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党中央、国务院高度重视发展循环经济。党的十六届五中全会明确提出，要大力发展循环经济；国务院2005年7月颁布了《关于加快发展循环经济的若干意见》，明确了发展循环经济的指导思想、基本原则和主要目标。各地和各部门积极开展循环经济的实践，取得了初步成效。但总体上看，我国发展循环经济在认识、立法、科研等方面还存在一些问题，亟待建立支持循环经济发展的政策体系。
一、我国循环经济的特点
循环经济是国际社会在寻求解决资源环境与经济增长矛盾的过程中提出来的一种新的经济发展模式。其根本特征是以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济和社会效益，目的是建设资源节约型和环境友好型社会。
国际上的循环经济实践起步于上世纪80—90年代，德国的循环经济从废弃物循环利用入手，通过生产责任者延伸制度将循环经济向生产和消费领域扩展，通过物质流管理向区域推进，最终目标是建立可持续生产和消费模式。日本的循环型社会同样是以建立废弃物再利用和安全处置产业——“静脉”产业为重点，努力与生产领域的物质利用过程——“动脉”产业连接，改变传统的“大量生产、大量消费、大量废弃”的社会经济发展模式。
我国尚处在以重化工为特征的工业化中期阶段，在全面建设小康社会进程中遇到了空前的资源和环境瓶颈，从整个发展过程看，压缩型工业化和城市化过程使我国在较低发展阶段，遇到了发达国家未曾遇到的复合型生态环境问题，因此，我国有关循环经济的实践探索以解决资源和环境污染问题为主线，从企业清洁生产和生态工业园区建设起步，目前已涉及到资源开发、生产、流通和消费的各个环节。从实践范围看，已经超越了德日等循环经济发源国的实践内容。根据我国发展循环经济的内涵和实践经验，其发展模式可以总结为两个重点领域和四个重点产业体系。
两个重点领域是指生产和消费领域，四个重点产业体系是生态工业体系、生态农业体系、绿色服务业体系及废旧资源再利用和无害化处置产业体系。生态工业体系、生态农业体系和绿色服务业体系建设是国民经济产业的重要组成部分，是生产领域循环经济的主体和重要标志。废旧资源再利用和无害化处置产业体系包括三个部分：工业废旧资源再利用产业、生活废旧资源再利用产业和最终废弃物无害化处置产业，它既是消费领域的重点之一，又是连接生产与消费领域的纽带，是循环经济的基本标志。
二、当前我国循环经济发展现状
目前全国有8个试点省市较系统地开展了循环经济实践，涉及工业、农业、 服务业和废物资源化产业，覆盖了资源开发、生产、流通和消费等多个环节。做法主要体现在三个层面，即在企业层面以清洁生产为核心、在区域层面以生态工业园区建设为重点、在社会层面以废物资源化为纽带推动循环经济的发展。目前，各个层面的基本状况如下：
（一）企业层面
由于有《清洁生产促进法》及其相关管理办法等政策保障，目前全国已有5000多家企业通过了清洁生产审核，涉及化工、轻工、电力、煤炭、机械、建材等多个行业。通过实施清洁生产，促进了企业技术进步，提高了管理水平，降低了资源能源消耗和污染排放水平，经济和环境效益明显。但从整体上看，目前实施清洁生产企业的数量与我国企业总数相比，数量还很低，清洁生产的推进力度还不够，满足不了大力开展循环经济的需要；各地重点抓住了企业的清洁生产审核，但是对企业落实清洁生产实施方案的监管措施还不到位。
（二）区域层面
近年来，国家环保总局积极推动生态工业园区建设，全国已经建立了17个国家级生态工业示范园区。这些生态工业园区既包括新建园区，也包括对已有经济开发区、高新技术区和其它工业园区的生态化改造。但是，从总体上看，对已有园区的生态化改造进展较快，并初见成效，如苏州高新产业园区、苏州工业园区、天津经济技术开发区等，而新建生态工业园区由于在基础设施建设、产业间链接技术搭建及招商引资等方面有一定难度，需要一个过程，很难在较短时间内取得明显效果。
（三）社会层面
目前，全国共有8个省市开展了循环经济试点，分别为江苏和辽宁省， 山东日照、辽宁盘锦、河南义马和鹤壁、贵州贵阳和甘肃武威市，主要分布在中东部地区。从进展情况看，山东、江苏等地结合生态省建设，政府推动力度大，技术经济基础和制度条件好，加之循环经济发展的内在要求与这些地区产业升级和经济转型的客观需要合拍，这些地区的循环经济发展已呈现自发的战略转型态势。因此，对于东部地区，只要国家的立法和政策到位，体制安排到位，循环经济基本上依靠地方的资源就可以得到较顺利的发展。而循环经济对中西部，特别是西部地区来说，是典型的跨越式发展模式，即在产业升级和经济转型之前选择了先进的发展战略和道路，其面临的技术经济困难要比东部大得多，点上和局部推进相对容易，全面推进则面临诸多挑战，国家应在资金、技术、政策等方面给予较强的外部支持。
三、面临的问题及建议
（一）对循环经济的认识还存在一些偏差，需要牢固树立和落实科学发展观，进一步提高对发展循环经济的认识，政府部门要加大推进循环经济建设的力度
虽然各地都在积极推动循环经济发展，但是，目前在我国循环经济还是新生事物，各级决策者、企业和公众等对循环经济本质的认识还存在一定的偏差，部分地方存在口号重于行动的问题，需要认真学习和落实国务院颁布的《关于加快发展循环经济的若干意见》，明确我国发展循环经济的主要目标、重点工作和环节，把发展循环经济提高到落实科学发展观、构建和谐社会、全面建设小康社会的战略高度，采取切实可行的措施，全面推动循环经济发展。
发展循环经济需依靠市场机制运作，但是现阶段，促进循环经济发展的价格、税收等市场机制还没有完全形成。各级政府和有关部门必须充分认识发展循环经济的重要战略意义和在发展循环经济中的重要职责，加大力度，才能推动循环经济的发展。在实际工作中，要树立正确的政绩观，将循环经济相关考核指标纳入政绩考核体系。同时，在推动发展循环经济中，要建立政府各部门的分工负责和协调机制，明确经济综合管理部门、环境保护部门以及资源管理部门、财政、税收、科技、教育等有关部门的职责，形成职能分工明确、协调合作的运作机制。
（二）循环经济发展缺乏法律保障，应加快循环经济发展的立法进程，为循环经济发展提供法律保障，从国家、行业、地方各个层次进行循环经济相关立法
目前，循环经济发展缺乏法律保障，因此，有关部门应结合我国国情，加快研究建立和健全循环经济的法律法规体系，从国家、行业和地方各个层次开展循环经济立法工作。在国家层次上，循环经济法律法规应更多地体现在鼓励和倡导方面，因而法律性质是促进法，而不是强制性的法律法规；在行业层次上，应抓紧制定节能、节水、资源综合利用等促进资源有效利用以及废旧家电、电子产品、包装废物等资源化利用和处理处置的专项法规和规章；在地方层次上，各地应结合本地实际，制定适合本地实际情况的规章。
（三）发展循环经济的科学研究基础差，需要建立技术支撑体系，组织力量研究突破一批先进实用、经济可行的循环经济技术
循环经济是建立在技术进步和创新支撑体系上的经济模式，需要技术含量高、先进实用、经济可行的生产技术和产业链接技术等。目前，从各地的实践情况看，科学研究基础差和技术薄弱已经成为制约循环经济发展的重要因素，因此，应通过各种措施， 加强循环经济的基础研究与技术开发， 将循环经济发展技术列为国家863、973等重点科技攻关中，引导科研机构加大对循环经济相关技术的研发。借鉴国家发展高科技信息产业技术的做法，在全国选择几个有代表性的生态工业园区，建立国家级循环经济示范园区，利用园区大力研究开发循环经济技术，争取突破一批先进实用、经济可行的循环经济技术。要加强对冶金、有色、电力、煤炭、石化、化工、建设（筑）、电器制造、食品及食品加工等重点行业的物流分析和研究，提出资源循环利用的目标和措施。
（四）缺乏循环经济发展支持政策，需要建立和完善促进循环经济发展的政策体系
在循环经济发展处于从理念倡导和试验示范向全面推进的关键时期，政策就成为决定性的因素。目前，支持和引导循环经济发展的政策比较匮乏，各地对相关政策的需求非常强烈。根据相关国际经验和我国的实际需求，我国循环经济政策和法律体系应包括3类：基本政策、核心政策、基础性政策。
在政策表现形式上，上述各类政策可以是法律法规、也可以是规章制度、指导文件、标准和规划。在政策手段上，应该是命令控制手段、经济激励手段、自愿手段和信息公开手段的组合。
基本政策是循环经济发展的最根本的和普遍适用的指导政策，统领其它各类政策。基本政策的任务是确定循环经济在社会经济发展中的战略地位，提出循环经济发展的总体战略目标、步骤、主要制度和措施，界定各主体的责任和义务。人大目前已正式启动“循环经济促进法”的立法工作，该法应该发挥基本政策的作用。借鉴日本经验，在基本政策之下，同时应建立我国发展循环经济基本规划制度，可以有两部分组成：一是国家中长期循环经济发展战略规划；二是将循环经济发展目标、任务和措施纳入到国民经济与社会发展5年规划，作为阶段规划。
核心政策是直接推动循环经济重点领域和模式发展的政策，大致涉及八个方面：生态工业政策（产业结构调整政策、生态工业园区建设政策、清洁生产政策）；生态农业政策；废弃物回收、再利用、资源化和无害化产业政策；绿色消费（包括政府绿色采购）和绿色服务业政策；环境友好型产品标识政策；再生能源和资源能源节约政策。
基础性政策是指为循环经济发展创造良好制度环境的政策。循环经济基础政策可以大致分为宏观经济政策和基本经济制度、基础性激励政策和考核政策等三大类。宏观经济政策和基本经济制度包括经济结构调整政策、绿色贸易政策和有利于资源环境保护的产权制度。基础性激励政策包括绿色财政、绿色金融、绿色税收和绿色价格政策。考核政策包括绿色国民经济核算制度、绿色会计制度、绿色审计制度和领导干部绿色政绩考核制度。
当前，我国应首先研究制定循环经济政策规划纲要，明确原则，规划出政策体系和优先领域，指导相关政策的建立和完善，做到科学、有序和协调。