摘要：本文针对农村建设的特点，对新农村建设规划编制中，如何确定产业发展方向，处理近期建设规划与整治规划的关系，界定规划区范围，居住用地面积的计算和公共服务设施的安排等六个方面问题，提出见解和解决方法。
关键词：社会主义新农村；建设规划；整治规划；
2005年10月中共十六届五中全会提出 “建设社会主义新农村”和2006年发布的中共中央1号文件以来，建设新农村成为从中央到地方解决“三农”问题工作的重中之重。本着“先规划后建设的”的原则，近五年，各地开展了大量新农村规划编制工作，对新农村建设和环境整治起到了较好的指导作用。但是，在编制工作和规划成果中，也出现一些新问题和不同做法，笔者就如何解决好这些问题，提出若干看法，与同仁们探讨。
一、深刻了解农村建设的特点
要编制出切合实际的新农村建设规划，必须深入农村调查研究，深刻了解农村建设和城镇建设存在的巨大差别，才能防止在农村规划中套用城镇规划的做法，形成脱离实际，无法实施的规划方案。
经过三十多年的改革开放，农村确实有很大发展，农村面貌也有所改观。但是从总体上看，除少数示范村、明星村经济实力显著增强，村容村貌变化较大外，绝大部分农村依然经济力量薄弱，农民收入不高，基础设施残缺。笔者预计今后十多年，多数农村仍将保持缓慢发展状态。因此，在规划中要合理确定发展目标，不要设想对村庄进行彻底改造，追求所谓理想布局的规划方案。
农村面貌没有城镇改变的多和快，关键是因为建设资金来源的不同。城镇这几年改造和开发，是靠政府和开发商投资，多数农村不具备这样的条件。除上级政府提供一些环境整治补助资金外，村委会资金欠缺，村民集资也很有限。城镇中旧居住区的改造，完全通过开发商出资开发，很容易实施；而农村住宅的新、改、扩建完全是由村民自愿和出资。因此编制农村建设规划，无论是用地调整，道路广场布局，还是绿地建设等等，都要尽量结合现状，凡涉及动迁现有民宅，都要想明白由谁出资，没有可靠资金来源的规划方案都是不成立的。
二、明确产业发展方向
建设新农村的首要任务是发展生产增加农民收入。因此新农村建设规划的一项重要内容，便是分析论证、合理确定村庄的产业发展方向。产业发展方向主要应依据现状产业基础、有何种资源优势、外部环境和周围市场需求等三个方面条件而定。例如辽阳县通气湾村织袜业较发达，袜厂近50家，产业基础雄厚，有广阔的发展前景，那么该村的产业发展方向就是发展袜业；有的村可在现状产业基础上发展相关产业，例如法库县叶茂台村以种植花生为主，种植面积大，品种好，有一定的产业基础，那么该村未来的产业发展方向要围绕花生产业来做文章，可以在种植的基础上，进行一些粗、精加工，生产花生米、花生油、花生酱等产品，形成产业链条。
其次，要因地制宜，发挥当地资源优势。例如辽东山区部分地区的村庄自然景观良好，植被茂盛，环境宜人，未来可以发展旅游产业，开发生态游、农家游、采摘游等项目；海城、大石桥一带的村庄菱镁滑石矿产储量丰富，要重点发展矿产品的开采与精深加工。有的村除种植业外，没有其他产业基础，又没什么资源优势，那么此类村庄就得根据其外部的环境状况变化和周围市场需求来确定新的产业发展方向。例如上级政府在村庄附近招商引资发展经济，加强基础设施建设，或者制定产业政策，建立专业市场公共技术服务平台等一系列措施，都可能产生对村庄的辐射、吸引作用，将会引导村庄向某些产业发展；也可以根据周围市场对一些产品的需求来确定发展哪个新产业，产业随着市场变动而变动。
此外，产业的发展不一定局限于“一村一品”模式，可以根据当地具体条件考虑“一村多品”或者“多村一品”。“一村多品”中也要有主有次，在多产业发展中也要确立主导产业，以突出村庄自身特点和增强市场竞争能力。
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三、理清近期建设规划与整治规划的关系
所谓近期建设规划，是根据总体规划对短期内建设目标、发展布局和主要建设项目的实施所作的安排，期限3～5年；所谓整治规划，是在总体规划指导下，对村庄的公益性基础设施和公共服务设施、环卫设施、防灾减灾设施、环境面貌治理等进行的综合部署和具体安排，期限为3年。两者期限基本一致。在内容上，两个规划在建设工程的安排上基本相同，而整治规划比近期建设规划却是多了一些整治项目，例如环境面貌的整治、大门院墙的整治、房屋质量的整治等，因此整治规划比近期建设规划更全、更细，完全可以取代近期建设规划，两个规划都编是不必要的重复工作。此外，在《城乡规划法》第十七条中，总体规划包括的内容中没有提到近期建设规划，而在第三十四条中，规定要根据总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，来制定近期建设规划。可见在编制总体规划阶段中可以不编制近期建设规划，而是在总体规划批复后再编制，这也是与老版的《城市规划法》的一大区别。
四、准确界定规划区范围
所谓规划区，“是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域”。规划区实质上是规划管理权限的区域，规划管理部门有权对该区域内实行严格的控制，使一切建设活动符合经批准的城乡规划，并且不影响更长远的发展需要。有的村庄规划方案在确定规划区的时候只是把居民点及附近的范围界定为规划区，这就忽略了居民点以外的一些建设，比如养殖小区、水源地、公路、电力设施及污水处理设施等等。笔者认为应该将全村域纳入规划区，就是将行政辖区范围划为规划区，这样做，可以加强对村域范围的整体协调和统一规划管理。
五、正确计算居住用地面积
由于历史形成的原因，现如今农村住宅都是大宅院模式，每户宅院面积少则三、四百平方米，多则可达上千平方米。不少规划编制者把全部宅院占地都列为居住用地，造成人均村庄建设用地面积远远超过现行的国家标准。由于未来村庄人口或是逐步减少，或是微量增加，那么规划的人均建设用地如何能降到规定标准之内就成为规划中一大难题。常见采取两种解决办法，一是随意增大人口规模；二是大量压缩村庄建设用地范围，砍掉周边的现状住宅用地，意图是将这部分村民搬迁到村庄中部的用地内，实际上就是要在中部村民宅院中插建。这两种办法既不合理，也不可行。
农村不同于城市，城市的住宅用地纯粹是居住功能，然而农村宅院除了有居住功能外，还有养殖和种植的生产功能。因此，宅院的占地是居住和农业混合用地。在计算居住用地面积时，应该扣除宅院中农业用地面积。如何扣除呢？应以当地县政府规定的农户建房宅基地标准，作为居住用地面积，多出的面积都属于农业用地，不计入村庄建设用地面积中。
至于规划如何对待大宅院问题，笔者认为，改革开放三十多年，大多数村庄宅院格局基本没变，今后十几年也不可能有大改变。规划原则上应基本保持现有状态，仍然采用以上方法计算规划居住用地面积。如有新增农户，可按宅基地标准增加居住用地。
六、合理安排公共服务设施
在一些新农村建设规划方案中，常有按照城镇规划思路，在村庄主要道路两侧安排商业服务设施，形成1～2条长几十米至一百多米的商业街，这样做是不符合大部分村庄实际需要的。多数村庄人口在2000人左右，消费人群本来就少之又少。农户基本每家种植粮、蔬、果，养殖猪、鸡、鸭，过的是半自给自足的生活，消费要求也比城镇居民低很多。如需好的商品，通常也是会到城镇中选购。因此，村庄中不需要设置很多商店、饭店，形不成商业街。实际上，现有一些商业网点，都是农户在自家院落路旁开设的，是自发形成的分散空间布局状态，村民不大可能花大钱到规划指定的地点建房开店。除村庄内外有过境公路通过，来往车流较多，还有处于旅游区内，或者有产业集群等情况下，可以考虑在公路旁或适当地点安排一些商服设施用地，其他村庄都不宜安排商业街。
七、适当减少相关图纸
近些年，村庄规划的图纸出现了多而繁琐的现象，动辄三十几张，少的也有二十五、六张，比镇、乡一级的总体规划图纸还要多。规划的实施者是村民，不是专业的规划人员，图纸应适当减少或者合并，表达要清晰，简单明了。例如空间管制图、结构分析图、绿化景观图、产业布局图等等均可省略，使规划具有更好的操作性。
新农村规划任重道远，只有在实践中，不断地开拓、创新一条让规划真正起到指导新农村建设之路，切实能够解决农民最急迫、最直接、最关心的实际问题，让农民得到真正实惠，也让规划工作者更好地为农村、为农民服务。
论文作者:李迪1, 赵岩2
论文发表刊物:《基层建设》2017年6期
论文发表时间:2017/6/12
标签：村庄论文; 新农村论文; 建设规划论文; 农村论文; 产业论文; 宅院论文; 面积论文; 《基层建设》2017年6期论文;