政府间核心公共服务职责划分的理论与实践——OECD国家的经验和借鉴意义，本文主要内容关键词为：公共服务论文,职责论文,意义论文,核心论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F810.45 [文献标识码]A [文章编号]1000-1549(2008)11-0017-07
随着社会经济的持续高速发展，中国各级政府越来越重视公共服务职责的有效履行，建设服务型政府亦成为当代中国政府发展的主要向标。但是，对于合理地划分各级政府的公共服务职责这一建立公共服务体系的基本前提，目前并没有得到较好的解决。典型的表现就是“职责同构”仍是当前中国纵向间政府职责配置的基本特点，每一级政府都在管理大体相同的事情，纠纷扯皮不断。本文的主要工作，就是通过对政府间核心公共服务职责划分相关理论的梳理和OECD国家具体实践的考察，以期找出其中的共性，最终服务于当代中国政府间公共服务职责的合理划分和纵向间政府关系的不断规范。
一、基本概念的界定与适时更新
(一)核心公共服务
就当代各国的普遍情况而言，社会保障、医疗卫生和教育是最主要的政府公共服务项目，在财政支出中占据着十分重要的地位。以2001年为例，在高收入国家，社会保障、教育和医疗卫生三类公共服务支出相加占到了财政总支出的58.5％；在中等收入国家，这一比重为36.9％；即使在低收入国家，仍然占到了33.9％。鉴于上述三类公共服务的重要地位，本文将其定义为核心公共服务。
(二)事权与公共服务职责
在国内关于纵向间政府关系的研究中，常见的一种说法就是，应该达到各级政府事权与财权的统一。事实上，事权这一具有中国特色概念的形成与改革前的计划经济有着密切的关系，国外相关研究则极少使用此类表述。在计划经济年代，事权是指各级政府对所辖国营企业和事业单位的行政管理权，反映的是各级政府管理职能的划分，突出的是行政隶属关系。虽然在当前的政府间财政关系中仍然保留着按照行政隶属关系划分支出责任的做法，但随着政企关系的趋于规范、分税制的全面推行，和以建设服务型政府为基本宗旨的政府职能转变，使得原有“事权”概念与新体制发生了明显的不协调和理念上的碰撞。在这种情况下，将事权概念适时转变为公共服务职责是必要的。概括而言，“公共服务职责”是指各级政府具体承担的公共服务供给责任。这一概念与“事权”主要存在以下两点区别：首先，它表明当代中国的各级政府应是以公共服务为导向的政府，政府职责应主要定位于提供公共服务，管理寓于服务之中；再者，政府间公共服务职责的划分将不再是主要依据行政隶属关系。
(三)财权与财力
财权和财力是两个既相互联系又存在显著区别的概念。具体而言，财权是指各级政府负责筹集和支配收入的法定财政权力，主要包括征税权、收费权以及发债权；财力则是指各级政府在一定时期内拥有的以货币表示的财政资源，其来源可以是本级政府的税收、上级政府的转移支付、非税收入以及各种政府债务等。对于一级政府，拥有一定的财力并不意味着同时就具备了相应的财权。在筹资的意义上，一级政府的财力是来自于本级政府的税费，还是来自上一级政府的转移支付，并不存在实质性区别。但在财权的意义上，一级政府的财政收入是主要来自于自有税收，还是要在较大程度上依赖于上级政府的转移支付，却有着显著的差别。因为转移支付蕴含的是一种权力，转移支付的份额越大，表明上级政府对下级政府的影响力越大，控制力越强。因此，区分财权和财力两个概念是非常必要的。
二、政府间公共服务职责划分的主要相关理论
政府的公共服务职责规定了各级政府承担社会经济事务的性质和范围，而从事社会经济事务需要相应的财政支出作为保障，即一级政府公共服务职责的界定决定其财政支出的责任和规模。总体而言，合理划分政府间公共服务职责的关键是如何处理好纵向间政府财政关系：是强调中央政府在公共服务体系中的主要责任，还是推崇地方优先。进一步说，如何协调集权与分权的关系是问题的本质性矛盾之所在。
(一)中央政府的优势
第一，中央政府在收入再分配方面优势明显。在由政府提供的主要公共服务中，诸如社会保障和社会福利、医疗卫生等，都具有很强的横向再分配性质。在市场经济条件下，由中央政府统一决策地区间以及个人之间的收入再分配问题最有利于实现公共服务的均等化，保障基本的社会公平。相反，如果由地方政府承担主要责任，既不能实现收入分配的公平又往往会导致效率的损失。
第二，中央政府在宏观调控、维护经济整体性方面具有明显的优势。在成熟的市场经济国家，各地区之间的经济活动处于完全开放的状态。在全国性的统一市场内，各种生产要素能够在各地区之间自由流动。在这种情况下，地方政府很难成功地自行执行稳定经济的政策，保持宏观经济稳定的职能只能由中央政府来承担。
第三，中央政府在矫正外部效应、发挥供给的规模效益方面，具有较大的优势。根据公共产品的层次性以及受益范围的不同，可以将其区分为全国性公共产品和地方性公共产品。理论上讲，多数公共产品属于地方公共产品，应由地方政府承担主要的供给责任。但在实践中，很多地方公共产品的受益范围往往是跨地区的，存在受益范围的外溢性，如果中央政府不介入，则其供给数量很可能出现不足。因此，跨地区的公共产品在以地方政府为主提供的基础上，应由中央政府或上级政府通过转移支付的方式矫正其外部性，并加以必要的组织协调。
(二)地方政府的优势
第一，地方政府在信息获取方面的优势。由于低层次政府更加贴近居民，相对高层级政府而言，具有无法比拟的信息优势，所以将公共服务的供给责任尽可能地交由较低层级的政府来完成，更易于反映地区偏好，进而提高供给的效率。虽然供给责任下移后就很难避免外部性问题，进而导致规模不经济，但有学者认为在坚持由低级别政府提供的同时，以多个政府联合采购、政府与私人企业合作等方式解决生产上的规模效益问题，外部性问题就可以在较大程度上得到解决。
第二，地方政府之间的竞争有利于社会福利的提高。蒂伯特模型说明，理性的个体会选择最适合自己的税收与服务组合的地区居住，即所谓的“用脚投票”。假如全体居民都可以自由的迁徙，那么地区之间在公共服务和税收组合上的相互竞争客观上会导致相互模仿，并使整个社会的福利达到帕累托最优。同时，偏好相同的人会倾向于生活在同一个地区，相应的，公共服务的供给也将因规模效益而使成本降至最低。当然，蒂伯特模型的完全成立是建立在三个前提条件的基础上：首先，个人被认为是完全流动的，每个人都能毫无代价地转移到一个最适合于他的公共服务与税收组合的管辖区，个人就业所在地对其居住在哪里不加限制，也不会影响其收入；其次，人们对于他们在每个社区将接受的公共服务和须支付的税收具有完全的信息；再者，存在着足够的不同社区，以致于每个人都能找到满足其所需公共服务的社区。显然，蒂伯特模型是对理想状态的一种描述，现实中这些条件很难同时满足，但这并不表明这一模型在实践中完全不适用。
三、OECD国家政府间核心公共服务职责划分的实践
政府间核心公共服务职责的划分，是由经济、政治、行政、地理条件、人口、历史传统等诸种因素所综合决定的，因而世界各国的实际做法存在着较大的差异。但差异的存在并不意味着没有共同的规律可循，通过对典型国家的比较分析，将有助于揭示这些共性。财政犹如政府活动的血液，政府的财政来源与财政能力在相当程度上决定和制约着其基本格局和走向。对于一级政府而言，要较好地履行其公共服务职责，则必须有相应的财力做支撑。一级政府做了什么事，做了多少事，必然要在财政支出结构(种类和数量)上体现出来。因此，学术界倾向于从不同层级政府财政收支的视角，考察政府间公共服务职责的划分。从OECD国家各级政府在社会保障、教育和医疗卫生三项核心公共服务的具体支出责任划分来看(参见表1)，可以总结出以下几个特点：
第一，中央政府在核心公共服务的支出责任中普遍占据着主导性地位。在表2所列举的19个OECD国家中，中央政府在核心公共服务支出中的平均比重达到了69.83％。但具体到分类，中央政府的支出责任又有所差别。这其中，中央政府在社会保障和医疗卫生方面的支出比重分别达到了86.73％和68.18％，主导地位十分明显；但对于教育支出，这一比重却只有44.61％，中央政府只是承担了相对较大的支出责任，谈不上主导地位。
第二，除个别国家以外，省级政府在核心公共服务中承担的支出责任相对有限。在中央、省和地方三级政府中，省级政府在核心公共服务中承担的支出责任普遍是最小的，多数国家的省级政府甚至不承担任何支出责任。但也不是没有例外，对于澳大利亚、加拿大、德国、瑞士和美国五个联邦制国家而言，省级政府在核心公共服务的供给中就发挥了重要的作用。这与联邦制国家自身在政治架构上的特点，即联邦组成单位在政治社会事务上往往具有较大的自主权，是基本相吻合的。
第三，地方政府普遍在教育支出中占据着重要的地位，而在社会保障和医疗卫生支出中发挥的作用则十分有限。在实际操作中，各国的初等和中等教育一般主要由地方政府承担支出和管理责任，这在一方面和普及教育的目标相一致，同时也有利于发挥地方的信息优势，便于政府、家长监督管理学校事务。而高等教育由于存在明显的规模经济效益，因而一般由中央政府承担主要的支出和管理责任。但对于社会保障和卫生福利这两类再分配性质十分明显的公共服务，出于社会公平的考虑，地方政府所发挥的作用十分有限。
第四，相比其他OECD国家，北欧国家的地方政府在核心公共服务供给中发挥的作用相对较大。例如表1所列举的三个北欧国家丹麦、冰岛和挪威，地方政府在核心公共服务供给支出的平均比重达到了35.79％，远高于其他16个OECD国家17.14％的平均水平。当然，北欧国家地方政府相对较大的支出责任是以其相对较大份额的财政收入为基础的。在北欧国家，地方财政收入占政府财政总收入的比重达到了42.3％，地方性所得税收入占GDP的比重为10.6％，而其他OECD国家这两个指标则分别为26.2％和1.3％。
四、相关理论与实践的共性
(一)权衡中央与地方的优势
社会保障、医疗卫生和教育等核心公共服务都具有很强的横向再分配性质，而在市场经济条件下，由中央政府统一决策地区间以及个人之间的收入再分配问题，并承担主要的支出责任，最有利于实现公共服务的均等化，保障基本的社会公平。关于这一点，OECD国家的实践与理论的要求基本上是一致的：在核心公共服务的供给中，中央政府普遍负有最主要的支出责任。但是，和多数公共服务一样，核心公共服务也在一定程度上存在受益范围的区域性，完全由中央政府供给也会对效率造成一定的损失。在这种情况下，如何权衡中央政府与地方政府各自的优势，既能够充分发挥中央政府在收入再分配及供给的规模效益等方面的优势，保障基本公共服务供给的均等化，又尽可能调动地方政府的积极性和主动性，发挥其信息优势，以提高供给的效率，就成为科学划分各级政府核心公共服务职责的关键之所在。
在这一方面，OECD国家的相关实践为后发国家作出了很好的表率。多数OECD国家在实际操作过程中，一方面继续强调中央政府在支出上的主要责任，以保障基本的社会公平。与此同时，逐渐增加地方政府在供给中的管理权限和责任，以调动其积极性，发挥地方政府在信息获取方面的先天优势，提高供给效率。所以在目前的供给体系中，多数西方典型国家往往呈现出这样一种局面，即地方政府在核心公共服务的具体管理实施过程中所承担的责任越来越重要。中央政府虽然仍是最主要的出资者，但更多的精力已投入到相关法规政策的制定以及通过转移支付和财政补贴的方式，保障地区间公共服务的均等化，具体的管理活动则愈来愈倾向于委托给各个层级的地方政府办理。这在一定程度上既发挥了中央政府在收入再分配、宏观调控等方面的优势，同时也有效的发挥了地方政府的信息优势，也有利于调动其积极性。
以社会保障和医疗卫生为例，通过对OECD国家相关具体政策的考察，就可以发现这样一个值得重视的相通之处，即在各级政府社会保障和医疗卫生支出管理责任的划分中，多数OECD国家以养老—医疗—社会救济的顺序依次强化地方政府的支出管理责任。具体来说，向离退休人员提供养老金具有很强的收入再分配功能，所以由中央政府负责养老保险事务既利于实现收入分配的公平目标，客观上也便于进行较为统一有效的管理。而对于社会救济来说，尽管向社会贫困人员提供生活救济具有很强的收入再分配功能，但由于在确定享受救济对象的过程中，通常涉及家庭财产调查等技术性很强的具体问题，难以采用较为客观的统一标准，中央政府在信息获取方面的劣势制约其在社会救济上承担更大的责任。因此，为了维护社会稳定和保证救济对象的基本生活，地方政府往往负有重要的责任。此外，由于社会救济的收入再分配并不局限于狭小的地域范围内，所以中央政府通常要对地方政府进行一定比例的补贴。而医疗卫生的特点则介于养老保险和社会救济之间，因而中央和地方各自所承担的具体责任也往往介于养老保险和社会救济两者之间。这个实例说明，OECD国家在划分各级政府的社会保障和医疗卫生支出管理责任时，基本上遵循了既要充分发挥中央政府在收入再分配和宏观调控方面的优势，又要尽可能发挥地方政府在信息获取方面的先天优势，并在二者之间进行适度权衡的原则。
(二)公共服务职责与财力相匹配
期望一级政府较好地完成其公共服务职责，相应的政府财力是基础性条件，理想的状态是各级政府的公共服务职责与财力相匹配。就当前OECD国家的普遍情况而言，一方面各级政府的公共服务职责配置通常是较为明确的，呈现“职责异构”的基本状态。而在另一个方面，“收入集权、支出分权”的基本财政格局尽管程度有所不同，但却具有相当的普遍性，由中央政府掌握的财政收入占收入总额的比重基本都在半数以上。但从支出结构来看，由地方政府实际安排的支出数额却普遍超过了50％。也就是说，地方政府的公共服务职责配置与财权的不平衡是非常普遍的状态，而远非所谓的“事权与财权相统一”。
对于地方政府普遍存在的公共服务职责与财权不对应的矛盾，各国政府在实践中一般是通过转移支付的方式加以解决。所以，即使在地方政府财权比较小的情况下，通过财政转移支付，下级政府所获得的财力仍可以满足它们所承担公共服务支出管理责任的需要。目前，在地方政府的财政收入中，来自上级政府的各类转移支付普遍占据着非常重要的地位，这一状况在OECD国家亦得到了明显的体现(参见表2)。在表2所列的23个OECD国家中，转移支付已经平均占到地方政府财政总收入的42％，重要性不言而喻。
(三)转移支付的政治逻辑
公共权力依附于国家形态的存在形式必然要求以制度化的形式实现权力资源的纵向和横向配置，权力在这两个向度内的规范流动是国家正态运作的基本机理。从纵向结构的配置来看，大多数国家、尤其是拥有相当人口和幅员的大型国家，都无法回避中央与地方的关系问题。如何在尽可能不损害行政效率的前提下，保障中央政府对地方政府必要的控制能力，直接关系到国家的统一、民族的团结和国民经济的协调、均衡发展。当今世界，各国几乎都把财政控制作为中央对地方实施监督和控制的最主要手段，并尽可能依据国情和实践的需要，推行适于自身的财政体制，以期达到政治控制和经济效率之间动态的平衡。
财政控制的具体技术手段很多，但核心的手段是政府间转移支付。在目前普遍的“收入集权、支出分权”基本财政体制中，各级政府公共职责与财权的不对称已经成为常态。财政资源更多的直接由中央政府掌握，地方政府就不得不在很大程度上仰赖于中央政府。这样，中央政府就可以通过转移支付这一“软性方式”来规范和监督地方政府的行为，减少地方政府的机会主义倾向，在一定条件下亦可以提高财政支出的整体效率。在这里，转移支付成为衔接“收入集权”与“支出分权”的一座桥梁，从而使中央政府的政治目标在不带来更大效率损失的条件下得以实现。很显然，转移支付在这里不只是一个技术性问题，而是已经在事实上成为政治结构的一个重要组成部分。需要一套什么样的转移支付制度，首先取决于政治上的需要，其次才是经济上的考虑，设计一个什么样的财政体制，最主要的取决于中央政府期望借此达到的基本政治目标。从其内在的联系来看，存在这样一个逻辑链条：政治目标和政治框架——财政体制——转移支付。正因为转移支付制度已成为现代国家中央政府实施政治控制的重要工具，“收入集权、支出分权”财政模式的普遍化也就不难理解了。在这种财政模式下，相比较“公共服务支出责任与财力相匹配”，无论是“事权与财权相对应”还是“公共服务职责与财权相对应”，在概念表达上都是不准确的，也无法揭示转移支付背后的政治逻辑。
五、对中国改革的启示意义
首先，在核心公共服务的支出和管理责任划分上，地市级政府和县级政府承担着最主要的支出和管理责任，而中央政府支出责任则极为有限。在“收入集权、支出分权”的基本财政体制下，中央政府会获得较大份额的财政收入，这在同时也就意味着中央政府须在公共服务中承担较大份额的支出责任。特别是在诸如社会保障、医疗卫生等具有很强再分配性质的核心公共服务供给中，如果由地方政府承担主要的支出责任，无疑会大大削弱再分配功能的实际发挥，进而损害社会公平。尤其对于当前的中国而言，这种损害就显得尤为明显：一方面，作为一个超大型国家，中国各地区在社会经济发展上的差距很难避免，而由此引发的地区间公共服务供给水平差距也是显而易见的。在这样的基本国情下，仍然将核心公共服务的主要支出责任推给以地市县为主的地方政府，只能使差距进一步拉大。另一方面，在“唯GDP是从”的政绩观倾向没有得到根本性扭转，地方政府的热情仍主要聚焦于经济建设的情况下，政府的公共服务职责很难得到应有的重视。在地方政府“志不在此”的情况下，核心公共服务的供给出现普遍的严重不足，就很难免了。综上所述，在政府间核心公共服务职责的划分中，如果继续由地市县等较低层次的地方政府承担主要的支出责任，基本公共服务供给均等化的目标就很难取得实质性的进展。
再者，中央政府庞大的转移支付既没有达到均衡财政，保障基本公共服务均等化的目的，也没有较好的发挥转移支付应有的控制机能。就财政体制而言，中国目前“收入集权、支出分权”的基本财政体制与西方典型国家并无实质性差异。以2006年为例，中央对地方的转移支付总额已达到12697亿元，占中央财政支出总额的57％，占地方财政收入总额的43％。然而，对数字的简单读解却往往会导致判断的错误。在中国目前的转移支付体系中，来自于中央政府的转移支付主要包括税收返还、财力转移、一般转移和专项补助等项目。这其中，按照来源地规则设计的税收返还近几年来一直占据着转移支付总额的40％左右。按照现行的税收返还计算公式，省级政府所能获得的税收返还数额实际上主要取决于其向中央政府贡献的税收多少，越富裕的省份实际上获得的税收返回越多。例如，在分税制改革实施后1994-2001年的8年中，税后返还的地区结构平均是：东部地区占50.4％，中部地区占26.8％，西部地区22.9％。再加上2002年后由原体制补助、决算补助和其它补助归并而成的财力转移，两者合计占据了转移支付总额的60％左右。但从设计的初衷来看，税收返还和财力转移两种转移支付形式只是出于安抚原有财政体制下的既得利益者，实际上是对既得利益者的一种政治妥协，既无助于保障基本公共服务供给的均等化，也无法借此增强中央政府的控制力。除去税收返还和财力转移，能够由中央政府灵活支配的转移支付财力实际上已经相对有限，相应的，在均衡财政和政治控制方面发挥的功效自然也会随之大打折扣。
标签：转移支付论文; 基本公共服务均等化论文; 政府支出论文; 财政制度论文; 社会保障支出论文; 经合组织论文; 经济论文; 财政学论文; 财权论文; 时政论文; 医疗卫生论文;