试论素质教育的政策导向，本文主要内容关键词为：素质教育论文,导向论文,试论论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
素质教育作为我国80年代中期产生的与“应试教育”相对立的一个概念，到它被教育界和社会各界人士广为接受，并在基础教育领域里，引发了一场旷日持久的教育思想大讨论和教育综合大改革，这是“时代发展的需要，社会发展的需要，教育自身发展的需要”（注：柳斌：《以邓小平教育理论为指导，扎扎实实推进素质教育》，1998年7月15 日《光明日报》第3版。）。尽管对素质教育概念本身还存有一些不同看法，但所有参与和关注这一改革的人士，对素质教育的根本出发点和目的，对改革的客观必要性和迫切性都是有共识的。可以说，这场涉及素质教育的讨论和改革是有群众基础和实践基础的，其主体是健康并不断向期望的改革方向深化的。在这场素质教育讨论与实践中，教育政策发挥了重要的指导性作用。本文试从这一政策作用过程入手，分析教育政策在实施素质教育过程中担当的角色、作用机制以及可以重新审视调整的现象。
一、素质教育的发展阶段与政策导向的历史性结合
政策是国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。教育政策可以理解为党和政府用以规范、引导教育机构的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。本文所涉及素质教育方面的政策主要指国家主管部门关于实施素质教育方面的政策与决策。
在历时多年的素质教育实践中，教育政策从总体上担当了积极的主体角色，发挥了重要的主导性作用。这一主体角色和主导作用突出体现在素质教育实践发展过程中，对政策选择的阶段性把握和对政策共识的引导。
（一）素质教育发展的三个历史阶段
根据已有资料分析，素质教育实践过程可以划分为三个阶段。
1.酝酿尝试阶段（1988—1993年）
酝酿尝试阶段以第一篇出现“素质教育”一词的文章即《上海教育（中学版）》1988年第11期刊载的言实的《素质教育是初中教育的新目标》一文为标志。此文是针对上海改变初中薄弱学校，全面提高初中毕业生素质而撰写的一篇述评。当时见诸报刊的改革文章很多，此文并未引起多大反响。但是把“素质”与“教育”结合起来成为一种新型教育思想的提法却引起教育界方方面面的重视。之后便在教育界引发了有关素质教育的讨论。讨论的焦点为：中小学教育中的主要弊端是什么？“应试教育”是不是一种概括？素质教育作为针对“应试教育”的一种具有时代特征的鲜明教育思想，能不能成为一种向“应试教育”开战的旗帜？它具不具备这样的号召力和推动性？讨论通过新闻媒体迅速在教育界上上下下，特别是社会各界引起了强烈反响。由于素质教育理论仍在探索之中，争论分歧很大，尽管一些基层学校自发地进行了各种单项教学改革和综合改革的尝试，但多数学校对素质教育的提法和其指导思想还不太了解，没有进行实质性改革。这期间，决策部门十分谨慎，始终未在政策文件中对“素质教育”进行直接引用和专门论述。随着探讨的不断深入，教育界关于素质教育的呼声已逐渐流行，基层迫切希望理论界能予以理论阐述，同时希望决策主管部门能给予说法。应该说，素质教育是以开实践先河而踏入理论论坛门槛的一种教育思想和教育观点，是中国80年代以来国家提出一系列提高民族素质、国民素质、劳动力素质和人才素质等要求在基础教育领域中得到响应并应运而生的一种教育改革思潮。因此，素质教育在80年代末90年代初“以其丰富的时代内涵、特有的功能、价值与生命力，在社会上及教育界得到确立，在大多数人的思想中得到了共识”（注：郭文安：《值得重视的素质教育思潮》，《教育研究与实验》1997年第2期。）。而这一共识在研讨了八年并于1993年2月颁布的《中国教育改革和发展纲要》中得到体现。 “纲要”重点吸收了这一阶段基础教育关于“应试教育”与“素质教育”讨论的重要思想，明确提出：“中小学要从‘应试教育’转向全面提高国民素质的轨道，面向全体学生，全面提高学生的思想道德、文化科学、劳动技能和身体心理素质，促进学生生动活泼地发展，办出各自的特色”。这是中央一级重要政策性文件首次认同并明确指出中小学存在着“应试教育”倾向，并提出中小学要“转向全面提高国民素质的轨道”，并要求全面提高学生四方面的素质。虽然，这一指导性文件并没有直接引用“素质教育”，但是，“纲要”的这段论述可以看作是对第一阶段素质教育探索的充分肯定。作为政策性指导，对素质教育实践的初始阶段，起到了承上启下的作用。
2.实验推广阶段（1994—1996年）
在实验推广阶段，由于《纲要》的肯定和明确指向，素质教育的探讨很快达到高潮。探讨的问题更加集中，指向更加明确，特别是基层学校对“应试教育”的弊端和根源有了较为深刻的认识。讨论通过传媒在社会各界和广大家长中引起强烈反响，素质教育一词成为当时媒介关于教育报导中使用频率最高的一个新词汇。这一规模浩大并引起社会各界参与的教育热点问题的讨论给教育理论界一个新的冲击。素质教育实践迫切要求理论界予以正确的理论指导，一方面使“素质教育”的探索研究更加理性，另方面理论探讨中的一些不同看法，也会使得决策部门对素质教育政策问题的确定更有依据。“素质教育是在时代的呼唤和期望下而新生的事物，它没有预定不变的模式，而是在发展过程中，通过矛盾、碰撞、整合各方面的积极因素和活力而茁壮成长”（注：郭文安：《值得重视的素质教育思潮》，《教育研究与实验》1997年第2期。 ）。理性的思考更加深了对素质教育本质的认识，广大专家学者参与的理论讨论更加速了决策部门对推动实施素质教育进程的时刻表。教育主管部门随后开始大量集中地在指导性文件里表示了对素质教育的明确肯定的态度：一是强调基础教育改革的必要性，肯定了素质教育提法对推动基础教育改革，扭转“应试教育”倾向的重要意义。鼓励基层大胆实践和探索。李岚清同志在1994年的全国教育工作会议的总结讲话中就肯定了社会各界对教学改革的要求，指出“现在社会上对教学改革呼声很强烈。基础教育必须从‘应试教育’转到素质教育的轨道上来，全面贯彻教育方针，全面提高教育质量”。这是“素质教育”一词第一次见诸于教育主管部门正式的指导性文件中。二是确定了素质教育改革在基础教育工作中的地位，政府部门的主要领导同志亲自参与讨论，并呼吁社会各界、新闻媒体参与并支持素质教育的讨论。1996年4月12日， 李岚清副总理在《人民日报》上发表“基础教育是提高国民素质和培养跨世纪人才的奠基工程”一文，把“认真实施素质教育的转轨”作为基础教育面向跨世纪三大工作之一，号召“包括学生家长在内的全社会都要支持和关心学校实施素质教育，共同创造一个有利于儿童和青少年健康成长的社会环境。”该文第一次明确了教育部门在实施素质教育改革方面的指导性作用，并把实施素质教育作为全社会的共同责任。柳斌同志从1995年到1997年间连续撰文，五论“关于素质教育的思考”，对统一思想认识，动员各界参与讨论起了重要的作用。三是组织宣传与主管部门指导性政策精神相一致的改革实验，引导素质教育改革实践从个别学校扩展到区域性改革。如体现素质教育思想被教育界作为素质教育经典改革的早期实验模式“愉快教育”、“和谐教育”、“情境教育”和“成功教育”，这些素质教育雏形的教改试点，很快形成了多米诺骨牌效应，在全国引起较大反响，并逐步形成了区域改革的趋势。1996年2月，《人民教育》杂志长篇报导了湖南汩罗市大面积推行素质教育的经验，探索建立学校与社会联手共同综合治理实施素质教育的有效运行机制。这是素质教育实践过程中的一个重要转折点，使改革实验从学校扩展为区域性，为第三阶段在全国全面实施素质教育奠定了广泛的群众基础，构成了第二阶段素质教育实践的区域性高潮。四是调动地方实施素质教育的积极性。这期间，省级教育部门关于推进素质教育的行政性文件和政策性措施比中央一级要多。三分之一以上的省、自治区、直辖市召开了全省的会议或者发了省政府的文件，在政府主持下推进实施素质教育“各个省都有一些很具体、力度比较大的措施”，“31个省、市、区在实施素质教育方面都在动，而且都有自己的一些典型、自己的试验区”（注：柳斌：《加大力度，扎扎实实地推进素质教育》。）。使素质教育改革成为在地方教育主管部门直接领导下的一场群众性战役。地方、学校、社会的积极参与使素质教育成为中国当代教育中千百万人共同参与的一场教育实践活动。这一阶段的突出特点是社会广泛参与，各界高度认同，学校全面整改，区域整体推进。
1996年制订的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》肯定了基础教育战线广大教职员工对素质教育实践的探索精神，进一步强调提出：要“改革人才培养模式，由‘应试教育’向全面素质教育转变”。至此，这一命题的提出已不再是某个人的看法，它成为现代化建设和人民群众对现代人素质提高的一种强烈愿望，是理论探索和实践探索在新的历史阶段中的必然选择。
3.全面实施阶段（1997—）
素质教育实践发展的第三阶段以全国中小学素质教育经验交流会为标志，在国家主管部门的领导下全面推开。1997年9月， 国家教委在烟台召开了带有工作会议性质的全国中小学素质教育经验交流会，对历时数年涉及全国基础教育、牵动亿万学生家长和社会各界的素质教育实践进行了全面总结和交流，并对今后的工作进行了具有实质性深化的全面部署。这集中体现在加强中央对素质教育实践的领导，增强对实施素质教育的统一认识，出台一系列旨在规范保证素质教育实施的配套性措施方面。烟台会议是在全国全面推进素质教育的一个标志性会议。素质教育由初期的自发改革到区域推进的实验阶段，进而成为有统一领导、有规范文件、有实施步骤、有操作措施的整体配套的全国性改革，是一个不断递进、不断深入的认识和实践过程。第三阶段的改革，在政策上注意抓住素质教育实施中的关键环节和薄弱环节，加大行政干预力度，为地方和学校实施素质教育清除障碍、击破难点、理顺关系、突出统筹。
烟台会议之后，国家教委发布了《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》。“意见”包括三个部分共16条，这是国家主管部门在吸收各地改革经验基础之上，全面系统就推进素质教育发布的一个重要文件，其内容不仅包括对实施素质教育意义的全面阐述，而且就素质教育的内涵和基本特征进行了规范释义，同时，提出了在全国推进素质教育的一揽子政策配套措施。如加强薄弱学校建设，建立和完善以全面提高学生素质为目标的课程体系，建立素质教育的督导评估体系，改革考试和评价方法，加快升学考试制度改革，改进和加强德育工作，建设高素质的校长教师队伍等等。目前，各地正在积极贯彻落实烟台会议精神，不断研究探索建立素质教育有效的导向机制、有力的制约机制、科学的评估机制和广泛的社会参与机制等，特别是理论界加大了理论研究的力度。素质教育实践不仅在基础教育领域得到实施，还影响到高等教育等各级各类教育。
（二）政策导向在素质教育中的角色变化与特殊作用
在素质教育实施的三个阶段中，教育政策在其中担当的角色可归纳为以下三个方面。
1.担当初期的“开渠放水”角色，即让群众充分参与素质教育的大讨论，从而正确确认教育政策问题。确认教育政策问题是教育政策制定过程的启动，它为其后的政策工作确立了中心内容。教育政策是为解决问题而进行的，能否全面准确地界定政策问题，认清其范围、程度，查清问题的原因是整个政策过程成败的关键。如果教育界的绝大多数人对“应试教育”问题和实施素质教育有共识，教育政策的制定和实施就有了群众基础。所以，在诸多复杂的现象中，找清主要问题，并从理论角度界定问题，科学地陈述问题并使之被多数人认同，需要一个反复探讨、不断认定的过程，特别是将确认的问题形式化，即准确总结、归纳与表述政策问题。“应试教育”与“素质教育”最后在政策上的“形式化”过程，既是对基础教育反映的诸多矛盾的一个认识不断深化的过程，也是一个不断被多数人形成共识，接受政策问题的确认过程。
2.担当中期的“分渠引水”角色，即在政策问题确认的同时，从理论和实践两方面不断将探索引向深入，促使教育界内外的共识更加集中统一，为学校、地方、中央全面推行素质教育奠定理论与实践基础（这一作用将在后文作进一步论述）。
3.担当后期的“清渠治水”角色，即教育主管部门在总结地方实施素质教育经验的基础上，从全国的角度，对实施素质教育的指导思想、根本任务、主要措施作出了全面统一地部署。总结素质教育的发展过程，可以说，“正是在多年来教育研究和改革实践的基础上，我们才进一步明确了在基础教育中必须实施素质教育及其基本任务和目标。因此，素质教育不是突然提出来的，关于素质教育的思想和实践也不是最近才开始强调的；应该说，它是在克服‘应试教育’倾向，推进教育整体改革的过程中逐步明确并得出的必然结论”（注：朱开轩：《全面贯彻教育方针，积极推进素质教育》，载《面向21世纪》，开创基础教育的新局面》，北师大出版社，1997年10月版。）。
二、素质教育中的政策影响力
对素质教育实践发展过程的政策影响，主要体现为教育政策制定和实施中的导向机制和协调机制。
（一）导向机制
1.对素质教育观念的引导。政策的导向，是行动的导向，也是观念的导向。对“应试教育”这一深受历史、传统、制度、价值等等盘根错节因素影响的教育现象，依靠限制性政策在行为上加以制止是无济于事的，改革初期的“减负”等政策就表明了这一点。“应试教育”与“素质教育”的争论焦点是两种教育观念的根本论战，哪一种观念在人群中占了上风，哪一种行为方式也就占了上风。因此，选择鼓励性政策和引导性政策，把大家的注意力集中到观念的转变上来，对形成共识十分重要，这与观念自身的特点有关：一是“应试教育”作为一种教育现象和教育观念，不仅学校、教师、学生深受影响，教育行政部门、科研教研部门、家庭、用人单位乃至政府部门也都受其影响。二是观念的转变不是一朝一夕的事情，需要转变的条件。三是一种思想观念要成为主导观念，需要绝大多数人的认同。这种认同靠人们自然而然地意识或被动接受是不可能的。它需要在特定条件下，与另一种思想观念撞击、交锋。因此，创设一种宽松的思想讨论和辩论的环境，允许各界人士参与，允许发表不同的思想和观点，允许搞不同的实验，这是政策部门首当其冲应选择的方式，这对转变观念，并逐步形成一种被时代、实践和群众接受的主流思想和观念是一种最好的政策选择。素质教育十多年仍能被人们津津乐道地反复研讨，既表明我们已经初步形成了一种宽松健康自由的思想讨论氛围，也表明素质教育自身在转变传统观念上具备的内在驱动力。
与其先对行为导向，不如先对观念导向，这是素质素质探讨历时十余年如此艰难但又比较成功的一个根本原因，也是教育政策从观念导向入手，成为实施素质教育中政策问题确认和逐步形成共识的关键所在。
2.对素质教育实施的间接引导。政策的导向功能，有两种作用形式，一种是直接引导，另一种是间接引导。选择素质教育实施的间接引导，主要是基于以下几点。（1 ）“应试教育”倾向在许多学校不同程度存在这一事实，通过地方的先行探索，一方面易于清理问题产生的根源和影响实施素质教育的问题所在；另一方面，利于调动地方教育部门的积极性，使改革迅速在局部得以实施并产生效果。（2 ）由中央负责统管的诸如方针、法规、规章、制度、大纲、计划、课程、教材等一系列改革需要在地方的统一认识基础上进行。（3 ）“素质教育既体现一种教育思想，又表现为是一种实践模式”，它主要体现在教育教学活动的全过程中，最终都要通过中小学校长和教师落实到学生身上，其实践操作性和主动性主要掌握在学校或教师手里。他们作为素质教育的实施主体，其改革积极性和创造性将是改革成败的关键。因此，在素质教育实施的过程中，政策导向的间接引导作用主要体现在积极推动并肯定地方和学校实施素质教育的积极做法和典型经验，以及推动地方政府参与改革。这一间接引导作用在素质教育实践早期和中期效果显著，为后期实行政策问题的直接引导奠定了良好的基础。
（二）协调机制：对素质教育政策环境的协调
关于政策的协调机制在理论上是一个复杂的问题。就素质教育政策实施过程的协调机制看，至少有两个相关因素处理得比较到位，即政策问题的确定，政策执行过程的把握。
1.确定政策问题是解决决策问题的前提。前面在论述教育政策担当的角色时已谈到政策问题的重要意义，但从相关机制分析，我们还可以找出一些规律性的特征来。一般来说，一个社会热点或现象要成为政策问题需要确定五个因素。包括（1）该问题是社会客观现象， 问题来源于社会期望与社会现状之间的差距；（2）大多数人对上述现象觉察， 认同并受其影响；（3）这一问题的冲突除了表现于个体间， 更多地还表现于个体与团体、团体与团体，以至于个体、团体与整个社会之间的矛盾与冲突；（4）解决这一问题需要直接或间接地借助于团体的力量；（5）属于政府管理的事务并需要政府的必要行动。（注：陈庆方：《公共政策分析》，中国经济出版社出版，第150页。）
从上述政策问题确定的五个因素可见，基础教育存在的“应试教育”问题符合这些条件。但是，作为国家主管部门确定“应试教育”为基础教育的主要矛盾和政策问题，却经过数年的梳理，这可能与“应试教育”自身的复杂性特征有关。
第一个特征，关联性。如果把中小学教育问题看成一个体系的话，其中每个问题的性质和行为都会对体系的整体性质和行为发生影响。比如，最早反映出的问题是“小学生书包重”，其后是“升学压力大”，后来是“课业负担过重”等等，教育部门针对这些问题都曾下发过文件，但收效甚微。随着素质教育讨论的不断深入，人们对“负担过重”的现象有了更深刻了解和本质地认识，它涉及到教育大纲、教材、课程、考试制度、评价体系，涉及到教师、校长的教育观和质量观，涉及到家长、社会的人才观和价值观等等。可见，“应试教育”问题之所以构成政策问题，是因为“应试教育”作为一个问题的集合代表了基础教育中的无数子问题，它是一个由现象到本质的逐步认识和整体把握过程。这一共识是确定政策问题的重要一步，而这一步从80年代初计起，走了近十年（以“纲要”正式提出为准）。
第二个特征，人为性。“应试教育”涉及到了许多相关人员，当它作为问题需要解决时，它常常与相关人员的利益、价值和规范相冲突。因此确定该问题到揭示问题的根源以及解决该问题将触及到许多相关人员的相关利益。比如：反映教材难度偏深涉及到主管部门的审定问题；取消小学升初中考试可能带来更不公平的权钱交易；制止复习资料的乱发滥印将影响出版单位甚至一些教研部门的利益；改革初期相当一部分学校和地方教育部门对从“应试教育”向“素质教育”的转变很不理解，认为是对过去工作的否定。事实上，确定由“应试教育”向“素质教育”转变这一命题本身就意味着某些个人或团体利益的丧失、价值取向的调整和制度环境的变更。这也说明了为什么实施素质教育要兴师动众地进行大讨论和动员政府的力量参与的主要原因。
第三个特征，动态性。比较对“应试教育”问题的初期的反映与现在的反映，人们在认识的深度和广度上都发生了变化。这一变化既说明了当时对“应试教育”的认识是基于当时的社会现状与期望，现在对“应试教育”的认识则是基于现在的社会现状与期望，同时，也说明了历经数十年的社会变革，触及这一问题的深层因素如传统观念问题、劳动人事制度问题等并没有得到根本改变，甚至一些矛盾在新的环境下还有加剧的可能。另外也包括提出一些新的要求，如市场经济条件下对人才的竞争意识和创业精神的要求，知识经济条件下对人的创新能力的要求。因此，动态地把握对“应试教育”的认识显得十分重要。这是“应试教育”问题之所以成为教育政策问题经数十年而“不衰”的一个重要特征。把握了这一特征，我们就能够理解，政策问题总是处于动态的变化与发展之中，解决政策问题的方法也应处于不断变化之中。虽然所要解决的问题并不过时，但解决之方法却有可能过时。
确认素质教育问题经过了相当长一个时期，作为国家主管部门可能不是自觉地意识到确定问题的五点因素和三个问题特征。但客观上，采取的“开渠放水”阶段性策略，则有效地把大家的思想统一到必须克服“应试教育”倾向、实施素质教育这一需要解决的政策问题上来。其中一个重要的启示是，构建政策问题的方法要比解决问题的方法更值得下功夫。“人们失败常常是由于解决的是不该解决的问题，而不主要是因为错误地处理了该解决的问题。”（注：William N.dunn,Piblic Policy Analysis:An Introduction,p137。）
2.从素质教育政策执行过程分析，国家主管部门采取了非常规的政策执行过程，取得了比较成功的经验，这对我国在进一步下放教育管理权限的同时如何实施宏观管理是一个有益的探索。按照美国学者T.B.史密斯的政策执行过程模型，理想化的政策实施过程一般要受到执行机构、目标群体、环境因素的制约和影响。相对于政策制定者（中心）来说，执行层（外围）的地位和其它主客观条件上的差异，使他们对政策执行所要实现的目标必然有差异。这些差异除由于僵化类（机构照办）、滞后类（观念陈旧）、结构类（分工合作不协调）等问题外，还可能存在以地方保护主义为由，各取所需、截留政策、曲解政策、制造对策等折扣类现象。因此，执行层对政策的接受状况是政策有效性的重要因素。从可查的国家主管部门的有关“减负”文件看，从1983年到1994年的十年间，先后颁发六份同类主题、甚至连文件题目都差不多的文件。这期间国家主管部门还曾下发了四次调整和降低中小学教学课程和要求的文件。如果排除解决“减负”这一问题本身的复杂性和艰巨性外，政策执行层的执行问题是一个很值得研究分析的因素。
1994年之后，随着对“应试教育”种种弊端和根源的综合分析，国家主管部门调整了政策策略，他们把纠正“应试教育”倾向的政策制订权“下放”给了以往政策执行过程中的执行层，使执行层面直接面对目标群体（中小学校）制订相关政策规定，减少了可能产生政策变调、走样、失效的中间环节，使政策的效力大大增强。从1994年到1997年的期间，几乎所有的省级教育部门都下发了实施素质教育的有关文件，而更多的地市教育部门在总结经验的基础上，制订了更积极、更具体、更有针对性的政策措施。由此可见，对于那些非宏观方针和指导战略的政策，即使各地反映的问题非常尖锐和严重，作为国家主管部门也应该对带有方向性和全局性宏观政策与具体政策加以区分，更多地把解决具体问题的政策权限交给地方教育部门，减少政策执行过程中的中间环节，调动执行层更多的积极性和主动性，使他们能够直接面对目标群体的各种信息，作出较快反应，制定出基层所需要的准确的并益于实际操作的政策。
分析政策执行过程中目标群体对政策的态度，大体分为服从、认同与内化三个不同层次。从素质教育实施的每一项重大政策出台的效果看，目标群体接受反应的不同，其政策实施相应也带来不同结果。由于不理解或迫于压力被迫服从的政策通常效力最差，而且运行过程不能长久。而受制于环境或遵从权威的势力认同的政策也会发生偏离政策目标和走极端的现象。只有认定为自身需要，并通过参考政策内容及其准确而深刻的理解，视政策确定的行为规范与价值体系为个体自觉的行动指南，这样接受的政策才有可能带来最佳效果，这属于政策的内化层次。象素质教育这样一项与近2亿中小学生和他们的家长以及800万的中小学教师利益密切相关的教育综合性改革，涉及到价值观、人才观、教育观、质量观等思想观念的大转变，涉及到劳动、人事、工资、考试、招生、就业等制度相配套的社会性改革。如果不从接受政策的内化层次考虑，这项改革终会事倍功半。近两年来，国家主管部门进行的建设薄弱学校、取消小学升初中考虑、改革作业百分制和品行评语等一系列改革措施，都基本把握住了政策出台前目标群体的心态调查、媒体配合的舆论导向、相应配套措施的完善，以及试点单位典型经验的推广宣传等一系列工作，总体上是积极有效的。应该说，争取目标群体对政策的认同过程是政府制订政策的出发点和落脚点。这方面的经验和教训值得认真总结。
在素质教育政策的制定和实施过程中，社会因素、政治因素、经济因素、文化教育因素、人口因素等等各种各样的环境因素都对其施加影响。这种影响既有全局性也有局部性，既有表层也有深层的，既有短期的也有长期的。而且，所有的环境因素都处在不断变化之中，各个环境因素之间同时互相交叉作用，使问题往往变得更加复杂。常常是“环境因素交叉作用于政策，政策又交叉作用于环境”。因此，环境不仅规定了政策的内容，而且对政策的执行和实现的程度影响很大。由于素质教育与思想观念、考试制度、评价体系、课程大纲、教材教法、选择任用机制等等一系列因素有关，因此，在政策制定和实施中，注重政策的环境因素的特点，强调政策的科际整合十分重要。科际整合的概念是台湾学者伍启元的观点。他认为，当代政策的一个特点，就是政策的复杂性与政策间的错综关系。每一个重要政策，常常与若干其他政策有关。在这种情形之下，一个政策会涉及各种学科，无论在决定政策方面或执行政策方面，应该考虑采用科际整合的观点和方法，才能避免困难。这一观点在素质教育政策中得到很好印证。素质教育初期往往是针对一个热点问题，头疼医头，脚疼医脚，对涉及到众多相互影响的复杂因素没有作综合性研究。所以，单一政策的实施很难奏效。从全国素质教育会议之后，决策部门非常注重素质教育政策制定和实施的综合性。在第一个整体推进中小学实施素质教育的若干意见中，就对素质教育相关的13个政策性问题作了规定。在1998年的主管部门年度工作报告中又突出了素质教育当前首先要抓的三项工作。在教育部实施的《面向21世纪教育振兴行动计划》中，再次决定把实施素质教育作为一项世纪工程。应该说，素质教育的实施已进入综合改革的攻坚阶段。它作为一项复杂的社会系统工程，涉及到的对象和需要解决的问题很多。因此，教育政策本身也应该是多种理论、多种方法、多种手段组成的综合体。加强对这一综合体的科际整合，组织各有关学科专家学者的参与攻关，可使出台的政策更符合客观实际，更有针对性和时效性。可见，素质教育改革不断深化的过程，也是我们对一个复杂教育问题环境因素的系统考察过程和不断认识政策的整合作用的过程。
三、素质教育政策性导向的必然超越
“实施素质教育是全面贯彻党的教育方针，培养全面发展的跨世纪人才，迎接21世纪挑战”（注：李岚清：《面向21世纪，开创基础教育的新局面》，载《面向21世纪》，开创基础教育的新局面》，北师大出版社，1997年10月版。）的一个事关全局的重要问题。中小学素质教育已作为政府行为全面部署启动，并由点上试验到区域性整体推进进而在全国普遍实施。同时，为创设一个有利于实施素质教育的环境，加强大中城市薄弱学校的建设与择校生治理、规范办学行为以及进一步深化基础教育办学体制改革、合理配置教育资源等工作也相应配套，整体推进。按照国家主管部门的要求，在新的改革课程和教材尚未出台以前，则要降低中小学教学内容和教学要求，1998年秋季全国大多数省区都开始执行了这一政策调整。同时，进一步推广小学取消百分制，实行“等级制+鼓励性评语”的评价制度改革，继续推进小学升初中就近免试入学政策，改革中考考试内容和要求，使考试目的、内容、要求更利于发挥学生的创造性，进一步推进“3+X”高考科目改革等。从这一系列实施素质教育的政策举措可以看到，我国实行素质教育已进入了一个新阶段。从各地特别是基层的反映看，素质教育已开始产生一定的积极效果。特别是对实施素质教育的重大意义，社会各界予以了充分的肯定。但是，要取得显著的效果可能还需要相当一个时期的艰苦努力才能显现出来。为了进一步加大素质教育的实施力度，《面向21世纪教育振兴行动计划》中，把素质教育列为跨世纪工程，这一工程的重点是改革课程体系和评价制度，研究建立面向21世纪基础教育的现代化课程体系、改革教育内容和教学方法。教育部陈至立部长明确指出，这一“工程”的核心是创新精神和实践能力，这是素质教育实施在新的历史时期的时代特征。全面实施好这一“工程”，尚需要从宏观角度把握世界发达国家现代基础教育的发展趋势，捕捉国外教育改革的最新动向，制订符合国情又能尽快实现发展中国家阶段跨越的一系列提高中小学教育教学质量的政策措施。作为国家主管部门，既要处理好宏观层面的战略统筹，又要做好中观层面和微观层面的政策调整和政策协调。可以说，面对新世纪，素质教育实施再次面临政策调整和抉择的重要时刻，十分有必要对素质教育政策的制订和实施工作进行研究和反思，换一个新视角，重新考察并调整素质教育相关政策的制定和实施。
仅从政策导向的角度分析，当前在实施素质教育中存在着不可忽视的政策性盲点，需要引起特别关注。这里的政策性盲点是指，在解决某个问题时已采取的整体政策性措施框架中被忽略或被掩盖或被隐蔽的一些政策性问题，这些问题可能成为制约或影响问题解决的关键环节。我认为，目前实施素质教育需要重视解决的政策性盲点是三个问题：政策多样化问题、政策的理论化问题和教师主体行为问题。
（一）素质教育政策导向要形成多样化的架构
政策导向的多样化问题是指在强调政府行为的规定性、统一性的同时，要对政府的行为进行必要的限制和规范，并强调在政策执行中的政策多样性和开放性。素质教育实践为制定素质教育政策提供了丰富的来源，但是，一旦某项政策由政府程序通过指令性行为开始实施时，往往由于实际情况的不确定性、组织结构的复杂性和执行层各种因素的影响，政策的某种规定性可能就变为限制性，统一性就变为指令性，本来具体生动活泼的局面就可能不复存在，甚至出现淡化政策的基本要求、扭曲政策基本方向的政策失真现象。这一现象还可能导致产生政策性疲倦，最终以“上有政策、下有对策”的形式主义体现出来。现在，有些地方在实施素质教育中出现了这样一种“怪圈”：以往的“应试教育”作为禁锢教师、学生的枷锁已被打碎，但却在冠以“素质教育”名义下实施“新”的“应试教育”。我们讲素质教育政策要在法制化和规范化上下功夫，应该理解为为了保障素质教育的实施，政府对学校行为和教师行为的某些政策性限制。但是，在对待教学思想、内容、教材、方法、途径和手段方面，政策指导应采取更为开放的态度。事实说明，用行政手段统一推行教学典型和经验往往造成形式模仿和行政应付。因此，对中央政策制定和实施来说，强调政策导向的多样性和开放性，给予地方和基层更多的教学方面的政策主动性和创造性，使教学政策在实践中不断丰富发展，将有利于政策实施的针对性和实效性。政府在处理宏观管理与下放权力的关系中，政策导向的多样性问题是一个值得研究的问题，其实质也是一个政策民主化问题。素质教育实施要依靠政府，但不能依赖政府。政府行为是一个有效行为，但不能搞成一个承诺行为。素质教育依靠政府启动是一个明智的行为，但要始终依赖这一行为，就可能导致的是一个短期行为或限制性行为。
（二）素质教育政策导向要注重理性化水准的提升
提高政策的理论化水平要注意两个问题，其一是理性政策的时效性问题。理性政策通常是理想政策，也就是成本最小、效率最大的合理政策。通常理性政策是决策者追求的。但实际上往往只是接近而不是等于理性政策。我们不可能奢望一种政策一劳永逸地替代过去的政策。素质教育是一个实践过程，有效政策是实践中的产物，任何好的政策都有时效性，都不可能成为解决某一问题的终结，它自身受到有效范围、有效对象、有效时间的限制。决策者应该理性地对待已制订的政策，认定这一政策的时效和缺陷，并随时调整和更替，这是理性决策者的行为。同时，理性政策的另一特性，即适用范围也会限制其效用。在素质教育实践中，已制定的政策即使在此时此地是十分有效的政策，在彼时彼地可能就不是有效的政策。如果制定者和执行者不了解理性政策的这一特性，实施中就会出现政策的僵化和政策的死角现象。其二是理性政策的理论化问题。为了使决策者不断实现追求理性政策的目的，对政策问题的理论层次的概括和研究十分重要。应该看到素质教育作为一种新教育思想的实践模式，理论根基尚十分薄弱，这是造成素质教育理论在指导实践上滞后和政策指导上滞后的一个重要原因。一种教育思想之所以构成教育思想，应该有代表这一思想的主体哲学思考和基本理论框架，而一种教育思潮之所以形成教育思潮，则需要有其共识的思潮代表人物和重要思想理论标志，以及实践中的较广泛影响。素质教育作为在我国中小学领域的实践探索，具备了相当的思想共识。但是，在教育教学实践中推行缓慢的一个重要原因，和其理论的理性化层次不高有关联。这不仅影响素质教育的实践层面，而且也影响了素质教育的政策层面。比如，在修订教学大纲和教材中，对究竟是降低教学难度好，还是要提高难度；是扩大系统知识面，还是把握知识的智力点，等等，都存在重大分歧。在教学方法和评价方面，更是众说纷纭。如果我们能从教育哲学层面上展开讨论，可能会在指导思想上解决一些深层次问题。作为政策部门应进一步解放思想，引导对素质教育理论层面的探讨，特别是要鼓励对素质教育理论有不同看法的讨论，使教育思想和教育理论的争鸣更加活跃，更加深入。这是素质教育能否在新的发展阶段中超越自我的重要前提。
（三）素质教育政策导向要酿就教师主体化的品格
“实施素质教育，最终都要通过中小学校长，学校领导班子和教师落实到学生身上。必须全心全意地依靠广大教师、充分调动教师的积极性、主动性和创造性”，“我们要建设一支积极推进素质教育、积极投身教育改革的教师队伍”。（注：李岚清：《面向21世纪，开创基础教育的新局面》，载《面向21世纪》，开创基础教育的新局面》，北师大出版社，1997年10月版。）这是一个十分正确又明确的要求。在国家主管部门的所有关于素质教育的政策性文件中，调动“三性”的要求通过各种形式多次再现。但是，这一要求目前还基本停留在一般号召上，没有如课程、考试、评价改革等其他政策措施那样具体，可操作或具有推动力。换句话说，在实施素质教育的外围环境和硬件上（包括教材、课程、考试等改革），我们的政策措施下了一些功夫，却没有在教师这个实施主体上下功夫。实现素质教育最终目标的关键环节是教师，如果没有得到很好的调动，这一改革可能会打上大大的折扣。对教师群体来说，当前需要的已不是一般要求和号召，而是要作深入的调查研究和具体指导：需要剖析教师面临的教学束缚和教学困境，需要在教师中展开一场深刻的教育思想和教学理论的讨论；需要研究在政策上提供教师主动参与改革的条件，研究教师自由选择教学方式和创建多样化教学园地的政策机制，研究培养和产生成千上万的具有时代影响的杰出教师和有创见的教育家的制度化环境。“教育变革都是以人的活动来实现的，特别是以教师的活动来实现的”，实现素质教育的主体是教师，把握800 万中小学教师对改革的心态和需求是制订政策的基础，也是调动蕴藏于教师中巨大改革热情和积极性的前提，更是保证素质教育需要重点推进的改革项目顺利进行的关键。
当前，应首先从考察教师参与素质教育的动机和动力入手。北京大学钱民辉认为教师是否接受或参与变革有四个标准：（1 ）学生对变革会感兴趣吗？是否会产生预期承诺的结果？（2）在变革方案中， 清晰地指明教师应当怎样做；（3）是否影响教师的时间、精力、兴奋感、 新技术和能力以及现存的矛盾；（4）教师能在变革中获得利益吗？ 这四个标准可能并不准确和全面，但是它提供了教师对改革的态度以及是否参与并以多大精力参与改革的一种政策分析。应该看到，当前基层中小学的教师已或多或少地以自己的理解方式参与了素质教育改革。但是，政策主管部门对教师总体参与素质教育的基本状况特别是心理准备和思想状况把握多少，则是影响制订教师参与改革政策的关键。我认为，当前影响教师参与素质教育改革的压力至少有三个：一是传统的制度性压力。如原有的法规性的制度、规章，已形成的校规校风，社区家庭对校方的印象标准，教学研究的程式化等等。二是改革的期望投入和预期结果不一致的压力。教师为了更新观念需要增加学习提高机会的可能，为了面向每一个学生需要拿出更多的精力研究教学对象，为了一种新教学的创造性设计需要投入更多的时间去研究等等。同时，要承受改革的失败或不理想的压力。三是同行之间的评价压力。我们总是鼓励产生教师典型，并推广典型，但常常使得典型成为新的形式主义束缚教学者自身。或者强调了典型，调动了少数教师，而多数教师却“自然而然”成为改革的旁观者。事实上多数旁观者往往会成为改革者的一种无形的环境压力。解决教师的这些压力，应成为政策研究的首要内容。
其次，让教师具备接受“改革新举措”的思想基础，让教师创造性、建设性地推陈出新地实施“新一轮改革举措”，这是当前政策研究的核心内容。如果教师仍然以传统的思维范式和行为惯性接纳“改革新举措”，那么，再有创新内容的教材，也会“同化”进教师原有的思维范式和知识框架中。素质教育的根本所在将具体体现在活生生的教育过程之中，体现在教师的精神劳动之中。解放教师，就是解放学生。我们必须对教师的传统教学思维模式进行大刀阔斧的改革，走出令人窒息的传统教研程式化和陈旧教学模式的沼泽地。跨世纪的素质教育的制度化环境应从教师主体品格入手，并首先从这里突破：寻找你的理想教育，寻找你的理想教育家，寻找你的理想教育范式；读通一本教育家原著，记住一名教育家的经典之句，创建一个教育家的乐园。这应该是教师具备接受的“改革新举措”的思想基础。
再次，需要研究一种能够大批地产生具有勃勃生气的富于献身和创新意识的、并充满着教育理想的教育家的政策机制和政策导向，这是防止“新一轮改革举措”在没有被“解放”的教师手中重新回到“应试教育”起点上的根本保证。随着素质教育改革的不断深入，对教师的要求会越来越多、越来越高。其中一项要求应是当前素质教育政策制订中最为迫切的，即：每一个从事教师职业的人，从他们接受这一职业起，就应该有这样的理想“我想成为一个教育家”，比如“成为一个陶行知式的教育家”。政策机制和制度环境应该让每个教师都怀有这样的教育理想。同时，我们应该让这样的思想成为社会共识的主流：一个社会中，没有教育家，没有一大批教育家，没有一大批具有独特教育理想的富于创新的教育家，这个社会不可能有“塑造灵魂”的事业，不可能培养出杰出的人才和身心健全的公民，更不可能产生一个创新民族。素质教育政策导向的教师主体化原则应建立在这样的基点之上：“教育是一个社会中创新的策源地之一，而创新策源地一定是创新者的乐园”（注：朱锡庆：《教育家与科教兴国》，《经济学消息报》，1998年9月。）。
素质教育的健康发展，与中央的政策主导密切相关。研究素质教育宏观政策指导的有效性，对于实施跨世纪素质教育工程具有一定的意义，这也是本文致力探讨的应有之义。
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