长江经济带战略背景下区域合作机制的重构_市场机制论文

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      “十一五”规划以来，空间发展战略被纳入国家发展规划。现阶段，中央进一步提出了三大国家重大区域发展战略，即“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江经济带建设。三大跨区域发展战略的推进，关键在于理顺区域经济合作机制，创新区域经济合作路径。

      一、三大国家区域发展重大战略的提出

      按照“协同东中西，贯通南北方，放眼全世界，开放促改革”的区域规划新思路，中央提出了“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江经济带建设三大区域发展战略。

      (一)“一带一路”建设战略

      “一带一路”是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称。2013年9月7日，习近平在哈萨克斯坦发表演讲，首次提出加强政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通，共同建设“丝绸之路经济带”的战略倡议。2013年10月3日，习近平在印度尼西亚国会演讲时明确提出，中国致力于加强同东盟国家的互联互通建设，愿同东盟国家发展好海洋合作伙伴关系，共同建设“21世纪海上丝绸之路”。当前，“一带一路”倡议已从理念设计、总体框架到完成战略规划，开始进入务实合作阶段。2014年11月4日，中央财经领导小组第八次会议研究“一带一路”规划、建立亚洲基础设施投资银行和设立丝路基金。2014年11月8日，习近平在“加强互联互通伙伴关系”东道主伙伴对话会上，提出中国将出资400亿美元成立丝路基金，为“一带一路”沿线国家基础设施、资源开发、产业合作和金融合作等项目融资。

      (二)京津冀协同发展战略

      2014年2月26日，习近平在北京主持召开座谈会，听取京津冀协同发展工作汇报，强调京津冀协同发展是一个重大国家战略，并提出七点要求。2014年9月4日，京津冀协同发展领导小组第三次会议要求，加快实施交通、生态、产业三个重点领域率先突破。即着力推动网络化布局、一体化服务，经济实用、绿色环保的综合交通运输体系；着力推进绿色循环低碳发展，加强生态环境保护，发挥重点治理工程带动作用，节约集约利用资源，形成区域良好生态格局；着力实施创新驱动发展战略，促进产业有序转移承接，推动产业结构调整优化升级；尽快完善协同发展规划总体思路框架，为编制总体规划奠定基础。

      (三)长江经济带建设战略

      2014年4月28日，李克强在重庆主持召开座谈会，研究依托黄金水道建设长江经济带。2014年9月25日，国务院发布《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》及《长江经济带综合立体交通走廊规划》(2014-2020年)。长江经济带涉及沪苏浙皖赣湘鄂云贵川渝11省市，面积180万平方公里，占全国陆地总面积的1/5，人口和生产总值均超过全国的40%。建设长江经济带，有助于构建沿海与中西部相互支撑、良性互动的新格局，通过改革开放和实施一批重大工程，让长三角、长江中游城市群和成渝经济区三个“板块”的产业和基础设施连接起来、要素流动起来、市场统一起来，促进产业有序转移衔接、优化升级和新型城镇建设。

      总的来看，这三大国家区域发展重大战略具有以下特点：一是层次高，由中央主导区域重大发展战略。二是格局大，兼顾东中西、南北，强调国土平衡发展。三是视野宽，全球布局，形成全方位开放格局。四是体现出了海陆统筹发展、面向海洋和中西部地区相结合的思路。

      二、国家区域发展新战略的关键：区域合作机制

      由于三大国家区域重大发展战略都涉及跨区域经济合作，而区域经济合作机制的运行效率直接影响着区域经济合作的效果，因此，考察我国区域合作机制的现实意义重大。

      (一)区域经济合作机制是保障合作的制度基础

      区域经济合作，特别是我国现阶段提出的三大国家重大区域发展战略，除需完善基础设施、提供区域公共物品等硬件外，更应构建有效规范的区域经济合作机制，并实现制度化。区域合作机制应以动力机制、协调机制、利益分配机制和补偿机制为主要内容，并辅之以机制运行的制度规范。

      动力机制保证了区域合作成员参与区域经济合作的可能性，具体表现为市场机制在更大范围内配置资源带来的经济收益的吸引力，如规模经济、集聚经济、区域专业化分工的效率提升、基础设施的完善等，以及未能参与区域经济合作造成的在区域经济格局中边缘化的压力，也包括区域经济他组织施加的外力，如国家区域规划政策。

      协调机制，是指对区域合作中出现的问题进行沟通、交流和仲裁的机构和规则。区域合作要求各合作成员协调经济行为。由于合作成员本身利益诉求的差别，因而难以避免个别成员利益与区域整体利益不一致、各成员利益相冲突的情况。区域协调机制可保证合作成员在个人理性与集体理性相左时，提高合作成员选择集体理性行为的可能性。

      利益分配机制和补偿机制，是指合作成员在市场机制作用下，通过规范的制度来分配区域合作的利益。补偿机制包括对于欠发达成员跨区基础设施等公共物品建设、生态环境保护，产业转移对接转型的补贴，也包括公共服务均等化原则下，发达成员对于欠发达成员对口支援、社会捐助等方式支持欠发达地区的合作方式，以实现区域协调发展。

      区域经济合作是基于利益共享而进行的跨行政区经济活动，一般采取自下而上的合作路径。合作成员不存在行政隶属关系，需要专门的利益分配和补偿机制平衡各方利益诉求，确保区域经济合作利益的实现。[1]

      如图1所示，区域的动力机制保证了“能够合伙做大蛋糕”的可能性，协调机制提高了“步调一致去做蛋糕”的可能性，而区域利益分配机制则实现了按照市场原则“做好蛋糕之后如何分配”的问题，区域经济合作补偿机制则改善了“在市场机制下分配效果不好”的情况。

      (二)区域经济合作路径不畅与合作机制“失灵”

      区域经济合作机制包括基于市场机制的区域经济自组织和基于行政力量的他组织。市场机制的区域自组织在配置区域资源方面具有较高的效率，但在面对跨区域重大基础设施、大气、水资源等涉及环境保护以及产权不明晰的外部效应等问题时，“无形之手”无法有效解决。区域经济合作中，在依靠市场机制的基础上，必须要有跨政府的协调机构，否则，合作的收益无法保证，容易造成“囚徒困境”的局面。[2]

      1.区域经济合作的两种路径

      一是“自上而下”路径，以京津冀协同发展为代表。该路径借助于中央高度权威性，协调成员利益冲突效率高；在涉及跨区域重大合作问题、长期项目决策和公共物品供给方面能力突出；对于合作决策执行具有较强的约束力。不足之处在于：缺乏市场主体诉求的充分表达，编制规划、签订协议容易，市场主体落实困难；权力寻租与资源整合低效率；容易造成政府合作超前、企业和社会组织协作滞后的困境。

      

      图1 区域经济合作机制

      二是“自下而上”路径，以泛珠三角区域合作为代表。这种合作路径具有独特优势：具有鲜明的区域治理特点；合作成员地位平等，协调组织灵活，适应性强；充分考虑社会主体的利益诉求，资源整合效率高；社会组织参与，合作形式和内容丰富。不足之处在于：协调机构的权威性不足，对合作成员的约束力不强；当区域整体利益和重要成员有利益冲突时，协调能力弱；跨区公共物品提供效率低，容易陷入“议而不决”的困境。

      2.区域经济合作机制“失灵”

      一是动力机制问题。区域经济合作的最根本动力还是市场在资源配置中的决定性作用。根据郝寿义的观点，经济区域是基于市场机制基础之上的，是社会、文化、历史等多因素相互作用的结果。[3]然而，在我国区域经济合作的进程中，市场机制作用的发挥受到了较多限制。最主要的问题在于长期存在的地方经济的市场分割和产业结构同构性。加之我国的财政分权后确立的地方政府成为区域经济的重要行为主体，官员晋升激励以可量化的经济增长指标为主，地方官员经济绩效的相对位置成为其晋升的关键，使得地方政府之间缺乏经济合作的主动性。

      二是协调机制问题。区域经济合作机制以动力机制为根本，在此基础上，合作协调机制的效率影响着区域合作进展的顺利程度。汪伟全根据其权限特征将常见的区域协调机构大体分为三类，即地方自发组成的自愿性区域组织、地方约定而成的约束性区域组织以及上级批准设立的区域管理机构。[4]本质上也就是自下而上自主协商和自上而下行政调节两种，分别以泛珠三角区域合作和京津冀协同发展为代表。前者由于区域协调结构的权威性不够，在涉及跨区域公共物品、战略性产业协调和制度法规建设方面力量不足，而后者囿于有限信息，易扭曲区域主体的主观意愿，难以有效处理合作的内生性问题。

      三是分配机制问题。区域经济合作按照市场机制进行，通过区域产业分工和跨区域资源优化配置，也有可能造成区域经济差距进一步拉大。由于集聚经济效应，各方获得的收益不可能是完全对等的。各方的经济增长速度也可能因参与区域经济合作而相对发生变化，这就易造成地方官员在晋升博弈中优劣势易位。在涉及经济收益和晋升双重目标的情况下，区域经济利益分配机制难以满足各方需求，进而降低了经济合作的积极性，阻碍了区域经济合作的推进。

      四是补偿机制问题。由于合作各方的产业结构和经济发展水平的差异，节能减排的压力不一，跨区域的公共物品的治理成本分担上难以达成一致。欠发达地区对于高污染、高排放的重工业依赖度高，面临着经济增长和公共环境保护的权衡问题，发达地区有必要通过直接成本分担和设立基金等方式给予补贴。在区域产业协调方面，相对欠发达地区在产业利益分配中处于弱势地位，需要在基础设施、技术培训等方面得到较发达地区的援助，产业调整的成本需要发达地区给予部分补偿，防止区域经济差距的扩大。

      (三)区域经济合作机制“失灵”的根源

      区域经济合作机制“失灵”的逻辑如图2所示。在市场机制发挥作用的过程中，面临着地方政府干预过多和作为不足的境况。在跨区域公共物品供给和生态环境防治方面，地方政府缺乏沟通，作为不足；由于地方政府的长期干预，造成了市场分割和产业同构的现状。地方政府的“出手”与“收手”是地方长期经济政治博弈的均衡，新的均衡的实现又有赖于中央政府的系统决策。

      

      图2 区域经济合作机制“失灵”的逻辑

      财政分权改革充分调动了地方政府的积极性，使得市场竞争机制在地方政府关系之中得以引入，从而创造了我国长期的经济增长。[5]以财政包干、国有企业地方化为基本特征的行政性分权，加上传统体制遗留的工业布局，强化了地方市场分割倾向(银温泉、才婉茹，2001)。在对上负责制的治理结构中，相对经济绩效是地方官员晋升的关键。在晋升博弈中，地方官员会尽量内化自己正的外部效应，而放任负的外部效应，“损人利己”的行为激励较强。[6]地方官员晋升考核机制以经济增长为主要考核指标，且具有“层层加码”的特点，从省级到市级自上而下竞争压力递增。[7]下级政府的“预算外收入”的集体利益偏好与上级官员晋升的个人利益偏好、地方政府的利益激励与中央政府的经济增长目标高度相容(刘再起、徐艳飞，2014)。

      地方政府竞争式的行政治理模式有效地解决了地方政府的激励问题，但也带来了以GDP指标替代居民满意度的偏好替代问题，造成了市场化进程中的角色冲突，以及建设性财政向公共服务型财政的转型和政府服务职能转变的艰难等问题(周黎安，2007)。在信息约束与风险规避条件下，地方政府官员将采取模仿经济发展战略等方式最大化自身利益。而这种经济模仿发展战略必然导致产业同构的形成，这会进一步引发地方保护主义与人为的市场分割，压缩区域经济合作空间。[8]我国省界上的县级行政区域的GDP水平显著低于省内县域水平，而在国界上的县域水平则不受影响，证实了地方晋升博弈的影响。[9]我国区域合作的困境是地方政府竞争的长期均衡结果[10]，如何破除该博弈均衡是完善区域经济合作机制的关键。

      三、长江经济带区域经济合作机制的完善策略

      市场机制与政府机制在区域经济合作上未能有机结合，造成了我国区域经济合作路径不畅和区域经济合作机制“失灵”。长江经济带建设应当依据现有合作基础，充分发挥市场机制的作用。

      (一)三大次区域合作基础

      长江经济带涉及三大次区域合作，串起众多经济区。2014年9月，国务院发布《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，提及五大城市群。明确指出提升长江三角洲城市群国际竞争力、培育发展长江中游城市群、促进成渝城市群一体化发展。目前，在我国7大国家级城市群中长江经济带占3个①，11个国家级新区中占5个②。

      1.长三角城市群

      2014年，《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》提出促进长江三角洲一体化发展，打造具有国际竞争力的世界级城市群。充分发挥上海国际大都市的龙头作用，加快国际金融、航运、贸易中心建设，提升南京、杭州、合肥都市区的国际化水平。

      长三角城市群实行“三级运作、统分结合、务实高效”的区域合作机制。长三角区域合作机制分为决策层、协调层和执行层三个层次。决策层为“长三角地区主要领导座谈会”，决定长三角地区合作的方向、原则与重点等重大问题；协调层为“长三角地区经济合作与发展座谈会”，落实主要领导座谈会部署，协调推进重大合作事项；执行层主要指长三角城市经济协调会，在16个合作城市间以专题合作的形式进行不同领域内合作。从2000年开始，“三省一市”和16个城市的职能部门和行业间也建立了联席会议、论坛、专题合作机制。一些行业协会也通过跨地区的行业互动和联合开展企业间的合作。从长三角区域合作的特点来看，其合作是制度合作，即政府政策、机制、制度的合作，合作主体是政府。

      2.长江中游城市群

      长江中游城市群合作起源于1987年成立的武汉经济协作区，涉及赣湘豫鄂四省，协调决策机构为“市长联席会议”。《全国主体功能区规划》中，沿长江经济带被确定为国土开发主轴，武汉城市圈、环长株潭城市群、鄱阳湖生态经济区被划为“长江中游地区”。2012年2月，在武汉举行的三省会商会议上，共同签署了《加快构建长江中游城市集群战略合作框架协议》，长江中游城市群建设进入实质性推动阶段。[11]2013年2月，武汉、长沙、合肥、南昌四市达成“武汉共识”，四市的环保、交通、旅游等11部门签署合作协议。2014年2月，四市共同签署“长沙宣言”，形成总体战略合作协议和11个分项协议，建立市际联席会议制度，搭建了长江中游城市群建设论坛、长江中游城市群法治论坛。[12]2014年，《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》确定了长江中游城市群的范围，即“中三角”。

      3.成渝城市群

      2004年2月，川渝签署《关于加强川渝经济社会领域合作共谋长江上游经济区发展的框架协议》和交通、旅游等六方面协议，川渝合作进入新阶段。[13]2007年4月，川渝签署《关于推进川渝合作共建成渝经济区的协议》以及交通、旅游、工业等部门的合作协议，进一步确立川渝合作的总体框架。同年6月，国务院正式批准在成都市和重庆市设立国家综合配套改革试验区。10月，川渝两省市相关部门和涉及区县举行“首届川渝毗邻地区合作互动工作座谈会”，签署《川渝毗邻地区合作互动框架协议》和《川渝毗邻地区合作互动工作协调机制》。2011年4月，包括安岳县、璧山县、简阳市、乐至县、龙泉驿区等在内的7县区，自发成立“成渝直线经济联盟”。2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》公布，明确提出加快培育成渝城市群。7月，成都海关与重庆海关在成都签署区域通关合作备忘录。9月，《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》明确提出，提升成渝中心城市功能和国际化水平。

      综上，长江经济带三大次区域的合作机制可整理成表1。

      

      (二)长江经济带构建区域经济合作机制的思路

      基于图二所示的区域经济合作机制失灵逻辑，结合长江经济带涉及的三大次区域合作现状，应将“自上而下”与“自下而上”两种区域合作路径相结合以完善合作机制，行政力量要为市场机制发挥作用创造条件。调整地方政府推进区域合作的激励强度和构建高效的协调机制问题比较突出，可以从以下方面着手。

      1.动力机制

      第一，将地方政府考评指标体系纳入区域合作工作推进相关指标，构建区域合作长效机制。改变地方官员考核以GDP为核心指标，建立更具综合性的指标体系，纳入民生工程、公共服务、环境生态相关内容。

      第二，推进财税体制改革。合理划定中央和地方的财权和事权，增加对地方财权的倾斜，探索系统改革方案解决建设型财政向公共服务型财政转型的难题。减少地方政府对于企业决策的干预，扩大财政预算，向基础设施等为市场机制“开路”的事项转移。

      第三，在地方政府和市场机制都无力解决的重大跨区域工程上，中央层面应集中协调。完善长江航道治理、沿江高铁建设等重点基础设施，降低区域内要素流动成本，促进合作潜力“显化”，进一步扩大区域经济合作的空间，增强区域内经济合作的动力。

      2.协调机制

      第一，完善区域合作协调机制，成立超越行政区划、具有较高权威性的协调机构，编制区域发展规划。借鉴京津冀协同发展的协调机构，争取在中央层面设立领导小组，在现有规划和三大次区域合作基础上，编制长江经济带整体发展规划，协调产业分工、资源能源、港口功能、生态保护等。同时，完善区域合作决策落实的考评机制，切实实现行政力量为市场机制发挥作用拓宽空间。建立高级别决策咨询机构，成立长江经济带合作发展专家委员会。

      第二，构建多层次合作体系，确保合作决策落实效率。借鉴泛珠三角区域合作的制度成果，如首长联席会议制度、行政首长联席会议秘书处工作制度、政府秘书长协调制度、日常工作办公室工作制度以及部门衔接落实制度，也包括发展论坛和合作洽谈会两大平台。结合长三角城市群的决策层、协调层和执行层三级运作以及统分结合的机制，整体设计合作机制并扩大到整个长江经济带区域。

      第三，重视使用法律手段，尝试创新地方立法，类似于美国以法案的形式推动区域经济合作开发。将相关机制制度化、协调方式规范化，以法律制度的形式固定合作的重点项目，提高对合作成员的约束效力。注意维护规章制度的权威性，约束合作成员政府对经济合作的任意干预，以及合作组织机构偏离公平原则的权力运用行为。

      3.利益分配机制和补偿机制

      以市场原则为基础，协调好长江经济带区域经济合作的收益和成本分担补偿，保障各利益主体能够在地区专业化分工中获益，实现帕累托改进。同时，实现专业技术资质认证统一，推动区域服务一体化。尽快实现按照一定规则各方共同出资建立专项基金，实现基金支持方式多元化，支持重大基础设施建设、生态环境保护和欠发达地区产业转移对接，扩大长三角对西部地区在人才培训、医疗教育等方面的对口援助范围和额度。

      该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《我国区域经济合作机制研究——以长江经济带为例》。

      ①按照国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，我国现有长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、长江中游城市群、成渝城市群、中原城市群、哈长城市群共7个国家级城市群。

      ②截至2014年10月底，全国共有11个国家级新区，分别是：上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、山东青岛西海岸新区、大连金普新区和四川天府新区。

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