政府绩效管理效果扭曲的反思，本文主要内容关键词为：绩效管理论文,效果论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府绩效管理作为当今世界公共管理领域的一种管理模式，主要通过缩小政府管理人员规模、降低行政管理的成本、改革行政管理系统(公务员系统、政府采购制度、预算系统)、改革政府机构文化、提高服务质量、提高政府机构实际工作的效率(再造基本工作程序，以更低成本获得更高政府生产力)等途径实现。在英国、美国、新西兰等国所实行的政府绩效管理中，完整体现了企业在经营中所一贯追求的效率、质量、顾客至上、力求完美的精神。[1] 著名的政府绩效管理改革包括英国的下一步行动方案、美国的政府再造、加拿大的公共服务两千计划、欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划等。国内的山东烟台目标管理绩效考核、南京和珠海市万人评政府、福建漳州机关效能建设、厦门市思明区公共部门绩效评估、甘肃省非公有制企业评价政府部门等等。
政府绩效管理系统能为决策提供依据，使管理控制更加有序，更容易看清政府运作的情况，降低政府成本，提高政府效率，达成工作目标。政府绩效管理推动下，民众意愿得到迅速回应，社会难点、热点问题得到及时解决不稳定因素得到有效化解，突发公共事件得到妥善处置。科学管理机制建立完善，政府各部门可持续发展的潜力充分挖掘，服务意识明显增强，企业民众的合法权益得到落实和保护，经济社会发展环境改善，政府机关形象明显提升，人民群众的满意度提高。随着政府绩效管理系统不断改良，由惟以GDP为主的经济发展衡量指标是瞻转变为同时关注人民生活、生态环境保护、社会保障等，由简单的量化客观数据到主观的公民满意程度等，由只注重政绩结果考核到同时注重绩效管理过程中的沟通、反馈、改良等。公共部门绩效的内涵很丰富，绝不是单纯的用经济学意义上的效率能够涵盖。公共部门的绩效要求是既能够提高工作质量，节约政府成本，又不片面追求效率。可量化的指标追求效率，不可量化的指标追求效果，并且整个政府的运作是个可持续可改善的系统进程。但在政府绩效管理实施过程中，可能因为绩效管理本身的工具性失效、执行偏差、法制环境不完善等等原因，导致政府绩效管理扭曲变形，进一步造成政府公信力降低、政府合法性减弱、政府经济人色彩浓重、公共权力的寻租有机可乘，严重影响经济社会发展。
一、重塑了一个全能政府
正当GDP不作为政府头号核心指标时，一系列形形色色的指标纷纷都被纳入政府绩效考核指标体系这个大筐中。从“二氧化硫排放减少幅度”到“R&D经费占GDP比重”，从“人均社会销售品零售额”到“每千人拥有病床数”，少则二十多项，多则四五十项，凡是和社会发展相联系的全部包揽。行政部门将本该属于市场、属于法律调整的事务，圈入自己的行政羽翼之下。“实际利用外商投资”、“服务业增加值增长率”、“进出口额”等等这些经济指标代表市场的发育程度，从亚当·斯密时期开始，市场就公认为由看不见的手操纵，在大政府小政府间徘徊了一段时间后，从20世纪70年代以后，政府“守夜人”的角色的回归、有限政府理论逐渐成为盎格鲁—萨克逊国家治理理论的主流。我国这个特殊国情下，由计划经济转型到市场经济的时期，地方各级政府很多还是习惯于扮演强势政府的角色，习惯掌控整个社会发展，直接作为推动经济发展的主体，直接干预经济生活，以一些约束性指标衡量诸如营业收入、制造业比重之类的指标，从政府的角度出发，这是对经济的推动，从市场的角度出发，这是对就经济的管制。这还是政府的角色定位问题，就像企业还没弄清楚什么是科学管理，就开始大搞绩效考评。政府的经济管理职能问题，主要是为市场服务和创造良好发展环境。一个现代政府对经济发展的影响不在于直接介入市场，而是在于它究竟制定了多少有利于市场健全发育的宏观规则。绩效指标考核体系将生产总值、环境保护、人民生活、城乡发展等等所有问题都作为政府考核的对象，就等于将政府作为一个代替社会自治、代替市场运作的全能机构。绩效管理是打着“重塑政府”旗号的新公共管理的重要分支，旨在节约政府成本，缩小政府规模，提高政府效率。现实情况就变成：一边在给“行政国家”减负，一边柴米油盐面面俱到。老子说，治大国若烹小鲜。政府最好是信任社会生活本身的内在活力。
二、腐败治理依旧是个难题
转型国家最容易滋生腐败，据行贿指数调查，最肆无忌惮的腐败发生在公共工程领域。石油及天然气、房地产、电信、发电及输送、采矿、运输仓储、医药医疗、重工业制造、银行及金融、民航、森林、信息技术、渔业、轻工业制造和农业等等，没有政府不管、不审批定夺的。无所不管、无所不做的政府，显然行政成本高昂，更要命的是给腐败留下了空间。
本应上交国库的税金，就会通过一种对征税官员与纳税者都有好处的直接交易方式进入双方个人的口袋里；本来属于国有资产的土地，就会通过对政府主管人员与开发商都有好处的直接交易方式销售出去；本应是保障民众安全的建筑安全标准，也会缘于对政府部门的监查人员与建筑商都有利的直接交易，变得名存实亡。
西方国家的政府丑闻大都与官员直接干预经济有关，政府干预经济成为官员腐败的温床。公共部门引入绩效管理的本意是为了解决权力与责任的问题，GDP、财政收入增长、公共工程、政府采购、重大事故责任等等的考核与政绩挂钩，考核结果同时抄送组织、人事部门作为干部任用、奖惩的重要参考。对不履行职责、造成重大事故责任、社会影响恶劣的，依法依规追究相关人员的责任。政府官员为其所管辖的项目领域或者指标经营决策，政府官员的身份向企业家转变，公共行政精神也变成企业家精神，政府像个企业一样在市场内与民争食，从事招投标、选立项目经营管理活动，不论政府是否刻意创租，都有留下极大的寻租空间。权力和责任问题还未明晰，又产生权力和利益的腐败问题。纳入考核的项目纷繁复杂甚至泛滥，该由法律调整的事务，也一并由政府说了算，难免有以权代法的嫌疑。所以政府官员又不完全像企业家，手握公共权力的人操控市场的运行规则，他们的腐败比企业的腐败远远要可怕的多。寻租是政府经常插手市场事务，对市场进行管制的真正利益动机。寻租不仅会恶化政府形象，降低政府的公信力，弱化政府政治合法性，而且破坏了有序的竞争，扰乱市场机制，使社会资源不能按效率最高的原则进行配置。国家的或者全民的财富被分散成细流，最终流失，整个社会的效率变得越来越低下。
相当多的地方政府绩效评估指标体系都包括招商引资，把“实际利用外商直接投资”、“实际利用外资与地区生产总值之比”等等作为领导干部政绩的重要考核依据，甚至是干部晋升的标准之一。招商引资是发展当地经济的一种有效举措，但是政府在实际运行中，一方面，缺乏专业的招商引资队伍，不熟悉国际经济规则和惯例，对专业的招商引资知识知之不多，外语能力差，眼光和视野较窄，思维不敏锐，对市场把握能力不够，另一方面，政府把引资的任务摊派到各单位，致使单位负责人可以借招商引资之名，行公费旅游之实：国内冬去海南，夏到龙江，春逛沿海，秋游青藏；国外欧洲，美洲。项目不一定能招来，报销的票据却厚厚一叠，公私不分，泾渭合流。钱没少花，正事却没有干多少。政府微观干预能力在提高，却不能提供经济和市场发展所要求的服务，只会增强各种寻租活动的动力。
三、管理乐观主义错误
绩效管理作为一种管理工具，从企业移植到公共部门后，很被公共部门改革者看好，对管理本身的潜力很乐观，希望通过绩效管理解决公共部门大部分的问题，比如工作人员的积极性和创造性、公民满意度、部门本位主义等等。管理主义坚信管理在本质都是相通的，不论在公共部门还是在私人部门，绩效管理都能带来效率，提升组织生产力。很多公共部门改革倡导者认为绩效管理这种充满活力和通用的技术能够彻底的重塑政府，甚至英国一位内阁部长说：有效的管理是民族复兴的关键，而管理精神必须贯穿我们整个国家的生活——私人和公共的公司，公共部门、国有化企业、地方政府、国家卫生服务。管理改革者们在行动中似乎把政府看做是一个一元化的行动者，它有一致性、稳定的选择和目标。但是，实际上，许多复杂的、有价值的、相互冲突的社会需求被行政部门所承担，在它内部形成了许多给人深刻印象但又令人困惑、相互竞争并且难以协调的目标。工具理性和政治理性的区别在于，计算机是难以解决复杂、冲突又模糊的政治问题的。再好的管理工具也不能取代政治责任。360度考核、CAF框架、KPI、平衡计分卡不是包治百病的良药，数字不是问题的终结，GDP增长速度放缓不代表经济低弥，因为它可能是优化经济结构，减少粗放生产，保护生态环境的一种可持续发展战略；个体私营企业数量减少也不代表创业环境变差，弱势群体话语空间狭小，因为它可能是经营价值多元与投资渠道的增多，小企业在求发展的过程改变投资方式而已；CPI增幅下降，也不代表通货膨胀压力减小了，一些地区物价可能还在持续不正常攀升。同样，允许一些地区的GDP是零增长甚至负增长，以避免短期行为对环境造成的破坏的做法，无非是头痛医头，脚痛医脚，顾此失彼，或者两者都失。不论是公共行政还是公共管理，都应该在这样一个基础上考察，即不仅要结合管理科学的观点，而且要有更广阔的宏观政治视野，“开创了现代技术的众多文明现在对欧洲的美国化表现出一种恐惧，其所恐惧的就是它们所谓的美国等同与纯粹技术意志的状态。这可能是它们更深层的恐惧的一种表现，这一深层的恐惧就是：它们自己的社会在彻底走向现代的过程中，最后，且可能也是最终，将失去与其原初之物的联系。”[2]
四、功利主义本质
绩效管理这种新的治理模式运用到公共部门后，在理论和实践上都没有在政治上有新的发展，公共部门绩效管理的本质还是功利主义的，把最大多数人的幸福看成是最大的善。实践中，他们认为政府合法性的基础在于绩效，而非公共理性。公共理性是一个民主国家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他们的理性目标是公共善，此乃政治争议观念对社会之基本制度结构的要求所在，也是这些制度所服务的目标和目的所在。于是公共理性便在三个方面是公共的：作为自身的理性，它是公共的理性；它的目标是公共的善和根本的正义；它的本性和内容是公共的。[3] 由于强调效率、经济和技术，绩效管理对公共部门的改善起了很大的作用，也同时也弱化了公共部门维护公平正义、保护弱势群体的作用。“政府的目的被降低为私人谋取福利，人们以结果或后果作为判定福利、快乐或者效用的标准，而结果或者后果是通过官僚化的、技术的或者科学的方法来测定的。这里已毫无公共可言，公共成为原子化的个体的集合。”[4]
效率是经济学的概念，强调投入与产出的比率。绩效是经济、政治、伦理学的概念，不仅强调成本，也关注公平。在数字化的诱导下，政府官员往往仅看到经济学意义上的政绩。黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫。先不谈政治，什么是经济发展，做出来再说。然而政府每踏出一步，每一项政策，每一个抉择，都关系到社会相关的各行各业发展，不仅只有经济职能，更有政治职能。企业与政府的根本区别在于：网络游戏毁了一代人的生活，企业家可以不负这个社会责任，但是政府不能因为要建城市广场绿地，不管农村有病床多少；吸烟百害无一利，卷烟厂照样浓烟滚滚，但是政府不能因为地方形象强行拆居民的房子；企业向江河湖海排放工业废水，最多交点排污费，但是政府不能因为要拉动地方经济增长而去砍沙尘防护林的树。与市场的私人性相对，政府作为公共的代言人，是正义的化身。“正义是制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[5]
公共行政并非一项专业技能，而是一种实践社会道德的形式。[6] 在利用各种专业工具改善政府绩效，缓解财政压力节约行政成本的同时，不要忘了公共部门的本来面目，公共部门存在的真正意义。提出绩效管理功利主义本质，不是要批判多数人民主的暴政，而是旨在提醒政府不要忘了政治责任。价值为本，工具为用，相对于价值而言，绩效管理不过是一种管理工具和手段，不清楚使用工具的目的，使用者也就成了工具的奴隶。