新形势下城市基础设施建设模式的思考，本文主要内容关键词为：基础设施建设论文,新形势下论文,模式论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在社会主义市场经济体制下，城市公用基础设施可分为两类。一类是向全社会提供公共或半公共服务，并由政府定价或限价，通过其自身经营收回投资，并获取回报的基础设施，我们可称之为经营性城市公用基础设施，它包括城市供电、供水、邮电通信，以及收费公路、桥梁等。此类经营性城市基础设施，经过十多年的探索，在引入市场机制和竞争机制后，其短缺状况已经得到初步缓解。另一类基础设施则是向全社会提供免费的公益性服务，它无法通过其自身经营收回投资、获取回报，我们可以称之为非经营性城市基础设施（下简称城市基础设施），包括城市道路、开放的公共绿地等。对于这类公益性城市基础设施，由于其自身特点，很难用通常意义上的经济学方法来研究。所以就要求我们必须透过其表象，从其自身属性出发，剖析其内含，究其本质，找到其建设的正确模式。
由于城市基础设施是面向全社会提供服务的，其建设的最终产出效益很难量化到单独个体，而往往表现为城市总体面貌的改观、经济运行环境的改善及市民生活质量的提高，它对城市的影响通常是结构性的、全局性的。所以，理所当然地必须由政府投资建设。一旦建成之后，城市基础设施就形成新的国有资产。
一旦我们达成上述共识后，那么下面我们就只需讨论另外两件事，即政府投资的资金来源，以及在投资过程中如何进行管理。
资金来源
城市基础设施建设需要大量资金。怎样多渠道地筹措资金，摆脱目前城市基础设施建设资金短缺的窘境。下面就一些基本思路逐一探讨。
1.财政投资
城市基础设施建设是政府职能之一，企业在向政府缴纳税款时，实际上隐含了对城市基础设施的要求。但是目前，我国的综合国力不强，人均国民收入不足800美元， 而财政收入占国民生产总值的比重逐年下降。政府财力匮乏，而在短时间内，这个状况不会有根本性的改变。鉴于此，城市基础设施建设单纯依靠财政投入是不现实的。
2.利用政府控制的资源作为投入
政府控制的资源形式多样，但总体分为两类：一类是非物质的无形资源，例如特许专营业务，或者政府允许的垄断行业的超额利润等。另一类则是有形的物质资源，如矿藏资源、土地等。对于后者，特别是土地资源，由于政府拥有对土地的所有权，加之土地资源普遍存在、价值较容易具体量化等特点，许多城市已经在利用。当然，土地资源开发是需要花费成本的，事实上，政府是将土地资源开发的地值部分交给实施城市基础设施建设的企业，以补偿其对城市基础设施建设的投入。这种方式的优点是简单易行、大家便于理解，但缺点也是显而易见的。第一，由于土地资源的稀缺性和对其需求的无限性，使得政府不可能掌握大量的土地储备，所以不可能将这种方式长期延续下去。事实上，现在已经出现了部分城市城区内无地可划局面。第二，由于考虑到企业的投资回报，不得不加大作为政府投入的土地资源的增值幅度，往往使得城市规划不得不做出某些妥协，这就有可能对城市总体规划产生不良影响。第三，采用这种方式将大量土地集中于同一时间上市，将会导致要么因资金短缺而市场无法承受，要么过分吸引资金投向房地产，引得房地产过热。所以，这种方式，短期内少量采用可以筹集部分资金，但长期、大量运用将会带来较大的消积作用。
3.通过出让、出售其它国有资产筹资
国有资产形式有很多种，例如，企业中的国有股份、政府物业等。而出让、出售这些国有资产，将其收入投入到城市基础设施建设中，主要基于两点理由：第一，由于政府在过去的财政收入中没有向城市基础设施投入应有的份额，而将其用到其它国有资产的购置上，所以，现在出售部分国有资产，将收回的资金作为政府本应投入的资金，投入到城市基础设施建设上，只是弥补过去的欠帐。第二，由于城市基础设施和其它国有资产都是国有资产，那么我们可以在保持资产价值连续的基础上进行资产形式的转移。此外，城市基础设施的建设，可以使整个经济的运行环境优化，从而提高整个经济包括国有经济效益，事实上也使与其有关的国有资产增值。如果我们能在通过出让、出售其它国有资产获取资金建设城市基础设施的过程中，保证总体国有资产的保值和增值，那就是无可非议的。
事实上，十五大报告中也强调公有经济应体现在对国民经济的控制力上。由于改革开放以来，最终收入向民间倾斜，较小规模的国有资产已经无力承担过于庞大的经济基础。所以国有资产应注重其产业构成，把有限的国有资产向对国民经济有举足轻重的作用、对城市发展有全局性影响的产业和设施上倾斜，而城市基础设施由于其对城市的重要影响，理应当作首选之一。这实际上也给了我们一个调整国有资产面局的大好机会。
4.利用信贷手段
改革开放以来，收入逐渐向民间倾斜，截至1997年底，居民储蓄已超过45000亿元，其收入占最终收入的比例已近70%， 民间已经沉淀了大量的资金。但这笔资金不可能无偿地投入到城市基础设施建设中，只能由政府利用资本市场，以国有资产或政府税收做但保，向社会融资，包括贷款、发行中长期建设债券等，负债建设。采用这种方式，一来可以使民间资金流向城市基础设施建设，减轻通货膨胀压力，二来政府可以通过城市经济运行环境的改善及全社会经济效益的提高，获取更多的税收，再投入到城市基础设施的建设中，从而使城市基础设施建设步入良性循环轨道。此种方法如果运用得好，可以使政府有较充裕的建设环境，避免因大量出让土地、出售国有资产而导致的负面作用。
投资管理
在探讨过城市基础设施投资资金的筹措方式后，我们就必须研究如何对投资进行管理，控制投资成本。
由上面的讨论，我们可以知道城市基础设施建设实际上是国有资产在保值、增值前提下的资产经营，只不过由于其特点，使得这种资产经营稍稍不同于其它国有资产的经营，但这并不影响其资产运作方式必须符合资产经营的一般规律。从道理上来说，政府作为城市基础设施的投资者和所有人，享有对其投资进行管理的一切权限，但是怎样将这种权利转变为高效合理而又切实可行的操作方式，则需要我们仔细研究。
在市场经济中，企业以追求利润最大化为原则，一方面接受政府的宏观间接调控，另一方面接受市场的微观直接调节。从理论上讲，这种双机制调控方式是一个理想模式，但事实上政府和市场都有失灵的时候。首先，在市场中供给者和需求者是彼此独立的，他们依靠市场价格信号决定其生产和消费，在存在外部效应的条件下，市场价格有时不能正确地反映成本或收益，市场不能准确地发出信号，市场调节就会失灵。政府部门对决策的成本和收益缺少认真核算，还有在做出经济决策的时候，政府难以掌握充分的信息；即使政府能够掌握充分的信息，也不一定都能够作出准确的决策；即使做出准确的决策，也难以掌握决策实施的程度。更何况，在城市基础设施投资建设中，如果所有的资金、物资、信息都掌握在政府人员手中，由于他们不可能完全用企业的角度来考虑问题，虽然在宏观上能够把握得较好，而在微观运作中往往缺乏经验。
所以，必须需要一个能够上承政府下对企业的中观调控组织，迅速作出反应，使其目标企业化，这个组织就是国有资产经营公司。具体对城市基础设施建设而言，就是城市基础设施投资管理公司。
事实上，目前我们所遇到的问题也迫使我们反思过去的建设模式。前几年，由于城市基础设施欠帐太多，建设的摊子铺得很大，所以政府主要侧重于利用行政手段，加之通过政策优惠、出让部分资源等经济手段，调动基层经济组织的投资积极性，在操作上多采用政府直接面对企业。这的确给城市基础设施建设增添了活力，城市面貌在短时间内大为改观。但随着时间的推移，这种操作模式的弊端也日益显现出来。由于强调政府对资源的分配，忽视市场对资源的配置功能，未能充分发挥竞争机制的调节作用，而企业由于其自身目标的局限，过分追求其自身利益，政府又无法准确地评价所付成本，使得政府付出的代价过大，而且造成多个具体实施项目的苦乐不均，无法形成公平合理的竞争环境，也无法正确评价具体项目的投入产出比。所以，虽然在短期内有较高的效率，但所付成本太大，不利于城市建设的持续发展，这实际上是一种粗放型的建设模式。
目前，经过改革开放近二十年的经济快速增长，我们已经进入了一个新的发展阶段，我们所面临的问题由过去的供给不足变成有效需求不足，由投资过热变成投资偏冷，在这个阶段经济以比较平稳的态势增长。在城市基础设施建设上，由于过去的应急工程、还帐工程的建设已经基本结束，这就需要我们转变观念，集中力量建设对城市具有结构型影响的大型基础工程，充分发挥大型基础设施建设的规模经济性。由于大型基础设施建设投资巨大、工程复杂、涉及面广、系统性强，过去那种分散建设的建设模式显然已经不能适应，迫切需要组建大型国有城市基础设施投资管理公司，使其在总体规划、项目决策、资金来源上接受政府的指令、指导，而在项目具体实施过程中通过加强财务管理和质量控制，充分运用市场体系和竞争机制，使城市基础设施建设由于有利可图，能够吸引社会经济组织参与建设，又使其回报控制在略高于社会平均利润率的水平上。
但这又带来另一个问题，许多人会有疑问，这样做是不是又回到过去政府通盘管制的老路上去了，是不是会造成人为垄断？城市基础设施投资管理公司会不会又陷入国有企业效率低下的怪圈中去？
事实上，市场经济从来都是垄断和竞争的结合体，竞争必然形成垄断，垄断又会在更高层次上竞争。在城市基础设施建设中，投资管理公司受政府委托管理政府投资，的确是一种垄断，但这是一个必要的、合理的垄断，因为只有国有投资管理公司才能够真正与政府保持利益上的一致，而又将政府利益通过市场表达出来，其它的基层经济组织是不可能做到这一点的。但在项目具体实施过程中，作为投资管理公司必须通过市场，利用市场有效地配置资源，充分发挥价格信号在资源配置中的决定作用，通过公平竞争机制，利用经济手段吸引社会经济组织参与城市基础设施建设，并降低成本、提高效益。另外，在资金信贷方面，也需要这样一个经济组织来具体操作实施。
过去，政府由于缺乏中观调控机构，只能在较大程度上利用行政手段，以优惠政策作为激励企业参与建设的手段。但是政策一旦形成，就具有较强的刚性和较长的延续性，缺乏灵活性，无法适应具体不同的情况，而投资管理公司有可能充分利用经济手段来引导、约束社会经济组织的建设行为，使政府投资管理落到实处，这实际上是强化了竞争，而不是强化了垄断。
另外，那种认为国有独资企业一定造成效益低下的观念是失之偏颇的。在市场经济中，产权分离、投资者与公司法人之间的委托—代理关系的普遍化是现代企业产权关系的特征，公司作为法人，实际上是资产所有者的代理者，只要产权明晰、权责明确，并有公平合理的市场环境，至于资产所有者是谁，对于代理者来说并不重要。所以，从理论上来讲，国有企业与效率低下没有必然的联系。
至于“内部人控制”——代理者与所有者利益冲突问题是普遍存在的，不单国有企业，多元化产权组织内也存在。解决上述问题，就需要明确：国有基础设施投资管理公司不是政府部门，而是完全意义上的企业，政府与企业是通过产权纽带而不是行政关系相联系，政府应通过董事会决定公司重大决策，并通过监事会监督决策的执行，而不应干预企业的具体经营活动。只有这样，才能保证企业利益，也才能真正保护政府的投资利益。
政府和投资管理公司在二者关系上应处理好以下几个方面：
一是严格按照公司法组建公司；
二是强调委托—代理制，明确各自权责；
三是按德才兼备原则选定合格的企业经营者；
四是加强考核，严格考核制度，并根据考核结果给予奖惩。
在企业内部，应根据现代企业制度，确定企业总体目标，设立合理的组织结构，优化人才机制，加强内部控制，从而规范企业行为。
总之，随着社会主义市场经济体制的确立，社会、经济环境已经发生了巨大的变化。这需要我们冷静的反思过去，深入探索未来，研究新形势下城市基础设施的建设模式，以适应城市发展对城市基础设施建设的更高要求。