制度安排、行政主导和市场化取向：农村经济发展的资金供需分析，本文主要内容关键词为：供需论文,取向论文,主导论文,农村经济发展论文,资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
农业是国民经济和社会发展的基础，随着农村经济结构调整步伐的逐步加快，其资金需求呈现出逐步扩张的趋势，无论对信贷总量，还是金融服务都提出了更新更高的要求，这对农村金融部门来说，既是一次机遇又是一次挑战。从宏观层面看，农村经济发展的社会意义甚至高于其经济意义，这在世界范围内都具有一定的共性。比如日本和欧洲都对本国农产品市场实行比较严格的保护，即便号称市场化程度最高的美国，政府也在努力通过某些贸易政策安排，对本国农民实行一定程度的保护。作为现代经济中资源配置的核心环节，金融在农村经济中的作用是决定性的。但是，农村金融领域一直存在着一个深层次的体制问题——如何通过市场力量，引导资金进入农业、农村经济和农民这一范畴，原因在于农村地区的收益率偏低与资金总是具备逐利倾向的基本特征间永恒的矛盾。因此，关于农村金融发展，无非存在两种基本思路，一是必须依靠行政力量主导低收益率地区的资源配置；二是寻求通过市场手段实现资金自发流向农村地区。
为深入认识农村金融发展中存在的深层次问题，探索相应的政策路径，人民银行泰安市中心支行对农村资金的供需问题进行了专题调查。调查显示，某些特定的制度安排影响了对农村地区资金的投入，因而结构性矛盾依然尖锐。为了解决资金供求问题，必须在动员市场资金动员力量的基础上，充分发挥政府有关部门的行政主导作用，以社会效益换取经济效益。
二、制度因素、总量不足和结构性矛盾：农村资金供需中存在的主要问题
目前新一轮的农业产业结构调整已进入全面实施阶段，各类农业经济组织也应运而生，公司+农户、基地+农户、龙头企业+基地+农户等各类农业经济组织也都具备了一定规模。并且随着农业产业化进程的逐步加快，为农村经济服务的个体工商业也得到了较快发展，龙头企业的带动作用也逐步增强。以泰安市为例，泰安市的农业产业结构调整是从1995年开始的，1997年进入全面实施阶段。在短短的几年内取得了显著成效，初步形成了粮油、良种、瓜菜、果品、畜牧养殖、花卉苗木、食用菌、蚕桑等八大支柱产业。全市有农民协会、研究会、专业合作社、股份制公司等各类中介组织982个，入会农户8万多户。各类农产品批发市场达到400多处，其中专业批发市场64处。 各种形式的规模养殖场发展到2500多处，饲养大户达 1.4 万户。 已注册登记的龙头企业达到1348个，乡镇企业中以农产品为原料的加工业发展到6897处，共带动基地300万亩，农户90万户， 从以上情况可以看出，泰安市的农业产业结构调整得到了长足发展，初步形成了种、养、加；产、供、销；贸、工、农；经、科、教密切结合的农业产业化经济体系的雏形。
农业产业结构的调整需要作为龙头要素和最具有组织作用的要素——资金的支持，如果它退出农业，就会导致任何加大农业投入的政策措施都不能落实，增加农民收入的良好愿望只能落空，农业产业结构的调整更无从谈起。但目前的实际情况是资金的供给远远不能满足农业产业结构调整的需求，并且资金正在从农村流出，呈现出明显的结构性矛盾：资金从最需要资金支持的部分流出。而这种结构性矛盾是我国当前农村金融体制缺陷造成的。具体看，主要存在以下几个方面的问题：
（一）总量不足：信贷支农供需矛盾突出
在1997年中央金融工作会议后，国有商业银行从县以下地域全面撤出，因而出现了农村地区资金供应部门主要以农村信用合作社为主的单一供给渠道，但是农村信用社自身因为在转轨过程中出现的历史包袱问题、整顿农村基金会导致的公众信心问题、以及受国家税费改革的影响，农村信用社的资金主渠道作用无法得到充分保证。而农业银行则在国有商业银行改革的总体趋势下，至少在经营目标与方式上实现了商业化，其盈利最大化目标与农村地区的低收益率具有天然的冲突，资金通过本系统流向高收益率地区和产业是大势所趋。
我们可以通过以下一组数字来观察泰安市农村地区资金供求矛盾。据对泰安市500户农户的典型调查表明， 有贷款关系的农户占服务区农户的26.6%，贷款满足率为64%。其贷款近期需求为220多万元， 全市有115.95万农户，据此匡算，全市农民贷款需求在51亿元左右，而农村金融机构最多提供10多亿元的贷款，资金缺口高达40多亿元。另对16家农村基层金融机构的典型调查表明，自1997年以来，农业综合开发贷款呈现逐年下降的趋势，由1997年的1923万元下降到2000年的1760万元。
看来，问题一定是出现在供给环节上，那么农村信用社和农业银行作为资金的主要供给方，具体问题何在？
从农村信用社来看，自1996年行社分家以来，其经营方向和经营宗旨发生了重大变化，其支持的重点开始向“三农”倾斜，对农业的信贷投放也逐年增加，农村信用社在支持农村经济发展过程中主力军的作用也越来越明显，但由于受一些历史遗留问题以及信贷管理机制的影响，在信贷支农中显得心有余而力不足。
一是大量的不良贷款限制了对农业的信贷投放。80年代末90年代初，受政府干预以及政绩工程的影响，各地争上乡镇企业，乡镇企业遍地开花，基本上达到了村村冒烟的地步，但随着治理整顿以及外部环境的变化，乡镇企业自身存在的一些缺陷开始暴露，经营出现困难，产品积压严重，许多企业纷纷破产或倒闭，在这期间农村信用社对乡镇企业投入了大量的信贷资金，由于乡镇企业的破产或倒闭，悬空了大量的信贷资产。据统计，2001年3月末，泰安市农村信用社不良贷款余额达20.7亿元，占各项贷款的比重为36.23%， 大量不良贷款的存在限制了农村信用社对农业的信贷投放。
二是受农村合作基金会以及供销社股金会的影响，农村信用社在农民心中的形象和地位曾一度产生过动摇，存款增幅下滑，信贷支持力度弱化。据统计，泰安市农村信用社各项存款增幅由1997年的13.52%，下降到1999年的9.4%。
三是费改税的实施使村集体资金来源减少，将有一部分新的信贷资产被悬空，农村信用社的不良资产将有可能进一步增加。
四是农村信用社由于政策性、历史性原因造成的农村信用社不良资产不能象国有商业银行一样得到解决，保值补贴付出的大量资金也不能像国有商业银行一样得到贴补。
从农业银行来看。随着金融体制改革的逐步深入，以及商业化进程的逐步加快，农业银行的经营策略和经营方针发生了重大变化，效率优先、效益优先已成为其主要的经营策略，其支持的重点开始向“优势企业和优势行业”转变，并且其贷款权限已上收到二级分行甚至一级分行，农业贷款具有生产周期长、风险大、资金回收期长、利润偏低的特点，虽然农业产业化已进入一个新的阶段，但没有形成一定的规模，单位成本较高。市场化取向的银行商业化改革以及信息的非对称，决定了农业银行正在逐步淡出对农业的信贷支持。据统计，泰安市农业银行的农业贷款从1997年45.9亿元下降到2000年28.7亿元。从农业发展银行来看。农业发展银行自成立以来，按照“敞开收购、顺价销售、封闭运行”的原则，保证了收购资金的及时足额供应。但农业发展银行的资金实行封闭式管理，只用于政策性粮棉油收购，而对农业的基础设施和农业综合开发贷款的投入上缺少支持。
（二）制度缺损：结构矛盾突出
多年来，国家各有关部门对农村货币供给一直缺乏应有的重视和切实的措施，在制度的安排上是残缺的，甚至是不妥当的。
1.农村资金非农化现象严重，农村资金大量外流。
目前邮政储蓄存款名义利率为4.6008%，且按季结息，按复利计算，实际利率高达4.6808%，与一年期存款利率2.25相比，高出2.43个百分点。巨大的利差诱使邮政储蓄采取不正当手段乱拉存款，储蓄存款向邮政储蓄部门加速转移（目前邮政和邮储各项费用混合列支，给人民银行的监管造成一定的困难，致使违规吸储现象时有发生）。 据统计，2000年泰安市邮政储蓄存款余额达18.75 亿元（县以下邮政出现存款余额达11.53亿元），比年初增长4.72亿元，增长33.64%，高于全市储蓄存款21.88个百分点，据测算，每年大约有3亿元的资金流出农村。近两年，虽然通过再贷款方式返还了部分资金，但从总量上看要远远低于农村资金的外流。
2.财政调控力度不足。
一是财政支农总量较少。据对泰安市500户农户的调查表明， 在农户资金投入总额中，财政资金还不到农户资金投入总额的1%。 财政支农总量不足，一方面使政策性资金供给减少；另一方面在信贷资金价格较高的情况下，使农业发展成本过高，不利于农村经济发展。二是财政贴息贷款出现“马太效应”。为支持农业产业结构调整，加大对农业的信贷投入，财政部门配合金融部门对农业贷款实行贴息政策，但从调查情况来看，财政贴息资金有向富余地区相对集中，与商业性信贷资金流向趋同的现象，这与近几年来货币政策的调控方向是相逆的，一定程度上削弱了两大政策的积极效应。
3.农业保障体系不健全，影响了对农村资金的信贷投入。
我国农业的基础还比较脆弱，抗风险能力不足，属典型的弱质产业，一旦遇到较大的自然灾害，农业生产将受到很大影响，投入资金将无法收回。农业生产的弱质性决定了对农业投资的风险较大。目前各类农业保险机构基本没有得到发展，农业生产的高风险、低收入，在一定程度上使商业性投资吸引力度下降，也使农村金融部门在信贷投放中产生较多顾虑，因此也就出现了农业银行正在逐步淡出对农业的信贷支持，而农村信用社在贷款的投放中要健全担保和抵押机制。
（三）市场与产业组织的矛盾：农村经济发展中的自身问题，阻碍了农村资金供给的增长
农村经济的市场化是大势所趋，但是由于某些产业组织的滞后，致使农民在市场化所必然引进的灵活价格机制下暴露于价格风险中。但是，由于我国处于转轨时期，农民缺乏必要的风险对冲手段，导致传统意义上的蛛网模型在我国农产品供求中十分明显（即所谓的卖粮难、卖经济作物难，一般在出现这些问题前，相关农产品都一度出现过黄金时期）。由于产出部门的高风险，金融部门出于审慎考虑而不愿意过度介入，也是一种理性选择。从当前农产品市场制度看，基本存在以下两个体制约束。
一是由于缺乏必要的保险机制，在农产品价格长期低迷时期，农民纯收入的增幅下降，进而影响到农业产业化结构的调整和信贷资金的需求。
目前在农民的收入中，来自农林牧副渔的收入仍占主导地位。随着市场经济的发展，粮棉油等大宗农副产品由卖方市场过渡到买方市场，在农业增长面临日益强化的市场约束形势下，农产品总量扩张，已经不能为农民创造更多的就业机会和收入来源。据统计， 2000 年泰安市以1997年为基期的农产品收购价格指数为82.7%，平均价格下跌了17.3%，造成农民在丰收年景，增产难以增收。农民收入的减少直接影响了农村金融机构的资金来源，也影响了对农民的信贷投入。
二是农业产业化水平较低，影响了农村金融部门的信贷投入。
尽管农业产业结构调整进入了一个新阶段，但从目前农业产业化发展的水平来看，农业产业化还处在初级阶段，发展水平并不高，较低的农业产业化水平限制了农村金融部门的信贷投放。主要表现在：第一，目前尽管产业化组织数量较多，但其质量发展相对滞后，服务水平不高，只是简单地停留在一般性服务的水平上，缺乏综合性的服务和超前性的指导，这在某种程度上制约了农业产业化的快速发展，从而限制了农村金融部门的信贷投放。第二，近几年虽然加大了对龙头企业的扶持力度，龙头企业也得到了一定发展，但龙头企业的带动作用还相对滞后。据有关资料显示，国外农产品加工业产值与农业产值的比例是3∶1，高的甚至达到4∶1，而在我国由于具有龙头带动作用的农产品加工企业数量少，农业产业化的经营水平低，致使大量的农副产品不能得到及时加工增值，造成我国农产品加工业产值与农业产值的比例仅为0.8∶1。加工量过低，使农产品的附加值过小，严重影响农民的比较利益，影响了农民进行农业产业结构调整的积极性，影响了农村金融部门的信贷投入，阻碍了农村资金供给的增长。
（四）金融制度约束：资金供给机构格局与过度审慎行为
一是农村金融机构格局设置影响了服务质量的提高。目前在农村金融机构的设置上，虽然有农村信用社、农业银行和农业发展银行三家，而事实上近几年来，农业银行在支持农业发展中的地位有所削弱，农业发展银行也仅限于粮棉油收购贷款，而真正支持农村经济发展的只有农村信用社一家，这种一家金融机构支持农村经济发展的格局，往往产生行业垄断或者服务退化的现象。
二是贷款终身责任制的实施，影响了信贷人员放贷的积极性。为防范和化解信贷风险，目前无论是农村信用社还是农业银行都实行了贷款终身责任制，贷款终身责任制的实施使部分金融机构和信贷人员产生了不敢放贷的心理障碍，而与此同时相应的贷款激励机制还没有建立或者是还没有完善，农村信贷资金又具有点多、面广、需求分散、风险较难控制的特点，因此在农村信贷资金的发放上部分信贷人员存有畏难情绪，产生了不敢发放贷款或者不愿发放贷款的心理障碍。
另外，农村信用社服务功能的欠缺，限制了对农村经济的信贷支持。首先，农村信贷人员不足影响了信贷投放。据调查，在基层信用社一个信贷员要负责几百户甚至上千户农户的贷款，巨大的工作量使各项工作很难做深做细，贷前审查和事后监督也只是流于形式，更不用说超前性的指导和工作的主动开展，信贷人员的不足产生的后果只能是等客上门。其次，农业产业化的快速发展，对农村金融部门提出了多元化的需求，可目前部分农村信贷部门的贷款方式仍停留在抵押贷款、担保贷款等传统方式上，金融创新发展缓慢，并且农村信用社的外汇、票据业务尚未开办。并且部分基层农村信用社结算服务仍停留在手工记帐上。所有这些都限制了对农村经济的支持力度。
三、特殊产业的特殊制度安排：行政主导和市场化取向
农业是典型的弱质产业，农业的弱质性以及银行体制改革的商业化取向，决定了正规金融必然退出对农业的信贷支持。因此，在农村资金供给方面，如果缺乏必要的制度设计或制度安排，增加农村资金投入也只是一句空话。从泰安个案研究我们可以得出的基本结论在于，在当前的市场化改革和金融制度安排是符合国家经济发展大方向的，但是农村经济发展同样是关系国计民生的首要问题，两者之间在某些环节具备一致性，但是也存在一定的冲突。因此，有必要在市场化取向的改革中，配合行政主导机制以引导社会资金流向（至少是保留在）农村地区和农业部门。具体地，我们提出以下必须通过国家有关部门以一定的权威性加以保证的政策建议。
（一）净化农村金融环境，增加信贷支持力度。一是要适当降低邮政储蓄转存利率，给邮政储蓄转存利率确定一个合理资金的价格，制止过高的转存利率造成的不正当竞争，在此基础上最好是把县及县以下邮政储蓄吸收的存款返还给农村信用社，以壮大农村信用社的资金实力，满足农民对资金的渴求。二是加大对农村邮政储蓄网点的监管力度，坚决查处高息揽储等不正当竞争行为。三是农村金融部门要督促各级政府及有关部门进一步提高对农村金融重要性的认识，正确处理金融发展与地方经济的关系，为农村金融发展创造良好的外部环境，规范企业的改制行为，坚决制止借改制之名逃废金融机构债务的不正当行为，逐步提升农村金融部门对农业的信贷支持力度。
（二）加快农村金融体制改革，不断提高金融服务水平。一是农业发展银行应把支持的重点由目前的粮棉油收购逐步扩大到支持农业开发、农田水利建设等方向来，加强政策性金融在农业产业化调整中的导向作用。二是农业银行应充分发挥其资金优势，把支持的重点转移到农业龙头企业以及涉农企业上来，在乡镇企业的重组、改制过程中农业银行应充分发挥其应有的作用，逐步增加乡镇企业的信贷投入，促进乡镇企业的二次创业。三是应尽快建立农村保险机构，增强农业抗御风险的能力，免除农村金融部门的后顾之忧，为加大信贷投放力度提供必要的制度保障。四是加快农村信用社体制改革的步伐。目前农村信用社在组织和管理体系等方面仍存在诸多的不完善，给政策传导和农村经济发展带来许多的不利影响。当务之急应加快农村信用社体制改革的步伐，进一步提高服务水平。农村信用社体制改革无论采用何种模式，但农村信用社必须适应目前农村的生产力水平，适应农村、农业、农民的需要，以扩大、完善金融服务为重点，以提高服务质量、增加信贷投入为核心，以促进农村经济的快速发展、提高农民收入为己任。
（三）加大货币政策操作力度，引导农村信用社增加信贷投入。一是适度降低贷款利率，进一步发挥利率的调节作用。目前农村信用社在贷款利率执行上一般按最高浮动范围，利率过高，增加了农民的经营成本。以一年期为例，贷款现行利率为5.85%，如执行上浮50%的浮动利率，则实际贷款利率高达8.775%。 而目前农村种养植业的边际收益要远远低于贷款利率，过高的资金价格进一步加大了农业的生产成本，因此中央银行在适度降低支农再贷款利率的基础上，应逐步压缩农村信用社的贷款利率上浮幅度，让利于农民、让利于农业，这样才能真正体现对“三农”的倾斜政策。当然降低支农再贷款利率会增加政府的调控成本，但在目前财政资金在对农业的支持增长缓慢的背景下，通过这种方式间接增加对农业的支持，是积极的也是可行的。二是让更多的农村信用社进入全国资金市场，推进农村资金的合理流动。促使农村信用社加快业务创新，扩大资金来源，提高其信贷支农力度。三是在目前邮政储蓄不能返还农村信用社的情况下，应继续加大支农再贷款的发放力度，以解决农村信用社支农资金不足的现状。
（四）加大政策扶持力度，促进农村经济快速发展。一是农业是典型的弱质产业，对农业的信贷支持，既有商业性的一面，又有政策性的一面，因此对农村金融部门应实行减税政策或者是免税政策，以激励农村金融部门放贷的积极性。二是我国农业的基础地位还比较脆弱，政府部门应直接加大对农业的资金投入，或者扩大农业贴息贷款的范围和额度，配合货币政策加大对农业的资金投入，进一步放大货币政策效应。三是对农村信用社来说，应允许其办理外汇、银行承兑汇票等业务，取消对信用社的开户限制，以满足农业产业结构调整对农村金融部门的多元化需求。
（五）加快农业产业化调整，逐步增加农民收入。一是目前我国农业正在由传统农业向现代农业过渡，农业产业化的进程逐步加快，各级政府部门应抓住这次机遇，采取一些行之有效的措施，引导农民进行种植结构调整，逐步提高农业产业化的科技含量，大力发展农业产业化经济组织，要切实避免一些不必要的行政干预。二是认真落实减轻农民负担的政策措施，切实把农民负担降下来。积极稳妥地推进乡镇综合配套改革和农村税费改革，从根本上减轻农民负担，增加农民收入和自身积累，进而增加农村信用社的资金来源。三是粮食收购企业要认真执行国家粮食收购政策，坚决纠正限收拒收、压级压价等错误做法，做到按保护价敞开收购农民余粮，并通过贯彻优质优价的原则，引导农民积极进行种植结构调整。
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