（徐州生物工程职业技术学院 江苏徐州 221006）
摘要：我国在大力发展经济建设的同时，农林水利、交通设施、市政公用、能源设施、信息基础设施和社会事业等公共服务领域既需要政府投入又要社会资本的广泛参与，仅仅依靠中央与地方政府的财政投入与管理是有限的，必须适应市场经济的要求合理鼓励与引导社会及民间资本的参与。本文简要介绍了政府投入与社会资本的含义，分析两者合作的背景及面临的困难，进一步分析了如何使两者“相融、相生、相映”及其项目的运作方式。
关键词：政府投入 社会资本 相融 相生 相映
政府投入到国家经济民生建设的各个方面，面临着财政、技术与管理等方面的巨大压力，要改变目前的状况就要首先把思想解放出来，简政放权，让社会资本参与到经济建设的每个角落，共享经济发展的成果。
一、政府投入与社会资本合作的背景
（一）从宏观经济来讲，中国经济已进入新常态。新常态的一个最重要特征是增长速度放缓，进入增长阶段的转换，由过去的高速增长转向中高速增长。在出口方面，受制于欧美经济不景气和人民币升值，此前一直高速增长的出口不断受到各方面因素的挤压。弱出口还造成连锁反应，拖累了国内投资、消费等增长，包括制造业在内的工业生产、投资增速均出现大幅放缓。在经济下行压力的情况下，要想维持中国经济继续快速发展，稳定经济增长的局面，就必须改变过去以政府投资驱动型增长方式，加强政府投入与社会资本项目的合作，大力投资国内基础设施建设与公用事业项目，打造中国经济增长的新的引擎。
（二）从企业的角度看，社会资本掌握先进技术和管理经验；民营经济有很强的资金管理和储备能力，传统建筑业受行业景气程度影响，利润普遍单薄，急于寻求出路谋划转型，积极寻觅投资机会。地方政府推介的项目中路桥等交通项目众多且急于融资，两者一拍即合。社会资本存在国有和民营之分，这两种资本及其所属行业选择的项目兴趣点同样存在差别。民营资本追求回报，同时对风险敏感，因此偏爱财政回购、周期较短、综合回报率高的项目。国资则追求长期经营、保本收益，所以对于投资额度较大，回报稳定的项目比较感兴趣。
二、如何使政府投入与社会资本 “相融、相生、相映”
（一）遴选适宜项目
适宜项目是两者合作的切入点，并不是所有项目都适合政府投入与社会资本的合作。政府与市场合理分工的基础设施投融资体制，通过特许经营、投资补助和政府购买服务形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营有合理回报或有一定投资回收能力的城市基础设施项目。在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，优先选择定价机制透明、价格调整机制相对灵活、投资规模较大、市场化程度较高、需求长期稳定、有一定现金流的项目。
（二）提高政府支付的信用
要让社会资本放心的一个关键因素，就是要把政府在合同中承诺的支付义务纳入预算、中期财政规划中统筹安排，从机制上为社会资本的合理回报提供保障。但按照现行收付实现制编制的政府预算，只能反映财政当年收入了多少钱，花了多少钱，对项目合同中的未来财政承诺还不能准确地反映出来。比如一个合作周期30年的项目，如果合同约定政府每年付费1000万元，政府未来债务总计3亿元，而在当期的政府预算中只能反映1000万元。因此可能导致地方政府过度融资。目前财政部正在按照中央要求研究编制权责发生制的政府综合资产负债表。这样一来，政府所有的资产负债情况都会完全反映出来。十八届三中全会要求，要建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。这样可以提高政府支付的信用保障程度。
（三）健全风险防范和监督机制
政府和投资者应对项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆建立独立、透明、可问责、专业化的项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。项目的设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。这样，既可以预防政府把过多的风险转让给私营部门，也可以避免政府为了吸引社会资本承担过多的风险。无论是政府承担过多风险，还是把风险过多转移给社会资本，都是片面的做法，都可能导致项目流产。
三、政府投入和社会资本项目运作方式
为使政府投入与社会资本更好的“相融、相生、相映” 可采用的项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。
1、委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。
2、管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。
3、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。这种方式最大的特点就是将基础设施的经营权有期限的抵押以获得项目融资，或者说是基础设施国有项目民营化。在这种模式下，首先由项目发起人通过投标从委托人手中获取对某个项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资，组织项目的建设，管理项目的运营，在特许期内通过对项目的开发运营以及当地政府给予的其他优惠来回收资金以还贷，并取得合理的利润。特许期结束后，应将项目无偿地移交给政府。在BOT模式下，投资者一般要求政府保证其最低收益率，一旦在特许期内无法达到该标准，政府应给予特别补偿。
4、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。
5、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。此方式可以有效化解目前地方政府的债务。
6、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。在此不再赘述。
四、结束语
政府投入与社会资本合作不仅是一场婚礼，更是一段婚姻。如何携手走好这段漫漫长路？在业内人士看来，更重要的要实现一种理念和思路的转变，从而实现政府、企业、社会的共赢。这样才能使两者“相融、相生、相映”。
参考文献：
[1]中国PPP产业大讲堂，PPP模式核心要素及操作指南[M].北京：经济日报出版社，2016.3:3-4
[2]朱建元 ,王海玲.政府和社会资本合作模式的若干思考[J]. 行政管理改革，2015，（6）：79-83
论文作者:高山平
论文发表刊物:《基层建设》2016年24期8月下
论文发表时间:2016/12/6
标签：项目论文; 政府论文; 资本论文; 社会论文; 合同论文; 风险论文; 运作方式论文; 《基层建设》2016年24期8月下论文;