农村学前教育的困境与出路，本文主要内容关键词为：学前教育论文,出路论文,困境论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
促进城乡教育均衡发展是我国教育改革的重要目标，并在实践中做了多方面努力。但是，城乡学前教育均衡发展问题却被人们所忽视。本文根据教育部发展规划司发布的“1997—2006年全国教育事业发展统计公报”、“1997—2006年教育统计数据”和《中国教育统计年鉴2006》等文献，试对1997年以来我国农村学前教育发展面临的困境进行分析，并提出相应思考。
一、学前教育的城乡差距
1.幼儿园师幼比、入园率的城乡差距
1997—2006年，城乡幼儿园师幼比形成鲜明对比，从整体上看，我国幼儿园师幼比基本在1∶24—1∶26之间，其中城市幼儿园稳定在1∶15—1∶17之间，而农村幼儿园在1∶31－1∶71之间。2001年，农村幼儿教师总数由2000年的37.15万人减至14.73万人，而该年度的农村在园幼儿数没有明显减少，仍高达1045.45万人，这导致该年度农村幼儿园的师幼比达到1∶71。2002年这种局面并没有扭转，幼儿教师继续减少，直到2006年，农村幼儿园的师幼比还在1∶46（见表1）。
1987年劳动人事部和原国家教委颁发的《全日制、寄宿制幼儿园编制标准（试行）》规定：全日制幼儿园和寄宿制幼儿园一律平均每班配专职教师2—2.5人。1996年国家教委颁布的《幼儿园工作规程》规定：幼儿园每班幼儿人数一般为小班25人，中班30人，大班35人，混合班30人，学前幼儿班不超过40人。由此，幼儿园的师幼比应不低于1∶15。从统计数据上看，我国城市幼儿园师幼比基本达到了这一标准，但农村幼儿园的师幼比却相当低。以2006年为例，该年全国在园幼儿2263.85万人，以1∶15的师幼比计算，当年全国应配备幼儿教师150.92万人，而实际上2006年包括园长在内的幼儿教师只有89.82万人，缺口达到61.1万人，师资不足的地区主要集中在农村和县镇。
另外，从入园率看，农村幼儿园入园率普遍较低。以2006年为例，农村在园幼儿1047.84万，占全国在园幼儿总数的46％，这与我国农业人口占到全国总人口70％左右的比例相比存在很大差距，说明仍有许多农村学前儿童还没有条件接受学前教育。另有研究显示，广大农村幼儿只有七成能够接受一年的学前教育，且农村幼儿园物质条件简陋，师资素质较差，保教普遍存在小学化问题。[1]
2.幼儿教师学历水平的城乡差距
数据显示，我国农村幼儿教师的学历达标率较低，城乡间差距明显，城市幼儿教师的学历层次明显高于农村幼儿教师。具体而言，在“是否具有研究生学历”这一指标上，城乡幼儿教师相差71.6个百分点；在“是否具有本科学历”这一指标上，城乡幼儿教师相差50.9个百分点；在“是否具有专科学历”这一指标上，城乡幼儿教师相差30.8个百分点；而在“是否是高中及以下学历”这一指标上，农村幼儿教师则明显高于城市幼儿教师。《教师法》规定：取得幼儿园教师资格，应当具备幼儿师范学校毕业及以上学历。而数据显示，农村幼儿园中“高中及以下学历”的幼儿教师占到总数的67.0％，县镇幼儿园有47.0％的教师学历不合格。
3.幼儿教师职称水平的城乡差距
《教师法》明确提出“中小学教师，是指幼儿园、普通中小学……以及其他教育机构的教师”，也就是说，国家已经把幼儿园教师纳入到中小学教师行列。但从表3可见，从整体上看，全国55.7％的幼儿园园长、专任教师未评职称，其中城市幼儿园49.3％未评职称，县镇幼儿园52.0％未评职称，农村幼儿园70.6％未评职称。
而且，在笔者所做的“山东省农村地区学前教育现状”的课题调查中发现，实际上幼儿教师中未评职称的人数要比该统计多，农村幼儿教师（特别是民办幼儿园的教师）几乎都没有事业编制，更谈不上评职称的问题；城市和县镇幼儿园只是少部分老教师有事业编制，有资格评职称，新教师很少能有公办事业编制。
4.幼儿教师待遇的城乡差距
我国幼儿教师有两大类，即公办和合同制教师。自1993年实行教师聘任制以来，公办幼儿园中在实行教师聘任制以前入职的教师仍保留公办教师资格，实行教师聘任制以后一般只有少量教师有正式公办身份，而大量招聘临时合同制教师。在民办园里几乎全是合同制教师。这两类幼儿教师即使在同一所幼儿园，其待遇也不相同。合同制教师的工资一般只是公办教师的一半甚至三分之一，且没有分房、职称评定、进修学习、评奖等机会。笔者对山东省部分地区进行的调查显示：有正式编制的公办教师，按国家事业单位的工资标准，依职称不同，月薪在2000—3000元左右；没有正式编制的城镇合同制教师，月薪在700—1500元左右；农村民办幼儿园的教师月薪在300—800元左右，平均月薪400—450元。一些农村幼儿教师一年的工资甚至比当地农民的年平均收入还低。
现实中，长年工作在一线的农村幼儿教师大多处于中年，有沉重的家庭负担，但她们的工资却连维持基本的生活都很困难。不仅如此，幼儿教师没有任何福利待遇，既没有医疗保险也没有养老保险，更不用说住房公积金。可以说，较低的物质待遇大大降低了这一职业的吸引力，一方面使优秀教师大量流失，另一方面使得许多优秀青年人不愿意选择到农村从事幼教工作。
5.幼儿园教育经费管理的城乡差距
我国公共教育经费中只有1.3％左右被用于学前教育，[2]而有限的财政拨款又主要用于城市和县镇中办的公办幼儿园。农村幼教的政府投入经费主要来自县乡财政，而来自省地级的经费很少，这加大了城乡幼儿园的分化。14省市调查结果显示，近70％的财政拨款用于城市和县镇公办园。[3]这造成公办园越办越好，以至有的园向高标准、豪华型发展，公办园逐渐形成了“优势竞争”，并获得了收费“越来越高”的效益；占70％的集体办、企业办园得到的支持很少；而乡、村办的幼儿园却没有明确的经费来源，基本靠收费维持，让“农民掏钱办幼教”，导致农村园规模小、条件简陋、教师工资低、保教质量差。
另外，我国政府对民办幼儿园几乎没有投入，有的地方不仅没投入，还按企业标准向民办幼儿园收取营业税和企业所得税，按工业用电、用水标准收取民办幼儿园的水电费。从管理角度看，我国对民办幼儿园的管理比对公办园薄弱，缺乏整体规划和质量监控机制。
6.幼儿园校舍及教学用品的城乡差距
由于公用经费严重不足，农村幼儿园的图书量、教学用录像带等教学用品缺少，危房面积远高于城市幼儿园，新增校舍面积远少于城市幼儿园。以2006年为例，农村在园幼儿人数几乎是城市在园幼儿人数的一倍，但农村幼儿园校舍建筑面积只有城市幼儿园校舍建筑面积的61％，图书量只有城市幼儿园的67％，教学用录像录、音带只有城市幼儿园的49％，新增校舍面积明显少于城市幼儿园，危房面积远多于城市幼儿园（见表4）。
二、农村学前教育面临的困境
1.学前教育未能得到应有的重视
学前教育对教育事业的整体发展，尤其是基础教育的质量与效益具有重要影响。从公共性的角度看，学前、小学、中学、大学这四级教育体系中，学前教育应是各级教育中公共性最强、社会受益面最广的一项社会公共事业，这是国际共识。世界许多国家都将学前教育作为学制系统的第一阶段，参照义务教育的发展方向或采用等同于义务教育的方式，努力实现学前教育的公平。而我国学前教育却是整个教育体系的薄弱环节。据教育部统计数据，2007年全国学前三年毛入园率仅为44.6％，[4]是我国各级教育中普及率最低的阶段，[5]落后于世界平均水平。[6]
自2003年以来，民办幼儿园迅速增加，民办幼儿园在数量上已经成为幼儿园的主体。由于大约79％的民办幼儿园举办者是个人，民间团体举办的幼儿园数量很少，尤其是非营利组织举办的幼儿园几乎没有。因此，幼儿园主要按市场方式运营，以营利为主要目的。当前，占幼儿园总数70％以上的非公办幼儿园基本上得不到国家和地方财政的支持，[7]同时我国农村学前教育基本是农民自己办教育。这使学前教育的公益性、公平性、教育性不能得到充分体现。
2.农村学前教育在学前教育体系中被忽视
据国家有关部门统计显示，2007年全国城乡学前三年毛入园率不仅相差20个百分点（城镇毛入园率55.6％，农村毛入园率35.6％），而且城乡差距比2006年增加了2.96个百分点，比2005年增加了3.81个百分点，学前教育的城乡差距在不断加大。目前，中西部22个省（市、自治区）27284个乡镇中，约有一半乡镇没有一所中心幼儿园。[8]在各级各类教育快速发展、城乡经济财力不断增长的背景下，学前教育的城乡差距反而在不断拉大，这有悖于我国当前强调教育均衡和社会公平的价值取向，应引起高度关注。
2005年7月27日《光明日报》发表的《缩小差距：中国教育政策的重大命题》一文指出：“我国现有的教育差距是由政策本身造成的，其中影响最广泛、最深刻的是城乡二元结构背景下形成的城乡区别对待的教育政策，或可称为城市偏向的教育政策。”在我国，城市教育是制定教育政策的基点，教育经费投入更多地偏重于城市，城市的优越环境对优质教育资源（优质师资和企业赞助等）具有极强吸引力，而农村学前教育则被忽视。
根据国际经验，学前教育的公平性主要是通过国家层面的政府努力来实现的。如美国的“提前开端计划”，参加该项目的每所托幼机构必须有90％以上的孩子来自低收入家庭，还要为残疾儿童预留10％的名额；英国的“确保开始计划（Sure Start）”也类似。
3.农村幼儿教师被边缘化
目前，我国农村幼儿园几乎都是非公办幼儿园，幼儿教师得不到国家和地方财政的支持，享受不到国家的社会福利。虽然《中华人民共和国民办教育促进法》第27—31条规定：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”、“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险”、“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面享有与公办学校教职工同等的权利”等，但多年来，这些农村幼儿教师拿着微薄的工资，年复一年地从事幼儿教育工作，在工资、福利待遇、住房、医疗保险、职称评定、进修评优等方面根本无法得到必要保障。另外，代课教师尽管可能和学校没有书面劳动协议，也不属于事业单位编制人员，但根据《劳动法》第二条第二款规定，他们是与事业组织建立了实质劳动合同关系的劳动者，其权益应当受到该法的保护，即根据《劳动法》第四十六条的规定，用人单位对劳动者应当“实行同工同酬”。然而现实中，这些幼儿教师的合法权益难以得到保证。这种不明确的身份，使广大幼儿教师，尤其是农村幼儿教师被排除在教师体制之外，幼儿教师的合法权益得不到保障。
三、几点建议
1.优先发展农村学前教育，实现教育公平
在我国贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、促进城乡协调发展和教育与社会公平的背景下，应明确将学前教育发展的重点放在广大农村地区，要优先发展农村学前教育，让农村孩子获得同城市孩子同等的教育机会。大量研究表明，面向弱势群体的幼儿教育投入效益是最高的。[9]国家财政要通过转移支付方式，优先在农村、边远地区及社会处境不利人群集中的地区实行学前一年义务教育，待条件具备后逐渐扩大至全体儿童。
2.政府必须成为促进农村学前教育发展的主体
学前教育是我国基础教育的有机组成部分，是学校教育的准备阶段，是整个教育公平的起点。学前教育不仅具有教育性，还具有公益性，而且与其他各级各类教育相比，具有更强的公益性。因此，政府必须承担起推进农村学前教育公平的重任。学前教育的公平性主要是通过政府在国家层面的努力来实现的，要在国家财政中使学前教育占有公平合理的份额，要对弱势群体实施补偿。如美联邦政府仅“提前开端计划”就为每位学前儿童投资约3000美元，1984年美联邦政府执行此项计划的年投资超过10亿美元。英国20世纪60年代后期开展的教育优先区运动和社区游戏小组活动、1994年开展的为所有4岁儿童提供学习场所的方案等，都是由政府提供专项资金并组织领导的旨在普及幼儿教育、促进幼儿教育公平的全国性运动。[10]
3.加大对农村学前教育的财政投入力度
目前，农村学前教育资金来源渠道单一，主要是家长所交的保育费，政府投入过低，农村幼教经费严重短缺。中央和省级政府应加大对农村学前教育的扶持力度，尤其是在资金投入上应对边远、贫困农村地区的幼教事业有较大幅度倾斜，要改变学前教育经费在各级各类教育中所占比重过小的局面，改变政府对学前教育投入主要用于发展城市学前教育的局面。这既有利于扩大教育公平，也有利于提高教育资源的使用效益，促进教育的均衡发展。建议在中央和省市设立农村学前教育专项基金，用于发展农村各级各类幼儿园建设，提高农村幼儿教师的福利待遇，加强对农村幼儿教师的培训等。
4.提高教师素质，改善农村幼儿教师待遇
要尽快明确幼儿教师的身份和地位，解决教师编制问题，幼儿教师与中小学教师有平等的待遇。具体而言，要根据工作业绩评职定级，逐步提高幼儿教师的工资；根据国家有关规定落实各项福利待遇，使幼儿教师能够真正安心于农村幼教工作。对在偏远地区从事幼教工作的教师，还应给予特别补助。
师范大学的学前教育系和幼儿师范院校要增加面对农村地区培养幼儿教师和幼教管理干部的计划，鼓励一部分毕业生到农村去从事幼教工作。同时，加大在职培养力度，鼓励各县、市、区有关学校和单位采取学历教育、继续教育、补偿教育等各种方式，提高农村幼儿教师的文化业务知识。实践中，要把农村幼儿教师的在职培训纳入当地教育部门的师资培训计划，保证农村幼儿教师有计划地参加各种形式的培训和学习，并通过组织各种教学科研活动，鼓励、帮助他们开展教学研究，使农村幼儿教师在实践工作中不断提高自身素质。
本文得到山东省高等学校优秀青年教师国内访问学者项目经费资助。