社会政策中的家庭，本文主要内容关键词为：政策论文,家庭论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.11 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－7326(2012)09－0056－06
人口转变和家庭变迁是中国社会转型的重要组成部分。总和生育率降低到更替水平(2.1)之下、家庭规模持续缩小、离婚率不断升高等一系列现象引起了国民对我国家庭传统保障功能弱化的普遍担忧。特别是人口老龄化即将进入加速发展期，人们更加关心未来家庭还能不能作为养老的基础。国家确立的老龄化战略把家庭养老摆在基础地位，为此必须建立相关制度来配合和支持家庭发挥养老的功能。在这种社会氛围下，家庭政策一时间成为学术界的热门话题，人们从不同角度审视婚姻家庭领域出现的问题，在家庭政策的标签下提出了很多对策建议。但综观目前国内的相关研究，不难看出学术界对家庭政策的理解还相当混乱，很多人把与老年人、妇女、儿童、生育等有关的制度和政策都视为家庭政策，习惯于从外延上来列举家庭政策，忽视对家庭政策本质、内涵、目标的深入分析，特别是欠缺在社会政策体系中来认识和讨论家庭政策，这也导致了人们在评价我国家庭政策现状时的分歧。事实上，如何理解家庭政策，不仅是个学术研究问题，更直接关系到政策实践，关系到我国要建立一个怎样的家庭政策体系。只有正确认识家庭政策的本质，才能明了我国在家庭政策方面的偏误和缺失，科学把握家庭政策发展的方向。为了能深入理解和探讨家庭政策，本文拟换一个角度，从分析家庭在社会政策中的地位和角色入手，考察社会政策为什么要关注家庭。又能怎样影响家庭，看看家庭政策是怎样产生的。从家庭政策的缘起中来分析家庭政策的性质、职能和任务，最后再来讨论我国家庭政策的目标和发展方向。
一、从政策议题到政策视角
简单地说，社会政策是政府为解决社会问题、促进社会安全、改善社会环境、增进社会福利而实施的一系列政策措施的总称，其核心是改善公民福利。在这个意义上，社会政策与经济政策有共同的目标，两者之间不存在泾渭分明的区分。不同之处在于，经济政策更强调效率(经济增长)，社会政策更重视公平(福利分配)。[1]现实中很多政策往往是两方面兼备的，既可看成经济政策，也可看成社会政策。社会政策和经济政策与其说是领域上的区别，不如说是侧重点的区别。
经济增长是解决各种社会问题的基础，因此以促进经济增长为主要目标的经济政策的成功可以为实施社会政策创造有利的环境和条件，反过来，社会政策的实施提高了公民社会经济生活的安全感，降低社会风险，可增强社会稳定，推进社会公正和融合，又为经济长期稳定增长提供了保障。这样，社会政策也具有生产性功能。然而，这样说不意味着社会政策和经济政策总是和谐一致的，有些时候两者也有矛盾。由于出发点和评估标准上的差异，有些政策从经济政策角度看是有效的，但从社会政策的角度看，效果却是“不好”的，比如基于效率原则的收入分配有利于调动人们的劳动积极性，促进生产率提高，但易导致收入分配差距过大，埋下社会不稳定的隐患；削减公共支出，充分发挥市场机制作用有利于经济增长，但公共支出减少造成社会保障不足又会加剧人们社会生活的不安全感，危及社会弱势群体的生存权，引发社会公平问题。社会政策是不可或缺的，特别是当经济发展到一定水平之后，如何保证发展成果公平地惠及全体公民非常重要，这有赖于社会政策的合理性和有效性。
与经济政策相比，社会政策更易受到社会价值观和群体间利益冲突的影响，因而更易引发社会争议。不同国家社会政策方面的差异和分歧也较经济政策要大得多。从实践经验看，各国社会政策的发展都有一个循序渐进的过程，最初社会政策主要关注劳工及贫民生活，而后逐步扩大到现实中发生的各种社会问题，涉及社会保障、医疗、就业、住房、教育等各个方面。围绕着社会公平和权利保障的目标，社会政策不断扩大着自己的实践领域。在每个领域，社会政策需要解决的问题有些是共性的，有些是特异性的。那些共性的问题通常被称为社会政策议题。这样我们可以把社会政策看成一个由领域和议题组成的网络体系。政策领域(Policy Areas)按需求划分，如就业和收入、医疗和健康、住房、教育、个人社会服务等，针对每种需求确立具体的政策目标；政策议题(Policy Issues)按政策实施中要解决的共性问题划分，如阶层问题、性别问题、种族问题、老年人问题、儿童问题、家庭问题等，处理好这些问题是实现各领域政策目标的关键，针对每个问题需要有具体的措施。政策领域与政策议题的关系是，前者是目标指向的，后者是问题指向的；每个领域都存在众多议题，每个议题也存在于各个领域中，是各个领域社会政策的核心所在。区分政策领域和政策议题有助于把握不同类别社会政策之间的差异，认清不同类别社会政策肩负的职能和任务。
家庭之所以成为社会政策的议题是因为家庭作为社会生活的基本单位，影响着各个领域社会政策目标的实现。每个人都生活在家庭环境中，家庭的状况影响着个人的福利，因此社会政策不能不考虑家庭的状况及其变化。制定和实施社会政策时，家庭是一种重要的环境和条件变量，直接影响着社会政策的成效。社会政策的调整常常是为了适应家庭发生的变化。从这点看，家庭首先是作为社会政策的背景而进入社会政策视野的。众所周知，福利国家制度就是以一种特定的国家与家庭的关系为基础建立起来的，对家庭模式存在高度依赖，家庭变迁是导致福利国家危机的重要原因之一。正因如此，一个国家的社会政策体系一旦确立，反过来就会尽力维护作为基础的家庭模式的稳定性，以保证政策的顺利实施。这时，家庭就由社会政策背景演变成了社会政策的次生目标。为了维护家庭模式稳定，人们会调整政策，尽量减少政策对家庭的影响。于是发生了一种有趣的变化：作为政策背景(Context)的家庭登上了政策目标(Objective)的地位，家庭模式本来属于政策环境和条件，但在政策实践中却成了政策追求的目标之一。这样，家庭政策出现了，并堂而皇之地进入社会政策的殿堂，成为一种特别的社会政策。
但政策议题意义上的家庭政策并不具备独立的政策目标，其职能是维护其他社会政策实施所需要的家庭环境和条件，因应家庭变化对社会政策实施产生的不利影响。换句话说，家庭政策的目标是从属性的，是服务服从于源于基本生活需求的福利目标的。针对政策目标的不独立，Zimmerman提出了“视角”(Perspective)意义上的家庭政策概念，认为家庭政策更像是一种政策评估的视角或标准，可以按此视角和标准评估一种社会政策对家庭的影响程度，来判断其是否属于家庭政策。[2]
家庭从社会政策议题发展到社会政策视角，或者说，从政策背景发展到政策目标，反映了家庭在社会政策中的重要性，既为我们深入理解家庭在社会政策中的地位和角色提供了线索，也有助于我们科学认识家庭政策的本质，理解家庭政策的性质和发展方向。
二、作为社会政策背景的家庭
家庭作为社会政策的背景有两层含义：一是政策制定以现实的家庭模式为前提和基础，二是政策实施以现实的家庭模式为环境和条件。
(一)政策制定的前提
社会政策是国家平衡政府与市场的关系，弥补市场机制的不足，保护和改善公民福利的手段。改善个人福利必须透过个人生活于其中的家庭。每项社会政策都立足于现实的家庭模式，隐含着关于家庭的假定，建立在预设的家庭结构、家庭关系、家庭功能的基础上。不同国家的社会政策都是与其家庭观念和文化相契合的，社会政策尊重并依赖家庭传统。[3]Lewis在分析欧盟内部不同国家之间社会福利制度的差异时，详细研究了不同福利制度类型所隐含的家庭假设，发现每个国家的社会福利制度都是在一定的家庭模式基础上构建的，家庭模式的核心是家庭中的社会性别分工。基于对家庭中性别分工模式假设的不同，可归纳出三种类型的社会福利制度。[4]
第一种类型的社会福利制度假设男性承担养家责任，妻子在经济上依靠丈夫(Strong male breadwinner system)。社会福利制度以家庭为保障单位，并充分体现家庭状况的差异。劳动者薪资和福利津贴设计考虑了抚养家庭的需要，税收和其他社会福利待遇都以整个家庭的生活状况为依据，包括按夫妇的平均收入计征所得税、妻子可基于丈夫就业取得社会保障的权利等。社会政策鼓励家庭主要是妻子承担照料子女的责任，外出工作的母亲可享受较长时间的不带薪育儿休假，政府给予一定的育儿津贴。这种福利制度模式的典型代表国家有德国、法国、爱尔兰等。
第二种类型的社会福利制度假设家庭中丈夫妻子都就业，性别差异小(Weak male breadwinner system)。社会福利制度以个人为保障单位，较少考虑家庭状况的差异。劳动者薪资和福利津贴主要依据个人的劳动贡献，国家基于公民的个人生活状况和个体特征提供社会保护。劳动者按个人实际收入计征所得税。社会政策鼓励包括女性在内的社会成员就业，通过给予外出工作母亲带薪育儿休假、缩短工作时间和为儿童和老人提供尽可能完备的公共照料设施及服务，来解决就业与家庭照料之间的矛盾。这类社会福利制度模式的典型代表国家为北欧诸国。
第三种类型的社会福利制度介于前两者之间，一方面尊重男外女内的家庭传统，另一方面也根据家庭的实际变化，对外出就业女性给予一定的社会政策支持，属于顺应家庭变迁的折衷型(Modified male breadwinner system)。英国是此类型的代表国家，在家庭问题上政府态度一贯谨慎，不引导不干预，政府只在个人和家庭责任之后基于“剩余”原则提供社会保护，并尽可能使政策保持中立，避免影响个人在家庭中的行为和对家庭模式的选择。
可以说，前两种类型对家庭模式都有明确的假定和预期。特别是第一种类型非常明确地把“男性养家模式”当成了传统福利国家制度的逻辑前提。[5][6]福利国家把对公民福利的责任落实在男性的就业收入和福利中，通过家庭功能传递到其他成员身上。这就要求婚姻和家庭相对稳定。20世纪70年代以后，导致福利国家危机的一个重要原因正是婚姻和家庭稳定出了问题。由于结婚年龄推迟，家庭形式和两性关系日益多元化，离婚、分居、婚外关系现象不断增多，这样经由家庭实现国家对公民福利责任的机制发生了障碍。于是福利国家不得不调整社会政策，希望把福利保障直接落实到个人身上，出现了所谓的去家庭化(De－familization)趋势。[7][8]有学者认为，上述家庭变化最早发生在北欧国家，以北欧国家为代表的第二种社会福利制度类型可看成是欧洲社会政策对家庭变迁反应的提前预演。[9]在对家庭的假设上，如果说西方福利国家重视的是家庭在福利传递和分配方面的功能的话，东亚国家则更重视家庭在福利生产和供给方面的功能。在制定社会政策时，东亚国家更倚赖家庭对成员生活保护的责任，强调个人和家庭的自助，把个人和家庭的福利责任放在优先位置。社会政策的重点是支持个人就业，支持家庭自我发展能力，保障家庭成员在家庭中的权益。社会政策直接针对个人的福利保障支出相对较低。[10]
(二)政策实施的条件
家庭作为福利生产、组织和消费的单位之一，影响着社会政策实施的途径、过程和效果。首先，家庭功能的强弱决定着社会政策的边界。每个社会都有公私领域的划分，私人领域被看成个人和家庭自身的责任，不需要也不应受到政府的直接干预。但要维护私人领域不被侵犯，必须自身具备自助能力。纵观世界各国的社会政策，大凡家庭自我保障能力强的地区，传统观念就相对牢固，社会政策的介入就少，私人领域的边界就大。从这个意义上说，公私领域的边界划分不是个人或政府的一厢情愿，而是由家庭状况特别是家庭功能的强弱决定的。其次，不论是以家庭为直接对象还是通过家庭作用于个人，家庭状况都会影响社会政策实施的效果。这可称之为政策实施的环境依赖。福利国家的改革正是由于传统家庭模式发生了动摇，男外女内的家庭性别分工模式不再具有普适性，家庭形式多元化使福利国家制度赖以传递福利的途径发生障碍。作为社会政策制定预设前提的家庭模式一旦发生变化，政策实施的过程和效果必然都会受到影响。如此，社会政策在实施中需要尽量维护家庭模式的稳定。
三、作为社会政策目标的家庭
为了政策实施顺利需要保持家庭模式稳定，于是家庭从社会政策背景发展到社会政策目标，虽然这在逻辑上看似顺理成章，但在实践中却面临种种的困难。首先，家庭发展有自身的规律。作为一种最古老的、最基本的社会制度，家庭根植于深厚的社会历史文化中，虽然受到现代化的冲击，家庭也会发生变化，甚至会表现出全球化的趋同现象，但家庭传统是根深蒂固的，不可能被一种统一的模式所取代，多样性和连续性是家庭制度的基本特征。[11]长期看，家庭变迁是一个自然过程，非人为的主观意愿可以左右的。
其次，社会政策目标的形成需要经由民主程序，充分反映民意。在尊重个性和自由的现代社会，国家对个人婚姻和家庭行为的干预必须具有合法性和正当性。国家有义务保障和改善公民福利，但不能以福利保障为借口干涉个人在私人领域的行为自由，特别是不能把公民权益保障与家庭生活方式挂钩。在理想家庭模式和家庭生方式等方面都无法形成社会合意的情况下，把家庭作为社会政策调节的目标就不具备可操作性。即使是那些承认自己拥有家庭政策的国家，也很少公开表明自己的家庭政策所预设的家庭模式目标，宁可选择模糊的、隐含的表达形式，而是把政策重点放在如何因应家庭变化、调整相关制度和措施上。换句话说，社会政策的逻辑主线是适应家庭变迁，而非干预家庭变迁。
再次，社会政策即便是想影响家庭变迁，也很难保证预期的政策效果，无法避免政策目标与实际效果的差距。在社会政策研究中，普遍面临的一个难题是分清结果(Outcomes)与后果(Consequences)，前者是政策实际达到的效果，后者是政策实施后发生的现象。前者是真正由政策导致的，如果符合预期则表明政策获得成功；如果不符合预期，则表明政策不成功。但现实中家庭发生的变化往往是由多种因素导致的，很难从后果中分析出结果来。况且，不同社会政策对家庭的影响经常是矛盾的、冲突的，家庭的变化更多时候是非预期甚至是意想不到的后果。各国社会政策实践中都存在大量这样的事例，比如美国1996年前实行的对抚养孩子的家庭的援助制度(Aid to Families with Dependent Children,AFDC)，本意是帮助那些因单亲或父母残疾、死亡、失业等陷入贫困的家庭，但因客观上助长了单亲家庭的增多而受到激烈批评，被认为有刺激婚外生育、放任父母不履行抚养子女责任的嫌疑，最终被新的贫穷家庭临时扶助政策(Temporary Assistance for Needy Families,TANF)取代了。我国目前很多城市住房公积金贷款政策本意是要支持刚需，但也造成很多假离婚。这些都是社会政策对家庭产生的非预期影响。
四、从“社会政策中的家庭”到“家庭政策”
家庭的基本定位是作为社会政策的背景，只是社会政策在实施过程中为了维护自身的有效性，需要固化家庭模式，渐渐把稳定家庭模式也当成了政策目标，这是一种典型的异化现象。家庭作为政策背景的地位是原生的，作为政策目标的地位是次生的。随着家庭由政策背景发展为政策目标，家庭也由社会政策议题转为社会政策视角。在此过程中，家庭政策作为社会政策中的一种新门类产生了。从起源上看，家庭政策自然包括了两个部分：一是调整社会政策来适应家庭变化，这源于家庭作为社会政策背景的要求；二是发展社会政策来影响家庭变化，这源于家庭作为社会政策目标的要求。但严格地说，后一类家庭政策很少是独立存在的，因为其政策目标往往兼顾其他，引导家庭变迁的意图反而是隐含的，以至于人们更愿意称之为对家庭有影响的政策而非家庭政策。在我国，明确以家庭为对象或客体、直接以引导家庭模式为目标的社会政策很少，只有婚姻、收养、家属户籍随迁、抚养赡养义务等方面的政策比较接近，更多的情况是政策并非特别地或主要地为家庭而制定但对家庭有间接影响，如生育、住房保障等方面的政策。即使独生子女政策严格地说也难算成家庭政策，因为其目标是控制人口而非追求小家庭，生育政策并非出于家庭模式的考量。
由此可得出结论：家庭政策的职能和任务不在于构建理想的家庭模式，而是促进各领域的社会政策更好地适应家庭变化，一方面减轻家庭变迁对社会政策实施的不利影响，提高社会政策的成效，另一方面使社会政策更契合变化中的家庭的特点，更好地发挥家庭功能。考察20世纪80年代以来发达国家家庭政策的实践，可以清楚地看出这两方面的动向。比如，鉴于家庭不稳定和多元化导致家庭传送社会福利的能力削弱，福利国家纷纷调整自己的福利供给和保障方式，增加直接以个人为保障单位的福利形式，即所谓的社会福利传送路径“去家庭化”，以实现社会福利对公民更有效的覆盖；[12]另一方面在社会福利保障形式和内容中，加大对家庭福利供给的支持，帮助家庭恢复和增强自身的福利供给和保障功能，以实现福利国家的最终目标。具体做法包括，向因照顾家庭而临时歇业的劳动者提供社会保险“视同缴费”待遇，老年照料津贴的支付条件不再要求照料者不能是家庭成员，等等。
改革开放以来，我国家庭也发生了历史性的变迁。不仅生育率大幅下降，家庭中的孩子数量减少，而且在社会转型和现代化的影响下，婚姻家庭形式多元化、不稳定性增加，家庭关系呈现出由家本位向个人本位转变的征兆。[13][14]这些变化对我国的社会政策而言，具有双重意义：一是社会政策的前提发生变化，要求重新审视相关政策的合理性；二是社会政策环境发生变化，影响到相关政策实施的有效性。
我国的社会保障和社会福利与就业高度关联，不以就业为条件的社会福利近年来虽然得到快速发展，但总体来说仍很不足。这源于计划经济时期的社会福利制度传统。那时我国实行的是男女普遍就业政策，男女同工同酬。社会福利由国家通过城市单位和农村集体提供，家庭承担的福利供给功能较弱，社会福利保障的基本单位是个人。对比传统福利国家以男性充分就业为基础建立的社会福利制度，可以发现明显的不同：后者是通过就业男性来实现福利保障的全覆盖的，男性的薪酬和福利中包含了抚养家庭的需要，因此一般认为其社会福利保障的基本单位是家庭。改革开放后，随着我国城市“单位”制度和农村集体经济制度的衰落，以前由城市单位和农村集体承担的很多福利提供和保障功能失去了依托。男女普遍就业、平等就业的“双职工”就业模式也发生了显著变化，城市中没能就业的人口占到了相当高的比例。就业人口中非正规就业的比重也越来越高。①甚至，由于种种原因城市中还存在着相当数量的“零就业”家庭。显然双职工家庭模式假设已不能准确地反映我国家庭的现实。这导致基于普遍就业假设、以个人为保障单位的社会保障制度的覆盖面大幅萎缩，大量人口缺乏社会保障，家庭成为唯一依托。
但是，我国家庭自身的变化与人们对家庭功能的期待却背道而驰。家庭规模缩小，离婚、单亲家庭增多，空巢家庭日趋普遍，一人户、一代户大量增加，而直系家庭比重显著下降，这些都严重削弱了家庭的福利供给和保障能力。加上人口迁移流动造成大量流动家庭、留守家庭，家庭成员分居重新成为社会问题，也加剧了家庭保障的困难。可以说，我国的社会政策正处于两难境地：一方面是计划经济体制下的福利供给和保障体系瓦解，新的体系尚在建构，人们对家庭的保障功能寄予厚望，但另一方面人口和家庭变迁又使家庭保障的基础遭受破坏，家庭保障能力自生性不断减弱。为应对即将进入快速发展阶段的人口老龄化形势，国家确立了以居家养老为基础的基本方针，制定了社会养老服务体系建设规划。但要保证这些政策实施的有效性必须首先提高家庭发展能力，增强家庭功能。
在这样的背景下研究和探讨我国家庭政策的构建无疑具有重要的现实意义，[15]同时也更突出了清醒认识我国家庭政策发展的背景和历史使命，科学界定家庭政策的职能和任务的必要性。家庭政策不可能改变也不应该希冀改变家庭的变化趋势，而应立足于适应家庭变化完善各项社会政策。首先，家庭政策肩负着改造社会政策模式，促进社会政策合理性和有效性的使命。我国目前社会福利发展还很不足，并且福利供给和保障仍在延续过去计划经济体制下男女普遍就业时以个人为单位的做法，脱离了现实中劳动力市场的实际情况。因此一方面要继续推进作为社会福利基础的对就业者的社会保障，并在制度设计中充分考虑就业者抚养家庭的责任，另一方面要重视就业变化的影响，使福利保障制度适应就业形式多元化的趋势。其次，家庭政策肩负着提高家庭发展能力、增强家庭功能的使命。我国与西方发达国家虽然在家庭变迁方面有很多相似之处，但由于社会福利和保障制度背景和发展水平不同，家庭政策在发展方向上存在本质差异，发达国家是要重塑福利传递机制，克服家庭不稳定带来的问题，我国则是要巩固和加强家庭的福利供给和保障能力，基于家庭责任前提构建普适性的福利保障体系，通过支持家庭功能实现为公民提供福利和保障的目标。具体就发展路径来说，我国家庭政策的重点应放在适应家庭变迁，调整社会福利和保障模式上，完善以家庭为单位的制度设计，加强对就业者供养家庭的政策支持。家庭政策的目标是增强家庭功能，特别是家庭为成员提供福利保障的能力，而不是具体的家庭模式。
注释：
①我国城镇单位在岗职工占城镇社会从业人员的比重已从1998年的59.7％大幅下降到2010年的37.6％。