冷战后欧洲危机管理方式的变化分析_危机管理论文

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20世纪60年代，美苏之间发生的古巴导弹危机几乎将人类拖到核战争的边缘，由此欧洲人真正意识到了危机管理的重要性。此后，跟随美国，防止两大对立集团之间爆发核战争，避免美苏关系对欧洲产生消极影响，成为冷战时期欧洲危机管理的主要内容。冷战结束以后，两大集团的对立不复存在，但在两极体系掩盖下的诸多矛盾纷纷出现：民族矛盾，种族纠纷，国家内乱……欧洲国家所面临的安全环境发生了重要的变化，出于国家利益的考虑以及对统一的大欧洲的追求，欧洲逐渐成为国际危机管理的前哨阵地。本文主旨是分析不同的安全环境下，欧洲的危机管理风格所发生的变化，涉及危机管理战略、危机管理主体和危机管理方式等诸多方面。“欧洲”在此是指一个极为复杂的综合体，主要包括欧盟、西欧联盟、北约和欧洲安全与合作会议/组织等。此外，“危机管理”也具有多维性，本文的危机管理主要指传统的军事危机管理。

一、危机管理战略：从危机预防到危机修复

冷战后，欧洲的危机管理战略重点由冷战时期的危机预防转变为危机修复。要了解其中转变的原因，首先要明晰这两种不同的战略概念，继而分析产生这两种不同战略的安全环境，才能了解欧洲危机风格变化的由来。

1.两种危机管理战略的定义

危机预防战略（strategies of anticipation）是指阻止或者避免危机的发生，其主要目标是在损害发生之前，预测和防止潜在的危机。（注：Aaron Wildavsky,Searching for Safety,New Brunswick:Transaction,1988,pp.77-79.）危机修复战略（strategies of resilience）是指危机的处理和学习机制。这种战略的产生是基于以下考虑：处理未曾预料的危险事件需要某种吸震（shock absorption）机制，因为并非所有的危机都是可以预测和防止的，所以，从错误中吸取教训，快速做出反应是危机修复战略的关键。该战略强调的是缓冲能力（buffering）（即对不可知因素快速做出反应）以及多量原则（principle of redundancy）（即允许发生多次错误，但善于发现和纠正错误）。（注：Aaron Wildavsky,Searching for Safety,pp.118-120.）

预防战略与修复战略并非泾渭分明，两者在危机管理的实践中有重叠之处，因为危机修复战略的宗旨也是防止当前的危机升级或者变成另一种更加严重的危机。这两种战略经常相伴相随，相辅相成，只是因为危机产生的安全环境不同而各有侧重。一般来说，在较为有序和较可预测的安全环境中，更适宜于危机预防战略；反之，更适用于危机修复战略。如何在两者之间做出适当的平衡是国际政治的一种艺术。

2.冷战安全体系与危机预防战略

冷战时期，西方主要通过危机预防战略来威慑苏联的侵略意图。在冷战时期相对有序和较为稳定的两极体系中，这种战略是合适且有效的，原因在于：（1）安全环境相对简单，可以预测。冷战时期，以美苏为首的两大对立集团及其巨大的核武库将欧洲一分为二，这种两极对立体系不仅默认了对欧洲大陆势力范围的划分而且强化了这种现状，并限定了彼此可容许的行为；（2）对任何试图推翻两极安全体系的行动所蕴含的重大风险和代价有清醒的认识。虽然西方并不认同苏联对东欧的统治，但又清醒地认识到推翻苏联在东欧的统治将导致重大战争。同时，对于采取何种行动应对苏联对西欧的威胁，西方也有广泛的共识：即必须对苏联的侵略意向采取威慑手段。（3）两极体系内偶然发生的危机或者混乱呈现相对稳定状态，它仅限于局部，不会波及其他地区。（注：Aaron Wildavsky,Searching for Safety,p.117.）东西方势力范围的清晰界定，明确了两极体系的涵义。虽然苏联对西欧的任何行动都会遭到有力的反击，甚至是北约强硬的军事反应，但对于东欧所发生的一切，情况就完全不同，北约不会对苏联的“保护国”轻举妄动。（注：Charles Perrow,Normal Accidents,New York:Basic Books,1984,pp.89-96.）这种对彼此势力范围心照不宣的默认保证了东欧发生的动乱不会扩展至西欧或者引发东西方之间的冲突和危机。因此，冷战时期两大阵营在欧洲的对立有些类似于19世纪的欧洲国家体系，即用“权力界定势力范围、确立竞争规则以避免误解和争端”，（注：P.G.Lauren," Crisis Prevention in Nineteenth-Century Diplomacy" ,in Alexander L.George ed.,Managing U.S.-Soviet Rivalry,Boulder,CO:Westview,1983,p.43.）使两极体系内危机的发生保持在最低限度。

危机预防战略是维系冷战时期（1949-1989年）欧洲安全体系的重要支柱，但该战略存在自身的缺陷，具体说来有三个方面：（1）该战略依赖于信息的正确性，而且战略奏效所需的时间较长；（注：Aaron Wildavsky,Searching for Safety,p.119.）（2）该战略的重点旨在预防，而非对正在或者已经发生的危机作出快速反应。一旦预测失误，仅仅依赖此战略将会导致束手无策的窘境，即尽管千方百计规避风险，风险还是不期而至；（3）威慑战略的成功，离不开一定的危机反应能力。因此，仅着眼于危机预防是不够的。此外，在急需做出危机反应的情况下，危机预防战略很容易引起欧洲安全体系的崩溃，特别是在冷战后发生变化的欧洲安全环境中，情况更是如此，这也体现了欧洲加强危机管理能力的必要性。

3.冷战后安全环境的变化与欧洲的危机修复战略

冷战后欧洲的安全环境发生了历史性的变化，被称为“从冷战走向热和平”。（注：Anthony Parsons,From Cold War to Hot Peace:UN Interventions,1947-1995,London :Penguin,1994.）首先是苏联解体，传统的冷战威胁消失。其次，在冷战时期被压抑的种族冲突复苏，由种族和民族的竞争所引发的国内及国际冲突，在欧洲的巴尔干地区上演了二战以来最为严重的流血冲突。第三，欧洲一体化进一步发展，出现了一个多元的安全共同体（pluralistic security community），（注：K.Deutsch,Political Community and the North Atlantic Area,Princeton:Princeton University,1957.）战争乃至战争的威胁在这个共同体内发生的可能性大为减弱。第四，世界政治和军事发生了深刻的变化，传统的两大军事集团的对峙及其战争风险不复存在，许多新的不确定的威胁随之产生，比如有组织的跨国犯罪、地区恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散、对关键性资源流动的破坏等等。

在安全环境发生变化的情况下，欧洲所面临的安全威胁性质也发生了根本的变化，这些威胁与传统的冷战威胁相比，具有规模小、来源多样且不确定、地区性明显（比如源于欧洲的外围或者边缘）等特点。（注：Robert Kagan," Power and Weakness" ,Policy Review,June/July 2002.）与此同时，欧洲的安全目标也发生了相应的变化：安全不仅仅意味着预防战争（如在巴尔干地区和前苏联的边缘地带），它还意味着塑造稳定而持久的和平秩序。（注：Heinz Grtner et al eds.,Europe' s New Security Challenges,Boulder,Colo.:Lynne Rienner Publishers,2001,P.44.）据此，欧洲的危机管理战略也作了相应的调整，即从预防性威慑战略转变为危机修复战略，因为这些频繁发生的复杂危机，非传统的危机预防战略所能应付，它们更多地涉及怎样去应对已经发生的现实危机，强调危机学习能力和危机解决能力，即危机修复能力。危机管理也由此成为塑造冷战后欧洲新安全体系的基石。（注：Heinz Grtner," European Security,the Transatlantic Link,and Crisis Management" ,in Heinz Grtner et al eds.,op.cit,p.126.）

二、危机管理主体的变化

冷战时期，欧洲危机管理的主体是北约。作为一个军事联盟组织，北约除了给欧洲提供安全保证，具备威慑性的危机预防能力之外，也是欧洲危机管理的主要承担者，拥有一定的危机管理能力。冷战后，欧洲危机管理的主体增加，虽然北约仍然是欧洲危机管理的主力军，但是欧洲安全与合作会议/组织（CSCE/OSCE）、西欧联盟（WEU）和欧盟（EC/EU）在危机管理方面发挥的作用越来越大，与北约一起构成危机管理的主体力量。

（一）北约

冷战时期，北约已经具备良好的危机管理能力，并构建了危机管理体系，这个体系十分精密，有三个重要的组成部分：（注：Paul Stares,Command Performance:The Neglected Dimension of European Security,Brookings Institution Press,1991.）（1）情报和警告系统（intelligence and warning）。（2）制度化的咨询和决策程序系统，北大西洋理事会（North Atlantic Council）和防御计划委员会（Defense Planning Committee）在这方面扮演关键角色。（3）警戒系统（Alert System），即重大危机出现后启动的警戒和动员程序，有一般警戒（simple alert）、强化警戒（reinforced alert）和全面警戒（general alert）三个层次。（注：Scott D.Sagan,The Limits of Safety:Organizations,Accidents and Nuclear War,Princeton University Press,1995.）不过，北约的危机管理体系的作用仍然有限，主要原因有：第一，危机管理本身具有不确定性；第二，危机修复被视为维护欧洲安全的次要手段，只是在危机预防难以为继之时，才会考虑实施危机修复，但此前实施的威慑性防御措施经常会阻碍对危机的管理；（注：Phil William," Crisis Management in Europe:Old Mechanisms and New Problems" ,in Alexander L.George ed.,Avoiding War:Problems of Crisis Management,Westview Press,1991,p.507.）第三，北约及其警戒系统本身存在的不足。主要体现为：①北约的警戒系统从未经历过实战考验，更多地停留于“纸上谈兵”的程度；②北约危机警戒系统所遭遇的另一个困境就是“军事逻辑”与“外交逻辑”之间不可避免的紧张关系；（注：Alexander L.George," Crisis Management:The Interaction of Political and Military Consideration" ,Survival,Vol.26,No.5,September/October 1984,p.224.）③对危机降级过程的关注不够。

冷战结束以后，欧洲面临各种新的不确定的安全挑战和风险，北约所要应付的不再是来自苏联的战争威胁，而是跨越领土界线的国际恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散、北约东翼和南翼地区不稳定等问题。因此，1991年11月北约罗马会议提出了“新战略概念”，从以前对付苏联为主的“灵活反应战略”，转向以在欧洲地区预防冲突、管理危机和解决地区冲突为主的新“全方位危机反应”战略，突出了危机管理的重要性，使之与集体防御并列构成北约的两个主要使命。（注：Gülnur Aybet,A European Security Architecture after the Cold War:Questions of Legitimacy,St.Martin's Press,2000,pp.59-62.）为此，北约采取了一系列措施，使北约的力量建设朝着危机修复的方向转变，力图发展为一个危机管理的新联盟。（注：Dieter Mahncke," The Role of the USA in Europe:Successful Past but Uncertain Future? " ,European Foreign Affairs Review,Vol.4,No.3,Autumn 1999,pp.364-365.）

北约所采取的措施有以下几个方面：第一，在军事结构方面，转向发展轻便和灵活的机动部队，可以在任何时间、任何地点进行部署，来履行危机管理使命。（注：Gülnur Aybet,op.cit.,p.220.）在“9·11”事件后恐怖主义威胁凸显的情况下，为管理这类危机，北约决定建立一支拥有2.1万人、可在一周到一月之内部署的北约快反部队（NATO Response Force,NRF）。当然，北约进行军事改革的部分原因，是冷战后部分成员国分享了“和平红利”，削减了大量的国防预算。第二，组建联合特遣部队（Combined Joint Task Forces,CJTF）。“联合特遣部队”的概念于1993年底提出，1994年1月在布鲁塞尔首脑会议上得到北约批准。它是一支在个案基础上组建的“多国、多军种”的部队，旨在执行具体的紧急行动，包括人道主义救助、维和等危机管理行动。（注：Anthony Cragg," The Combined Joint Task Force Concept:a Key Component of the Alliance's Adaptation" ,NATO Review,Vol.44,No.4,July 1996,p.7.）联合特遣部队使北约在具体危机的管理中（即非集体防御活动），如果遇到盟国不愿意参加的情况，可以灵活地借用非北约国的力量，同时不损害北约联盟内部的团结，从而获得有效的反应时间，增加危机管理的效率。（注：John Barret," NATO Reform:Alliance Policy and Cooperative Security" ,in Ingo Peters ed.,New Security Challenges:The Adaptation of International Institutions-Reforming the UN,NATO,EU,and CSCE since 1989,New York:St.Martin's,pp.123-152.）第三，发展和平伙伴关系计划（the Program of Parternership,PfP），与中东欧和前苏联27个国家建立了双边安全合作关系，其合作机制为欧洲—大西洋合作委员会（EAPC,其前身为北大西洋合作委员会，即NACC）。和平伙伴关系计划的目的是加强北约与伙伴国在危机管理、维和行动和人道主义介入等方面的军事合作与联系，维护欧洲—大西洋地区的安全与稳定。（注：Stephen J.Blank," NATO Enlargement between Rhetoric and Realism" ,International Politics,Vol.36,No.1,March 1999,p.69.）实际上，伙伴国在很多情况下，在危机管理方面所发挥的作用甚至不逊于北约，因为后者还在经历从领土防御向危机管理使命的转变。（注：F.Stephen Larrabee,NATO Enlargement and the Post-Madrid Agenda,RAND,Santa Monica,Calif.:Cambridge University Press,1997.）第四，发展与俄罗斯在包括危机管理、联合维和、防务政策与战略等涉及欧洲安全与政治重大问题的合作。1997年，北约与俄罗斯联邦签订的《相互关系、合作与安全的基本文件》规范了双方的行为，并成立了常设联合委员会，就上述问题进行磋商与合作，增强相互信任，保证欧洲与大西洋地区的安全。

（二）欧盟/西欧联盟

在冷战后变化的安全环境下，危机管理成为欧洲维护和促进安全的主要手段。1999年6月科隆欧盟首脑会议，强调欧盟履行彼得斯贝格会议确定的自主预防冲突和危机管理的使命；2000年的欧盟首脑尼斯会议，再次重申欧盟的危机管理使命。（注：肖元恺：《世界的防线——欧洲安全与国际政治》，新华出版社2001年版，第252-253页。）但是，冷战刚刚结束的90年代初，欧洲尚未对本土之外的国际危机管理作好准备，不仅缺乏有效管理危机的军事资源以及决策程序，连欧洲惟一的危机管理机制还停留在前苏联入侵阿富汗后所建立的48小时紧急情况启动程序上（48 hour emergency procedure），（注：Fawcett Louise and Robert O'Neill," Britain,the Gulf Crisis and European Security" ,in Nicole Gnesotto and John Roper eds.,Western European and the Gulf,Paris:WEU,1992,p.148.）欧盟多数成员国（除英、法之外）在1945-1990年的冷战期间也几乎未经历过任何战争。尔后发生的波黑内战以及科索沃战争等重大危机使欧盟暴露出防范和控制危机方面的弱点：不仅各成员国缺乏有效的磋商和协调，而且在危机管理方面缺乏合适的军事力量。为增强其危机管理能力，欧盟一方面加强了机制建设，另一方面加强了危机管理的军事力量。

在有关危机管理的机制建设方面，欧盟采取的措施主要有：第一，成立政策计划和预警署（Policy-Planning and Early-Warning Unit）。（注：杨豫：“科索沃危机以后欧盟共同外交与安全政策的变化”，胡瑾、王学玉主编：《发展中的欧洲联盟》，山东人民出版社2000年版，第277页。也可参见肖元恺：《世界的防线——欧洲安全与国际政治》，第265-268页。）设立该机构是在1996年政府间会议上提出的，它由秘书长以及来自成员国欧委会和西欧联盟的代表约20人左右组成，在危机管理方面的主要职责为：（1）监测和分析相关地区的事态发展，并预测潜在的危机；（2）及时提供对欧盟外交和安全政策发生重大影响的事件和事态的评估；（3）负责有关决策的筹划、研究与修订，并提出意向性的文件。政策计划和预警署下设若干“监督小组”，其角色类似联合国的观察小组，负责提供安全方面的政策报告和提案，旨在“把暴力冲突抑制在萌芽状态”。（注：转引自肖元恺：《世界的防线——欧洲安全与国际政治》，第268页。）第二，设立“欧盟共同外交和安全政策高级代表”一职，第一任高级代表由前北约秘书长索拉纳担任。高级代表负责指导政策计划和预警署的工作，在危机管理中的作用不仅表现为依据相关法律增强危机预警能力，而且能够改进监督小组的工作。（注：杨豫：“科索沃危机以后欧盟共同外交与安全政策的变化”，胡瑾、王学玉主编：《发展中的欧洲联盟》，第278页。）

在加强危机管理的军事力量方面，欧盟在发展自身军事力量的同时，借用了其他资源，如北约的军事力量。就自身军事力量的发展而言，欧盟采取的措施主要有两方面：第一，推动欧洲共同外交与防务政策的发展，加强应对危机的共同反应及管理危机的协调能力。在政治层面，1991年的《马斯特里赫特条约》和1997年的《阿姆斯特丹条约》具有里程碑意义。前者提出把共同防务纳入欧洲一体化的进程，规定共同外交与安全政策的确定和实行由联盟及其成员国共同负责，后者则明确规定由欧盟负责共同外交与安全政策，还把“有资格多数表决机制”引入共同外交与安全政策领域，提高了欧盟的议事效率，使欧盟在共同防务方面获得实质性的进展。（注：肖元恺：《世界的防线——欧洲安全与国际政治》，第240-247页。）在军事层面，1998年英法共同发表了《圣马洛声明》，标志着英国不再反对欧洲发展独立的防务力量，为欧盟共同防务铺平了道路，推动了欧洲共同防务的加速发展。此外，1999年4月北约华盛顿首脑会议重申了欧洲在防务领域发展自主能力的合法性和必要性，为欧盟独立防务建设开了绿灯。1999年5月，法德图卢兹首脑会议提出把欧洲军团改组为全方位投放的欧洲快速反应部队，构建欧洲的作战防务能力，为建立共同安全政策奠定了军事基础。1999年6月欧盟科隆首脑会议进一步推动了共同外交与安全政策，会议强调在不损害北约行动的情况下对国际危机作出反应，这标志着“防务欧洲”的诞生。（注：肖元恺：《世界的防线——欧洲安全与国际政治》，第252页。）

第二，加强欧盟的军事力量。这主要表现在：（1）对军队进行结构性重组，增强军队的机动性和投放能力，（注：Knud Erik Jrgensen ed.,European Approaches to Crisis Management,Kluwer Law International,1997,p.135.）组建欧洲快速反应部队；（2）结束军队的征募兵制度，逐渐向职业化或者半职业化的方向发展；（注：Andres Ortega," Spain in the Post-Cold War World" ,in Richard Gillespie,Fernando Rodrige and Jonathan Story eds.,Democratic spain:Reshaping External Relations in a Changing World,London:Routledge,1995,p.189.）（3）在冷战后欧洲国家的国防预算普遍削减的情况下，明显增加了用于危机管理的预算，并对国防资源进行重新分配，这主要是因为欧洲认为和平红利已经被发挥到极限，增加危机管理的预算是必要的。（注：J.A.Kooistra," The Dutch Navy Has Potential" ,Proceedings of U.S.Naval Institute,121,1993,p.67.）（4）加强联合武装力量建设，继续完善和发展“欧洲军团”、“南欧快速反应部队”和“南欧海空部队”，同时组建“德法联合舰队”、“英法快速反应部队”、“英法联合空军指挥部”和“比荷共同海军参谋部”等双边和多边军事力量。此外，1999年12月欧盟赫尔辛基首脑会议还决定在2003年前建立一支欧洲多国快速反应部队，计划在出现重大地区危机时，在没有美国参与的情况下独立迅速地部署到事发地点。

欧盟还通过西欧联盟借用北约的军事资源。冷战后，西欧联盟逐渐由一个“军事论坛”性质的组织转变为具有实体意义的军事机构，它归由欧洲理事会管辖，其主要职能是管理危机、维和及进行人道主义救助等。（注：这是西欧联盟彼得斯贝格任务的主要内容，参见" Petersberg Tasks" ,in Knud Erik Jrgensen ed.,European Approaches to Crisis Management,p.131.）1991年的《马斯特里赫特条约》，正式确立了欧盟与西欧联盟之间的联系：西欧联盟是欧盟防务的主要支柱。虽然西欧联盟一直努力增强自己的军事力量，但迄今为止它并不具备完整的军事结构，比如没有自己完备的战略和指挥体系，在情报系统、后勤保障（特别是大型空运和侦察手段）等方面力量严重不足。因此，在欧洲独自管理军事危机的时候，不得不借用北约的军事资源。1996年西欧联盟与北约正式签订条约，规定西欧联盟可以与北约分享情报。（注：Gülnur Aybet,op.cit.,p.223.）此外，根据“分开但不分离”的原则，在美国不愿意出兵的情况下，西欧联盟可以通过北约组建联合特遣部队（CJTF），并动用北约的指挥系统和主要由美国提供的情报系统，以及运输、通讯设备等。（注：Anthony Cragg,op.cit.,p.8.）因此，西欧联盟与北约实际上构成了欧洲进行军事危机管理的两个主要支柱。

（三）欧洲安全与合作组织/会议（OSCE/CSCE）

冷战之后，欧洲安全与合作会议（1994年以后更名为欧洲安全与合作组织，以下简称OSCE）从一个提供东西方对话的泛欧会议论坛逐步转变为一个机制化的泛欧组织，冲突预防和危机管理是其重要的行动领域。（注：OSCE Secretariat ed.,OSCE Handbook,Vienna,1996,p.16.）转变的主要原因是：（1）维护和促进东欧地区的和平与稳定的需要。东欧地区新成立国家的内部动乱和内战已经成为影响欧洲地区和平与稳定的主要问题，因此对东欧地区的危机管理和冲突预防就成为欧洲的利益所在；（注：Michael Bothe et al eds.,The OSCE in the Maintenance of Peace and Security:Conflict Prevention,Crisis Management and Peaceful Settlement of Disputes,The Netherlands:Kluwer Law International,1997.p.81.）（2）传播西方的民主、人权和自由市场等价值理念。（注：Gülnur Aybet,op.cit.,pp.64-65.）OSCE对前东欧国家的危机管理还包括改善危机之后的生存环境，即危机的后续处理。（注：Michael Brecher and Jonathan Wilkenfeld,Crises,Conflict and Instability,Oxford:Pergamon Press,1982,P.381.）在这个过程中，OSCE按照西方的价值理念，帮助这些国家重建政治和经济体系，促进西方价值理念在这些地区的传播。

OSCE在冲突预防和危机管理方面的关键机构有：（注：Michael Bothe et al eds.,op.cit.,pp.33-49.）（1）常设理事会（Permanent Council,PC）。常设理事会是OSCE在危机管理（包括早期预警和冲突预防）方面的核心政治机构，它对高级理事会负责。常设理事会每星期至少有一次例会，其主要职责是在轮值主席的领导下，开展OSCE的日常行动任务，包括讨论冲突的发展，进行政治磋商和决策等。在危机管理和冲突预防方面，常设理事会的主要手段有确定实情调查任务、建立指挥小组和启动和平进程等。不过，任何决策都需要成员国的一致同意，（注：在严重违背人权的情况下，可以不需要成员国的一致同意，这就是“缺一共识”（consensus-minus-one）。该共识产生于“进一步发展CSCE机制和结构的布拉格文件”，是针对公然违背CSCE规章制度的国家的决策，由CSCE的其他成员国在违背国缺席的情况下做出的。见A.Bloed ed.,The Conference on Security and Cooperation in Europe:Analysis and Basic Documents,1972-1993,Dordretcht/Boston/London,1993,p.832.）这实际上限制了其在危机管理方面的作用。此外，它还主要负责讨论高级理事会议事日程中的主要议题。（2）高级理事会（Senior Council,SC）。高级理事会成立于1994年，其前身为高官理事会（Committee for Senior Officer,CSO），每年至少有两次例会，讨论和阐述主要的政治决策以及政策纲领，对危机之后的和平建设有一定的积极影响（如在前南斯拉夫地区进行的后续处理），并对常设理事会的日常工作产生重要影响。（3）轮值主席（Chairmen-in-Office,CiO）。轮值主席从OSCE成员国中产生，任期一年，是OSCE的核心政治领导，指导和协调OSCE各组织机构的工作。通过与其他组织合作，轮值主席在危机管理、冲突预防以及冲突时期和平建设方面可以发挥极为重要的作用，在这方面的显著例子有1995年的匈牙利轮值主席所组建的“欧洲安全与合作组织援助小组”，它成功地使车臣冲突各方实现和解。（4）安全合作论坛（Forum for Security Cooperation,FSC）。该论坛成立于1992年的赫尔辛基会议，主要对冲突预防和危机管理进行政治磋商，侧重从军事层面关注危机或者冲突的发生，并进行早期预警。（注：在这方面，FSC主要在两个机制内展开：关于异常军事行动的磋商与合作机制；具有军事性质的危险事件合作机制。参见A.Bloed ed.,op.cit.,p.656.）当然，在这方面，安全合作论坛的作用不及常设理事会。（5）少数民族高级专员（High Commissioner on National Minorities,HCMN）。它是OSCE最有创新意义的危机管理和冲突预防工具。在因民族问题威胁和平的严重局势下，HCMN发挥了极为重要的作用。HCMN的“缺一共识”（consensus-minus-one）机制，使它可以在其职责范围内自主采取行动，赢得了采取行动的效率和时间。

OSCE管理危机和预防冲突的工作主要包括四个方面：第一，在危机未爆发之前，未雨绸缪，消弭危机于未形成之际，这也被某些学者称之为危机预警。（注：这也是为当前危机管理研究所忽视的一个政策领域，参见Michael Brecher," International Crisis and Protracted Conflicts" ,International Interactions,II 1984,pp.237-297.）OSCE在这方面的主要行动是通过促进民主与人权，创造有利于消弭危机以及和平解决危机的政治环境，其理论依据是“民主和平论”。（注：Michael Doyle," Kant,Liberal Legacies,and Foreign Affairs" ,Philosophy and Public Affairs,Vol.12,No.3,Summer l993,pp.205-235.）第二，对已经爆发的危机进行管理，包括危机的后续处理。在这方面，OSCE的工作有：（注：Peter Schmidt," The Compatibility of Security Organizations and Policies in Europe" ,in Heinz Grtner et al eds.,op.cit.,pp.225-252.）①进行早期预警，积极防止危机升级或者恶化为暴力冲突。这需要在适当时机，迅速有效地做出反应，介入危机。②推动危机各方走向谈判桌，解决危机背后的根本原因，同时进行预防性外交，防止危机重新恶化。为此，OSCE所使用的手段主要有组织研讨会，提供谈判场所，建立各种小组帮助争端各方和平解决其分歧，监督协议的执行等等。这方面的典型例子是OSCE对摩尔多瓦塔吉克斯坦等国危机的成功管理。③危机之后的社会重建工作，这包括帮助创建西方式的民主政治体系以及社会运转所必需的基础设施，建设一个体现西方价值模式的民主社会。

（四）相互关系

冷战后的各个危机管理主体之间相互联系、相互补充，共同构筑了欧洲安全大厦的连锁机制（interlocking institutions）。具体来说，北约由于其雄厚的军事实力和专业的军事技能，成为欧洲军事危机管理的主体力量。此外，在军事危机管理方面发挥重要作用的，还有西欧联盟。具有泛欧色彩的OSCE，在危机管理的冲突预防和冲突解决方面，发挥着极为重要的政治作用。但是，OSCE缺乏危机管理的军事手段，其所承担的维和等危机管理使命，则需要北约和西欧联盟加以执行。迄今为止，欧盟的共同外交与安全政策虽然不断向纵深方向发展，其危机管理的军事力量也在逐步向前发展，但仍然不及其经济力量在危机管理方面发挥的作用。确切地说，欧盟是欧洲危机管理的主要经济资源。

三、危机管理方式的变化

欧洲在危机管理方式上发生的变化主要有三个：第一，由被动地跟随美国转变为主动地积极介入；第二，由单边危机管理转为多边危机管理，加强大西洋联盟的磋商；第三，由传统的宣言性外交（declaratory diplomacy）走向更多的实质性的政治和军事反应。

1.从被动跟随到主动介入的转变

冷战时期，在西方所管理的国际危机中，一般情况下是美国领导，欧洲跟随。当然，大西洋联盟内部对具体危机的分析以及做出何种反应，也是有分歧的，但这不影响冷战时代的总体格局。但90年代以后，情况有所改变，欧洲在外交领域日益活跃，在联合国的维和行动中，欧洲都派出了大量军队；而且，欧洲开始涉足国际危机管理的各个层面：从和平的外交会议到危机的预防和管理。在伊拉克北部的库尔德人生存危机、前南斯拉夫及卢旺达危机中，欧洲都率先做出反应，特别是在诸多有关人道主义的危机中，欧洲都不再是美国的“小伙伴”角色，而是走入国际危机管理的前沿阵地。这种转变的原因主要有：

（1）国内政治因素。冷战结束以后，发展中国家的内战和它们彼此之间的战争以及由此而引发的“人道主义干预战争”，构成了战争的主要类型。据统计，从1988年至1999年之间爆发的110起武装斗争中，只有7起发生于国与国之间，其余全是内战，基本上都发生在发展中国家。（注：杨成绪主编：《新挑战——国际关系中的“人道主义干预”》，中国青年出版社2001年版，第4页。）大量的国家内乱和绵延不绝的危机，通过发达的通讯手段，在欧洲国家广为报道，展示了人权得不到维护、甚至被践踏的血腥场面，在“民权”欧洲形成强烈的公众舆论：要求政府采取行动，提供人道主义救助。外交是内政的延续，国内政治因素提供了欧洲介入国际危机的重要动机。

（2）欧洲共同外交与防务政策的声望和要求也是极为关键的原因。1993年，《欧洲联盟条约》生效，该条约规定，实施共同的外交政策，建立统一的大欧洲是欧盟各国所追求的目标之一。因此，欧洲希望在国际危机管理中发挥自己独立的作用，“自尊的欧洲意味着它们不能接受由美国来解决发生在欧洲家门口的国际危机”，（注：Lawrence Freedman and Efraim Karsh,The Gulf Conflict 1990-1991,London:Faber and Faber Ltd,1993,p.110.）改变经济巨人、政治侏儒的国际形象，需要对国际危机率先做出反应。（注：Scott Anderson," Western Europe and the Gulf War" ,in Reinhardt Rummel ed.,Toward Political Union:Planning a Common Foreign and Security Policy in the European Community,Boulder,Co:Westview Press,1992,p.151.）

（3）国际威望的投资。派兵参加维和行动，已经成为国家投资国际权力和国际威望的“首要硬通货”。（注：Knud Erik Jrgensen ed.,European Approaches to Crisis Management,p.144.）此外，维护或者缔造和平，至少可以部分地掩盖西方所鼓吹的“新世界秩序”的空洞性，（注：Lawrence Freedman," A Clear-Cut Case for Action" ,The Independent,12 April 1991.）支撑西方世界的领导地位。

（4）美国的批评也是重要原因之一。美国在诸多国际危机管理中的主导作用彰显了欧盟自冷战以来在这一领域的边缘化角色。在1996年的希土争端、1999年的科索沃战争中，美国的调节及其对欧盟“无所作为”的批评和指责，（注：Knud Erik Jrgensen ed.,European Approaches to Crisis Management,p.4.）再次凸显了欧盟的这种“次要”角色，也刺激了欧盟对国际危机管理的主动介入。

2.从单边危机管理向多边危机管理及大西洋联盟磋商转变

欧洲有单边危机管理的历史传统，这与欧洲的殖民经历密切相关。海外殖民的经历，使欧洲国家拥有一批海外殖民地，管理“殖民子国”内的危机，构成了欧洲单边危机管理的主要内容。（注：Andres Ortega," Spain in the Post-Cold War World" ,p.59.）二战结束后，非殖民化过程使这些欧洲国家不得不离开以前的殖民国家，但它们在其前殖民地国家仍有传统的利益，因此，20世纪70-80年代，英、法、葡萄牙、西班牙、比利时和意大利等国都曾涉足其前殖民地的危机管理，其中尤以法国最为突出，它以双边防御协定框架为依据，多次介入前法属殖民地的非洲国家危机。（注：Marie-Claude Smouts," The Fifth Republic and the Third World" ,in Paul Godt ed.,Policy-Making in France from De Gaulle to Mitterand,St.Martin's Press,1989.）

然而冷战结束以后，欧洲单边危机管理呈现出向多边危机管理发展的趋势，其主要原因有三个：第一，单边危机管理需要付出的代价往往是非常巨大的。其一是在欧洲各国普遍削减国防预算的情况下，大量的军事和财政资源投入对单个国家来说，相当困难。其二是政治代价也显著提高。单边危机管理会引发国际合法性问题，而且很容易被批评为“新殖民主义”。因此，巨大的政治、军事和财政资源消耗，促使欧洲国家的危机管理方式由单边向多边转变。不过，需要指出的是，在多边危机管理中，欧洲国家首先考虑的是本国的国家利益，因此，多边框架有时候只是被某些国家拿来用以掩盖自己的单边行动本质，即打着多边的旗帜，追求自己的国家利益。此外，对于发生在自己传统势力范围内的危机，欧洲国家也常常会单边介入。从上述角度来看，多边危机管理在某种程度上是以不同方式延续的单边危机管理。

第二，欧洲共同外交与安全政策的发展也是重要的原因。冷战后，欧洲的安全环境以及安全的性质都发生了变化，安全保障难以由任何一个国家单独承担，一国的安全与他国的安全密不可分，这就要求欧洲国家共同对危机做出反应。此外，对大欧洲的追求和提升欧洲国际地位的考虑，也促进了欧洲共同外交与安全政策的发展，促使欧洲的危机管理方式趋向于欧盟内的多边危机管理。

第三，美国的支持。波黑危机以及科索沃战争，使美国认识到，欧洲加强自己的危机管理能力符合美国的国家利益，因为对于欧洲地区的危机和冲突，美国不可能事事介入，而且“北约欧洲成员国较低的军事危机管理能力可能削弱北约的军事危机管理力量”。（注：The Washington Post,December 10,1999.）因此，支持欧洲共同外交与防务政策的发展，加强多边危机管理能力，不仅可以使欧洲对于发生在本地区的危机和冲突有足够的能力进行管理，也有利于北约在欧洲防务安全上发挥整体作用，并赋予美国更大的战略灵活性，更好地履行其全球义务，这“符合所有跨大西洋盟国的利益”。（注：Charles Barry,Sean Kay and Joshua Spero," Completing the Transatlantic Bargain:the United States and Europe Security" ,Current History,March 2001,p.130.）

加强大西洋联盟在国际危机管理方面的磋商是冷战后欧洲危机管理方式的另一重大变化。当然，并非说90年代的大西洋联盟已经完全改变了缺少磋商、危机判断分歧严重、甚至危机管理的外交政策和既定行动相互矛盾的形象，但相较以前寥寥无几的磋商、寥若晨星的联合行动和经常流产的合作而言，（注：Knud Erik Jrgensen ed.,European Approaches to Crisis Management,p.207.）冷战后大西洋联盟在国际危机管理方面的磋商显著增加。很多时候，同美国的双边合作仍然在欧洲的危机管理中扮演重要角色。美国在双边协商的基础上要求欧洲盟国提供危机管理的支持，这是大西洋联盟磋商最普遍的形式。（注：Karl Kaiser and Klaus Becher," Germany and Iraq Conflict" ,in Nicole Gnesotto and Tohn Roper eds.,Western Europe and the Gulf,Paris:WEU,1992,p.39,44-45.）大西洋联盟合作的范围在近年来有所扩大，不仅仅局限于危机决策和联合实施危机解决行动，而且还包括在支持和平行动原则方面的广泛共识。

大西洋联盟在危机管理方面加强磋商的主要原因是欧美在这个领域有着共同的利益。就美国而言，“欧洲支柱”可以为其全球战略减轻负担；对欧洲来说，由于欧洲安全与全球安全日益紧密交融，欧洲在日益复杂的危机管理中，需要借助美国的力量，尤其是军事力量；而且，鉴于欧洲局部力量失衡的复杂态势，欧洲需要美国在欧洲的军事存在。对美国来说，这也有助于其扩张危机管理的能力及影响力。（注：肖元恺：《世界的防线——欧洲安全与国际政治》，第295-300页。）

3.军事手段的介入

欧洲的危机管理在冷战时期是一种被动的反应，欧洲涉足国际危机管理通常是对美国的要求做出反应，进行危机管理的目的在于降低美苏超级大国之间的双边关系对欧洲的消极影响，危机管理的主要手段为同美国进行磋商，或者进行宣言性外交。（注：Knud Erik Jrgensen ed.,European Approaches to Crisis Management,p.205.）冷战刚刚结束之际，欧洲各国尚未走出传统的旨在威慑对其本土攻击的危机预防模式，也没有做好在本土之外投入军队、解决危机的准备。此外，在长期由美国主导、欧洲跟随的危机解决模式中，美国更多地要求欧洲提供后勤支持而非投入战斗部队，因为五角大楼认为后者有损于美国在危机管理中对军事力量的指挥和控制。（注：Fawcett Louise and Robert O'Neill," Britain,the Gulf Crisis and European Security" ,in Nicole Gnesotto and John Roper eds.,Western European and the Gulf,p.148.）因此对于欧洲而言，它的主要问题是缺乏有效管理危机的军事资源以及决策程序。

很长时间内，军事行动并非是欧洲管理国际危机的使用手段（在军事行动方面，北约是无可争议的领导，但北约关注的焦点是领土防御，而非欧洲本土之外的危机管理），但这种情况在海湾战争期间已经有所改变。1988年8月，在伊朗和伊拉克签署停火协议以后，欧洲向海湾地区（被认为是国际水域）派出了海军，不过它遵守“有限涉入”的原则，避免卷入军事冲突。这是欧洲在本土外的第一次行动，此后，在海外投入军事力量的行动趋势在90年代大大加强，其主要原因是危机管理发生了四个方面的变化：（1）危机管理已经不仅仅是传统意义上的“守疆卫土”，也不再是两极体系对峙下的“冷战危机”，而更多地呈现出种族和民族纠纷、国家内乱和人道主义灾难等特征。无论是人道主义介入或援助，或者是国际维和行动，都不再具有非军事特点，而是意味着要投入战斗部队，支持和平行动甚至需要使用暴力手段。（2）人道主义介入或者救助、国际维和行动在很多时候都被赋予“正义战争”的色彩，也为使用军事手段管理危机提供了合法性。（3）危机管理提供了扮演重要国际角色的机会和愿望。（4）经过90年代军事力量的重组，欧洲管理国际危机的军事能力得到提升。在此需要指出的是，危机管理是各种手段的综合：外交、经济和军事，而且各种手段之间存在着辨证统一的关系。本文在此强调军事手段的介入，是因为相比较其他手段而言，这是冷战后欧洲危机管理方式所发生的一个显著变化。

四、问题与启示

后冷战时代，欧洲的安全环境发生变化，危机管理成为维护欧洲新安全体系的主要手段。无论是北约还是欧盟，包括西欧联盟，都在和平伙伴关系或者彼得斯贝格任务的框架内管理危机，维护地区及世界的和平与稳定。欧洲的危机管理，从管理危机的战略、管理危机的主体以及管理危机的方式等各个层面都发生了显著的变化，管理危机的能力也在不断加强。但是波黑危机和科索沃战争表明，欧洲的危机管理能力、尤其是军事危机管理能力与美国之间的差距是显著的。在危机管理方面，无论是信息和情报的收集，管理危机的准备、计划、政治控制和对管理危机行动的战略指导，还是军队的行动能力、战略机动性等方面，欧洲都显示了内在的缺陷和不足。因此，欧洲应该不断提高军事素质，使之达到一个较高的水准，因为传统的军事安全仍然是亘古不变的国家安全利益主题，而且军事手段仍然是危机管理不可或缺的最后手段。同时，欧洲也应加强危机预防的能力，尽可能将潜在的危机或者萌芽状态的危机控制住。因此，加强预防危机的机制建设，使其具有相当的可信度应成为欧洲发展危机管理能力的另一重点。

在波黑危机和科索沃战争中，欧洲也表现出其在管理危机的经济资源和维和行动方面的优势。在这两次危机中，虽然美国投入了三分之二的军事力量，但是欧洲所投入的经济资源是美国的三倍，科索沃战争中盟军的费用90％是欧洲提供的。此外，在危机之后的维和行动中，欧洲所投入的维和部队人数是美国的五倍，维和部队中80％是欧洲军队。（注：Joseph S.Nye Jr," The U.S.and Europe:Continental Drift? " ,International Affairs,Vol.76,No.1,2000,pp.51-59.）

欧洲管理波黑和科索沃危机的经历证明，欧洲的优势不在于使用传统的力量和战略（如远距离投入大规模部队）进行高强度的军事危机管理，而在于进行诸如维和、人道主义行动和人道主义救助等具有低烈度、软安全（soft-security）性质的行动使命。因为就后者而言，它不需要先进的高科技武器和投入精良的军队。所以，欧洲应发展在软安全和非军事危机管理方面的能力。目前，欧盟已经设立了一些非军事危机的管理机构，如司法培训、警察培训和人权建设机构等。但是这些机构尚未被置于强制性的法律效力之内，体现为一种特殊的多边磋商体系。

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