”、“物质”和“财政”三个因素呈正相关或呈负相关。回归分析得出，对于“法制”因素：y＝0.0637x＋0.5365，＝0.9112；对于“物质”因素：y＝－0.0576x＋0.4878，＝0.6275。对于“财政”因素：y＝－0.0420x＋0.5086，＝0.9231。由此可知，“法制”对政府有效履行职能的影响力与学历呈正相关，即学历越高，“法制”对政府有效履行职能的影响力越大。每上升一个学历段，“法制”的影响力大约上升6.37％。“物质”和“财政”对政府有效履行职能的影响力与学历呈负相关，即随着学历的提高，这两个因素对政府有效履行职能的影响力在减小。每上升一个学历段，“物质”和“财政”的影响力大约分别降低5.76％，和4.20％。由此说明，学历高者认为“法制”更为重要，反之，认为“财”和“物”更为重要。
其他三个选项讨论如下。对于“手段”因素，回归分析得出：y＝－0.0132
＋0.1125
－0.2563x＋0.6844，＝0.9727。由此可知，不同学历组与“执法手段”对政府有效履行职能的影响力呈现一种三次曲线关系，说明学历的变化对“执法手段”影响力的认识是不均等的。认为影响力最低的是大专组，认为影响力最高的是硕士组，其他三个学历组处于中间位置，但本科组与博士组更接近最高的硕士组，而高中组更接近大专组。将学历组分为两个层次的话，高学历层次（博士、硕士和本科）较低学历层次（大专和高中）更加认可“执法手段”对政府有效履行职能的影响力，说明高学历者更加认可“执法手段”的重要性。
对于“技术”因素，回归分析得出：y＝－0.0354＋0.1868x＋0.1642，＝0.8059。可以看出，不同学历组与“技术”对政府有效履行职能的影响力之间的关系呈现一种二次曲线关系，说明学历的变化对“技术”影响力是不均等的。中间三个层次的学历组（大专、本科和硕士）对这个因素的选择率最高且差距不大，都在40％左右。高中以下学历组稍低（33％），与最高选择率相差7个百分点。博士学历组最低（19％），与最高选择率相差20个百分点。这种分布状况说明中间层次学历组较最低和最高学历组更加认可“技术”的影响力。当然，博士学历组最低的原因也可能是抽样数量太少所致。
对于“人员素质”因素，回归分析得出：y＝0.0303－0.2551＋0.6566x－0.0792，＝0.9998。可以看出，不同学历组与“人员素质”对政府有效履行职能的影响力之间的关系呈现一种三次曲线关系，说明学历的变化对“人员素质”影响力的变化是不均等的。前四个学历组的选择率相差不大，都在40％左右，博士学历组最高（达62％），高出其他组22个百分点。造成这种状况的原因，或许可能是博士组属于高知识阶层的缘故。
六、不同职务的认知状况分析
调查统计区分了领导和非领导两类职务的认知状况。两类职务对政府有效履行职能的影响因素的选择计数和百分比见表6。
在此对纵向和横向两个维度进行合并分析。可以看出，在领导职务与非领导职务对待影响政府有效履行职能的看法大体一致。纵向来看，对于“法制”和“执法手段”两个因素，两组的选择率与总体认知保持一致，分别位于第一和第二位；对于“技术”和“物质”两个因素，两组的选择率也与总体认知保持一致，分别位于第五位和第六位；对于“人员素质”和“财政”两个因素，两组的选择率正好相反。横向来看，非领导组较领导组更加认可“法制”、“执法手段”、“技术”、“物质”这四个因素对政府有效履行职能所产生的影响力，其中对“法制”影响力选择率差距最大，非领导组高出领导组5个百分点，这种现象耐人寻味；而领导组较非领导组更加认可“人员素质”和“财政”的影响力，说明领导人更为重视“人”和“财”，其中对“人员素质”的选择率差距最大，领导组高出非领导组10个百分点，充分说明领导人更为重视“人”对行政效率的影响。
七、结论
对政府履行职能的影响因素的调查表明，在七个影响因素中，“法律依据不足、制度不健全（70.0％）”属于强影响因素，“执法手段缺失（56.4％）”、“公务员素质不高（42.6％）”和“财政支持不到位（40.7％）”属于中度影响因素，而“运用现代化办公技术的意识不足（37.5％）”和“办公和装备等物质条件差（30.1％）”属于弱影响因素，“其他（1.8％）”属于极弱影响因素。“法制”因素排在首位并且选择率高达70％，说明制度缺失是对政府有效地履行职能的最大制约。“执法手段”位居第二，半数以上的被调查者（公务员）认为“手段”在政府有效履行职能中具有重要作用，他们苦于手段缺失而影响了行政效率。“人员素质”、“财政”和“技术”三个因素对政府履行职能的影响力居中，相差也不大，都在40％左右。而“物质”对政府有效履行职能的影响力最低，说明公共行政的物质条件已经较好。这说明“法制”是影响地方政府有效履行职能的最大“短板”，亟待加强建设，同时，也应对“手段”、“素质”、“财政”三项建设也应给予一定的重视。
就不同区域来看，比较而言，东部较其他三个区域更加认同“技术”对政府有效履行职能的影响力，西部较其他三个区域更认同“物质”和“财政”的影响力，而中部和东北较其他两个区域更认同“人员素质”的影响力。运用相似性理论分析，区域之间相似性程度最低（认同差距最大）的是东、西部地区，对六个因素的影响力均有不同认知，选择率差距超过10个百分点的就有四个。其中，东部较西部更加认同“法制”和“技术”的影响力，东部分别高出西部12个和11个百分点，而西部较东部更加认同“物质”和“财政”的影响力，西部分别高出东部17个和10个部分点。
就不同府级来看，比较而言，省级政府较其他三级地方政府更加认同“技术”对政府有效履行职能的影响力，地（市）级政府较其他三级地方政府更加认同“人员素质”的影响力，乡级政府较其他三级地方政府更加认同“物质”和“财政”的影响力，更加不认同“执法手段”和“人员素质”的影响力。运用相关性理论分析，“法制”、“执法手段”、“技术”的影响力与府际呈负相关关系，而“物质”和“财政”的影响力则与府际呈正相关关系。
就不同学历组来看，比较而言，高中及以下组较其他四组更加认同“物质”对政府有效履行职能的影响力，而更加不认同“人员素质”的影响力；本科组较其他四组更加认同“财政”的影响力；硕士组较其他四组更加认同“技术”的影响力，而更加不认同“财政”的影响力；博士组较其他四组更加认同“素质”的影响力，而更加不认同“执法手段”的影响力。另外，饶有兴趣的是，两头儿高中组和博士组较中间三组更加不认同“技术”的影响力。
就领导和非领导两类职务来看，比较而言，领导职务组较非领导职务组更加认同“人员素质”和“财政”对政府有效履行职能的影响力，而非领导职务组则较领导职务组更加认同“法制”、“执法手段”、“技术”和“物质”的影响力。耐人寻味的是，对于“法制”的影响力，非领导职务组高出领导职务组5个百分点（第二差距）；对于“人员素质”的影响力，领导职务组则高出非领导职务组10个百分点（最大差距）。
收稿日期：2009－11－21
注释：
① 本问题属于前述项目调查问卷的题目之一。该问卷由11个一级维度（政府职能、政府结构、府际关系、运行机制、政府工具、财政体制、人事制度、法律保障、行政文化、专门领域行政体制和社会自治）的46个问题构成。参见石亚军，中国行政管理体制现状问卷调查数据统计[M],中国政法大学出版社2008年版。