党代会代表提案制的生成逻辑与推进思路，本文主要内容关键词为：党代会论文,提案论文,逻辑论文,思路论文,代表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] D26 [文献标识码] A [文章编号] 1004-4175(2013)02-0024-04
党的十八大把“实行党代会代表提案制”作为发展党内民主，增强党的创造活力的举措提到了全党面前。尽管这项工作在一些地方已进行了多年探索，积累了有益经验，但也面临不少理论困惑和现实问题，影响这项工作的有效推进。因此，从多维视阈对实行党代会代表提案制的相关问题进行探析，对于深化对党的制度建设规律的认识，扎实推进党代表提案工作开展，具有重要的理论意义和现实意义。
一、党代会代表提案制的生成逻辑
每一个政党的党内制度建设，都不是随心所欲的，而是这个政党价值取向、集体意志的反映。我党党代会代表提案制的提出也不是偶然的安排，而是我党自身建设的政治逻辑、历史逻辑和现实逻辑的必然要求和内在规定。
(一)马克思主义政党的民主建党原则，为党代会代表提案制提供了政治基因。政党是现代民主政治发展的结果，马克思、恩格斯在构建科学社会主义学说和创建第一个工人阶级政党——共产主义者同盟时，就将民主原则作为根本的组织原则确立下来，明确了“代表大会是全盟的立法机关”和“最高权力机关”，“代表大会于每年8月举行。遇紧急情况中央委员会得召集非常代表大会。”[1](P574)同盟第一次代表大会闭幕时，大会给盟员发出的通告信中提到“大会没有任何争议就一致认为：必须重复召开在这里首次召开的代表大会，定期地召开这样的代表大会，并且在保留各支部批准权的条件下把同盟的全部立法权移交给代表大会”。[2](P431)这一组织原则的核心精神在于，党组织的权力中心不在少数领导人之手，而在党内民主选举产生的代表机关。在党代表大会和党代表会议上，党代表通过不同形式表达党员意愿和诉求，这种党内代议制组织形式，既是现代民主政治发展的必然产物，也是党内民主的主要形式。作为马克思列宁主义与中国工人运动相结合产物的中国共产党，从一开始就继承了这一政治基因，尽管党内民主发展不是一帆风顺，但从总体趋势来看，不断完善党的代表大会制度，积极发展党内民主，是我党推进党的建设的核心理念。近年来我党探索实行的党代会常任制、党代表任期制、党代表提案制等都是根植于这样的逻辑基础之上。
(二)人民代表大会制度成果为党代会代表提案制提供了制度借鉴。我党在建党早期，尽管革命斗争环境恶劣，但基本上遵循了马克思主义建党原则，前六次党的全国代表大会每年召开。由于革命形势所迫，党的七大直到1945年才召开。尽管党的七大从当时面临的形势出发，考虑到每年召开党的代表大会难以落实，定为“每三年召集一次”，但我党对党内民主及党的代表大会在党的建设中重要地位的认识非常清醒。1948年9月，毛泽东在中央政治局会议上的报告中明确指出：“实现党内民主的办法，是实行代表大会及代表会议的制度。我们党内是有民主的，但是还不足或者缺乏，现在要增加。办法是用代表大会、代表会议代替干部会议。”[3](P137)《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》是这一时期党的代表大会制度建设的重要成果。这个决议明确规定“从现在起定期召开党的代表大会及代表会议，在以后不得用普通的干部会议去替代，而必须定期召开”，“必须保障一切代表在会议上有完全的发言权，和完全的表决权”。同时，决议在第五条中还明确规定：“各级代表大会和代表会议，必须有充分的准备。必须预先收集材料，制定切合实际的报告及决议草案，并准备好提交代表大会或代表会议讨论和决定的各种问题，然后举行开会”|4](P595)。这些规定，应当算作在党的正式文件中，关于党代表参会前准备“提案”的最早的思想萌芽和制度安排。
新中国成立后，随着以人民民主为根本属性的国体和政体的确立，毛泽东把作为我国根本政治制度的人民代表大会的制度成果，借鉴到党的代表大会的制度建设上，提出“仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表”、“五年一任”的构思，来建立“党的国会”以使党的代表大会行使充分有效的最高决策机关和最高监督机关职能。对各级党的代表大会实行常任制作了明确规定的八大党章，就成为这一时期党代会制度建设的最高成果。尽管这一时期没有具体到提案制这个层面，但借鉴人民代表大会制度来加强党的代表大会的制度建设，党代表“提案”的责与权是题中之意。另外，从八大会议上68位代表的大会发言和45位代表的书面发言，可以看做是党的代表大会代表“提案”的早期形式。如董必武的“党领导人民民主法制工作中的若干问题的意见”，宋致和的“农村工商业税收方面提出一点建议”，邓子恢的“农民运动和工农联盟问题的意见”，蔡畅的“培养和提拔女干部问题的意见”，万里的“城市建设工作中的问题的意见”，于光远的“就我们对科学工作的领导问题发表几点个人意见”等等，这些发言是事关党的建设和政治、经济、社会发展的重大问题，虽不是以“提案”称谓，但都在大会上提了出来并进行了大会交流和讨论，起的是“提案”的作用。尽管发挥党代表大会作用的探索没有贯彻和坚持下去，但八大的制度创新，为党的代表大会制度的完善和发展提供了思想方法和制度标本。
(三)各地党组织的积极探索，为党代表提案制提供了实践基础。文化大革命结束以后，党的代表大会制度建设被重新提起，虽然十二大没有恢复党代表大会常任制的制度规定，但如何发挥党代表作用的问题已经引起各方关注，并在中央组织部的同意下，从1988年开始，先后有浙江省台州市椒江区、绍兴市(地级)、永嘉县、瑞安市，黑龙江省的肇东市、林甸县，山西省的和顺县、洪洞县、大同矿区、晋中市榆次区，河北省辛集市、湖南衡山县等12个县(市、区)试行党代会常任制。这些试点无一例外地建立起了一套基本保证党代表发挥作用的制度体系，主要包括：《党代表大会常任制实施方案》、《党代表大会常任制制度》、《党代表管理办法》、《委员联系代表、代表联系党员、党员联系群众的四级联系制度》、《党代表意见征集办法》、《党代表活动制度》等，虽然没有明确提出“党代表提案制”，但都涉及了党代表提案的相关内容。比如《中国共产党榆次市第七次代表大会(常任制)制度》中，有三处对代表提案工作进行了制度探索：“代表职权”的第4项规定了“深入实际，调查研究，对市委贯彻执行党的路线方针政治和各项工作进行监督，及时向市委提出意见和建议”；第7项规定了“按照程序向代表团或市委提出代表大会会议的建议议题”。在“代表的权益保障”的第2项中，规定“代表提出的各项议案、批评和申述，市委应认真办理，并反馈处理结果。”在“代表团的职责”第4项中规定“组织代表讨论市委、市纪委的工作报告和大会的其他提案”。1992年河北省辛集市《中共辛集市常任制制度(试行)》在“代表的权利”中规定“按照程序向代表组、代表团、代表大会、市委以及有关党组织提出建议或意见”；对“代表团的职责”规定：“组织全团讨论团内代表提出的议案，经应到代表半数以上同意形成本团的提案，提交大全主席团或市委”；在“会议的议题”中规定“会议议题一般由市委提出。对各代表团或代表提出的建议议题，是否列为代表会议议题，由市委研究确定”。这些内容，是关于党的代表大会“提案”工作较早的制度探索。
党的十六大明确提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”后，四川、湖北、广东等省多个县(市、区)开展了第二轮试点工作。这个时期，以浙江椒江模式、湖北罗田模式、四川雅安模式为代表，除了实行党代会年会制和党代表常任制外，开始建立党代会代表提案工作的相关制度。党的十七大召开，特别是2008年《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会任期制暂行条例》(以下简称《暂行条例》)的颁布实施，使党代表发挥作用的制度建设上了一个新台阶。各地根据《暂行条例》纷纷颁布《实施办法》，并构建起较为详细的制度规范，如《党代表大会代表管理办法》、《代表大会代表提案办法》、《党代表大会代表提议办法》、《党代表大会代表询问办法》、《党代表大会代表质询办法》、《党代表大会代表视察、调研办法》、《重大决策征求党代表意见办法》、《党代表大会代表联系基层党组织和党员群众的办法》、《党代表大会代表考核办法》等。虽然各县(市、区)出台的制度内容不尽相同，但“党代表提案”制度已经成为党代会制度体系中一项重要制度，并为代表发挥作用提供了最基本的制度保障。党的十八大召开前夕，全国有7个省、175个市(州)、1435个县(市、区)建立代表提案制度，共收到省党代表提案493件、市党代表提案6391件、县党代表提案6.07万件。[5]
二、实行党代会代表提案制面临的问题
近年来，虽然在党代表发挥作用的制度建设上有了很大的进展和突破，但实行党代会代表提案制仍然面临着许多有待研究解决的困惑，主要有以下几个方面。
(一)党代表“提案”的法理界定未明确。从各地的实践探索和制度文本中，党代表提案制在党的代表大会制度体系中，究竟应当居于什么样的地位，赋予党代表提案以什么样的功能和职责问题，各地解释并不一致，需要进行统一的规定和明确的界定。目前，在我国政治理论和政治生活中，“提案”专用于政协，而“议案”大多用于人大。从主体上看，提出人大“议案”，必须是法律规定的单位或代表团，并且必须达到法定的人数才有提“议案”权；而对政协“提案”的主体要求相对较宽，既可以是政协的各专门委员会或参加政协的各党派、人民团体，也可以是政协委员个人或联名，人数不受限制。从内容上看，人大“议案”内容相对较窄，法律规定：会议期间向人大提交议案，必须属于本级人民代表大会职权范围内；闭会期间向人大常委会提交议案，必须属于本级人大常委会职权范围内；而政协“提案”的内容则不受限制。从通过的方式看：人大“议案”须经人民代表大会或人大常委会议审议后表决通过，然后形成相应的决议或决定；而政协“提案”只要经过提案委员会审查，符合《政协提案工作条例》的规定，便予以立案。从提出的时限看：人大代表“议案”一般只在大会期间提出，政协委员“提案”则既可在全体会议期间提出，也可在休会期间提出，不受时间限制。从法律效力上看：人大“议案”具有法律的约束力，起法律的监督作用，承办单位必须执行；而政协“提案”不具有法律的约束力，只起民主监督作用。到目前为止，在党的文件和制度体系中，党代会视域下“提案制”还没有统一明确的定义。那么，在党的代表大会语境中，是用类似人代会的“议案”好，还是用类似政协会的“提案”好，需要进行研究并在概念上作出科学的规范和阐释。
(二)党代表提案的党内法规依据不充分。笔者调研中，各地反映较为集中的一个问题是，在党代表提案工作理论和制度建设中，缺乏党内统一权威的法规依据。目前在党内法规体系中，除了《中国共产党章程》中关于党员权利义务、党的各级代表大会代表实行任期制、全国党的代表大会的职权等进行规定之外，关于党代表发挥作用的党内法规支撑不够。即使在《暂行条例》中，也只是对“党代表的工作方式”作了“党代表大会召开期间，党代表大会代表联名可以向大会提出属于同级党代表大会职权范围内的提案。提案应当有案由、案据和方案。提出提案的代表可以要求撤回提案”的笼统规定。这就使得理论界、党委领导干部、党的代表等在党代表提案工作的制度建设中，对于党代表提案的职权以及发挥作用的价值诉求存在着不小的差距，甚至是方向上的差异。因此，亟须出台相关法规予以解决。
(三)党代表提案的受理与督办机构不健全。《暂行条例》规定，“党的各级委员会对同级党代表大会代表提出的提案和提议，应当责成有关党组织或者有关部门、单位研究办理并负责答复”，并要求“党的各级委员会应当建立党代表大会联络工作机构，负责代表联络服务工作”。在实践中，虽然各地大都设立了“党代表联络办公室”，但一般设在组织部的组织处或者组织科，有的一套人马两个牌子，有的有专人负责这项工作。一些组织部的同志在座谈中认为，组织部之下建立的党代表联络办公室，“我们来受理和督办一级党组织最高权力机关的代表的提案工作，总有一种权威不够、力不从心的感觉。”事实证明，一些地方党代表提案工作没有引起重视、有提案没落实、代表提案兴趣逐年减退等问题，都与党代表提案的受理和督办的机构设置有关。在第一批12个试点中，到十六大前夕仅剩下5个县(市、区)在坚持，一个主要的经验是他们建立了专门的联络机构；而没有坚持下来的试点，也与没有专门的联络机构有关。因此，是在党委会内部设立党代表联络办公室负责这项工作，还是在党的代表大会中设立常设秘书处来受理代表提案，也需要从理论上进行研究。另外，一些试点县(市、区)实行“年会制”，又有专门联络机构，代表提案有会议这个权力平台，工作推动还较为顺畅。而在不召开年会的地方，对代表提案如何受理、如何审核、如何交办、如何反馈等问题，普遍感到比较困惑。
三、党代会代表提案制的推进思路
尽管党代表提案工作在各地已经有较长时间的实践探索，但从马克思主义政党建设的本质要求和党的制度建设的规律出发，实行党代表提案制，需从以下方面着手。
(一)明确界定党代表“提案”的科学内涵。综合各地的实践探索，笔者以为“党代表提案制”的“提案”应该当作“向党的代表大会提出议案”理解。由此，党代会代表提案制应当按照类似人民代表大会代表的“议案”在人民代表大会中的性质和地位来规定，而不应当简单比照政协委员的“提案”性质来规定。这就是说，不同层级党代会代表提出并经同级党的代表大会和代表会议研究通过的“议案”应当在党内具有法定的权威和地位，在本级党组织内具有普遍约束力，承办单位必须按照党内的法定程序加以执行。这才符合马克思主义经典作家对工人阶级政党民主原则的创设本意，才符合毛泽东对人民代表大会制度的民主精神的借鉴初衷，也才与《暂行条例》中关于“党代表大会代表联名可以向大会提出属于同级党的职权范围内的提案”的规定相衔接。
(二)建立统一的党内法规支撑体系。近年来，我党逐渐加大了制度建设力度，制度数量在逐渐增多，但制度建设的整体水平不尽如人意，制度对党内行为的规范力度和效果不够理想，制度碎片化倾向严重，这些问题主要表现为：部门创制多，缺乏协调性；地方差异大，缺乏规范性；权威性差，缺乏认同性。因此，党代会代表提案制建设中，要通过制度的顶层设计和有效整合，解决这些问题。一是通过修改党章，在党的根本大法中增加关于党代会代表相关内容的规定，体现出党章对党内事务的统摄功能；二是颁发《党的各级代表大会工作条例》，将党代表常任制、党代表任期制、年会制、提案制等进行有效整合，构建动力强劲、高效有序的党建运行体系。
(三)建立各级党的代表大会提案工作委员会。各试点地区的实践经验表明，建立党的代表大会常设机构，是维护党代表大会权威地位，保障党代表作用发挥的一个关键因素。不少党代表反映，党代表与人大代表发挥作用的效果和力度上还有不小差距。造成这个问题的原因固然是多方面的，但人民代表大会有常设机构，最高权力行使不缺位是根本性前提。因此，在全党实行党代会代表提案制，就有必要设立党的代表大会的常设秘书处或者常设提案工作委员会，使党的提案工作有党内最高权威的持续支撑。有了这个常设机构，党内的权力关系才能理顺，当前实际工作中面临的问题就可以从根本上得到解决。
(四)启动党代表年会制。党代表的职权是党的代表大会职权的有机构成和体现形式，党代表发挥作用必须通过党的代表大会和代表会议，否则，就不可能发挥实质性作用；即使发挥一些作用，也不是党的代表大会范畴的职能作用。从目前各地党代表发挥作用情况来看，虽然党的十七大作出实行党代表任期制的规定，但在没有召开年会制的地方，党代表发挥作用仍然仅仅停留在文件中和口头上。“提案”应当是代表向会议提交的“议案”，一是在党的代表大会开会期间向党的代表大会提交，二是在党代会闭会期间，通过常设机构向每年召开的党代表会议提交。《暂行条例》虽然对代表的权利与职责、开展工作的方式、履行职责的保障和代表资格的终止和停止等都作了明确的规定，但对必须定期召开会议这一党代表提案制的根本前提却没有作出规定，这不能不说是一大制度缺憾。因此，党代表提案制建设中，必须含有定期或不定期召开会议的前提要件，这是党代表提案工作的组织形式和作用途径，缺乏这个根本的形式和途径，提案工作必将沦为一般性的意见建议。