【摘 要】随着社会经济与科技的不断发展，人们对市政基础设施的要求也越来越高。目前，我国市政基础设施建设资金缺乏，项目管理落后，运营效率低。通过分析PPP项目融资模式的特点，研究PPP模式在市政基础设施建设中可发挥的优势，并指出了PPP融资模式应用于市政工程应注意的问题。
【关键词】PPP模式；市政工程；基础设施；融资模式；问题
市政基础设施建设工程，具有很强的公共产品性质。目前，我国对于公共产品的收费机制不健全、缺乏城市资源经营理念，建成后主要产生社会效益，盈利性弱，只能通过收取使用费用等渠道回收部分成本。市政基础设施建设工程自身的特点，决定了建设资金主要来自于国家财政资金的投入和地方财政资金的筹措，而资金的投入与城市建设庞大的资金需求相差甚远，因此，积极拓宽融资渠道，引进其他资本投入市政建设，提高资金的使用效益。增强市政基础设施的经营性，是市政基础设施建设者必须努力和追求的方向。目前，银行贷款、项目融资等融资方式正逐渐被应用到市政建设中。本文试图通过分析PPP模式的内涵与特点，讨论其在市政基础设施建设中的应用，为市政基础设施的建设与发展提供新的思路。
1 PPP模式
PPP(Private-Public-Partnership)，又可称为“公私合作”融资模式，是指政府、营利性企业和私人非营利性组织基于某个基础设施项目而结成相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作双方可以达到比预期单独形式更有力的结果。这种合作关系主要是通过一套协议和计划来进行，合作双方共同承担投资风险、责任以及分享回报。政府并不把项目的责任全部转让给私人企业。PPP模式的组织形式比较复杂，极可能包括营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能有公共非营利性组织(如政府)。合作方不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧，只有政府和私人企业形成相互合作的机制。才能使合作双方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目目标。
PPP模式在城市公共基础设施建设中应用的显著特点在于公共部门和私营部门通过重新整合组成战略联盟，共同参与基础设施的建设和运营，形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供基础设施产品和服务。在此过程中，私营部门的优势，如创新、资金的获得、先进技术、管理效率以及企业精神都可以与公共部门的社会责任相结合，更有效地提供公共服务。并且私营部门在基础设施项目的前期就参与进来，有利于利用私营部门先进的技术和管理经验，并可以在项目的初始阶段解决项目整个生命周期的风险分配问题。
2 PPP模式在市政基础设施建设中的优势
2.1 有利于减轻政府的财政压力
PPP模式通过公司合作形式。吸引社会资本参与市政基础设施的建设，由私人企业负责项目的融资。有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率。不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给私人企业，从而减轻政府的财政压力。
2.2 有利于提高市政工程建设与运营效率
对一般的基础设施，本身存在一些市场因素。如果只是政府垄断投资建设。不符合市场规律，必然会产生一些弊端。而私人资本的参与，则将市场机制引进了基础设施领域。参与基础设施项目融资的私人企业可以在项目的前期就参与进来，有利于利用私人企业的先进技术和管理经验。在PPP模式下，公共部门和私人企业共同参与公共基础设施的建设和运营。双方可以形成互利的长期目标，且私人企业的管理非常灵活，能够更好、更有效地为社会和公众提供服务。
2.3 有效分担风险
PPP项目的设计、建设、融资、运营及维护等阶段均是由公共部门和私营部门共同负责完成的。在每一个阶段，公共部门和私营部门之间权利义务的划分并非同定，而是随着基础设施项目的具体情况及公私部门的不同特点及优势来进行分配的。这是PPP模式区别于传统融资模式的最大优越性。在运作中，并非把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和风险，更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值，使合作各方均可达到比单独行动更为有利的结果。
2.4 提高资金使用效率
政府通过特许经营协议，将市政项目交给私人开发、融资、建设、运营，保证了项目在技术上与经济上的可行性，有效地节约建设成本。提高了资金的使用效率，减小了财政压力。
2.5 有利于促进体制改革与人才培养
PPP模式的操作过程复杂。需要有相关专业人才与专门机构进行运作，而且对法律等环境要求也较高，PPP模式在我国的推广过程，也是不断促进相关体制不断完善的过程，其应用也是对政府机构以及相关单位人员的一次培训。
3 PPP融资模式应用中应注意的问题
3.1 建立相应的收益补偿机制
建立相应的收益补偿机制是推进市政城市基础设施PPP融资模式的前提。市政基础设施大多数都有一定的自然垄断性和社会福利性，这一性质决定了其产品或服务的价格不能实行市场自由定价原则，而应该南消费者、生产商和政府协商确定。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆因为有社会资本投资主体参与基础设施建设(包括民营企业和个人)，其投资行为完全是商业化的，目的是追求投资受益，所以政府一定要考虑经济因素，建立相应的价格管理机制和受益补偿机制，合理控制投资者的回报风险，提高投资者的积极性。具体的补偿方式可以根据项目的特点而区别对待，甚至可以根据基础设施的不同阶段采用不同的补偿方式，如前补偿模式(建设期补偿模式)和后补偿模式(运营期补偿模式)。
3.2 合理确定产品和服务价格
确定收费价格除综合考虑市场资源综合配置和保证社会公共利益外，应该建立与物价总水平、居民收入总水平以及企业运营成本相适应的价格联动机制。对于城市低收入阶层，可以通过提高最低丁资标准、健全社会保障制度、加大对低收入者转移支付力度等办法来解决。而对于不能通过经营同收成本或经营所得利润低于社会平均利润的准经营性或纯公益性项目，若没有政府补贴就不可能吸引社会资本进入，所以政府需给予此类项目必要的财政补贴，以确保投资者能合理回收成本并获得社会平均利润。
3.3 转变政府职能
PPP模式的实质是实现公私优势互补，其实现的关键是政府职能的合理定位和有效执行。城市市政公共基础设施一直以来都是由政府财政支持投资建设，但其越来越不能满足日益发展的社会经济的需要。因而，政府在城市公共基础设施提供中的角色迫切需要改变。政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。
加强对基础设施建设经营的监督，是推进基础设施投融资市场化的关键。在PPP模式中，政府和私营投资者之间应是平等的合作伙伴关系，政府应由垄断者转变为提供公共服务中的监督者、指导者及合作者的角色。在这一过程中，政府应对市政基础设施的投融资及管理体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导的职能。另外，政府部门的管理方式和运行机制也要适当变化，当项目各参与方出现问题或纠纷时，应依靠经济或法律手段而不是行政干预来解决。
通过PPP模式把市场机制引入市政基础设施建设，把部分城市基础设施交给社会资本投资运营，不但不能减少政府的监督职能，反而对政府监督提出了更高、更严格的要求。必须同时推动政府职能的改变和完善，改变管理方式。由原来的直接管理转向宏观管理，本着对公众负责，把主要精力放到制定发展政策、规划、建设计划和加强市场监管上来。对进入城市基础设施领域的企业资格和经营行为、产品和服务质量等情况进行监督，促使企业按照合同要求规范经营，提供符合标准的产品和服务。
3.4 完善法规政策环境
PPP模式是国际上比较通行的建设城市公共基础设施的方式之一，尤其是在欧美等国已经发展的较为成熟，但该模式在我国刚刚起步，缺乏相关法律法规。因而政府应该认真研究PPP模式以及其在中国的应用前景，以国外的一些应用实例为基础。在我围的城市公共基础设施的建设中进行推广和规范。在这个过程中，政府应在国家政策上给予鼓励，以吸引有实力的私营投资者加入。同时，政府还应制定具体的、可操作的相关办法，为私营资本进入市政基础设施建设领域提供便利条件。清晰和健全的法律法规是PPP模式有效运作并发挥其优势的必要保证，在PPP模式下的项目融资中，参与的私人企业一般都是大型的企业和财团。政府在与他们的谈判与合作中，所遵循的不仅有国内的法律和法规，同时也要遵循国际惯例。在这一过程中，政府应该行动起来，在立法制度上有所突破，迅速完善我国的投资法律法规，使其适应这一形势的发展。具体而言。项目规划设计、融资、建设、运营和维护等各个阶段都可以采纳公私合作的PPP模式，其运作需要完善的法律法规对公私部门承担的责任和风险进行明确界定，保护双方利益并进行有效约束。
3.5 加快培养相关专业人才及培育专门机构
PPP模式的实施有一个理论和实践相结合的过程。PPP模式操作过程繁杂，我国虽然已经有了一定的探索，但是由于时间短暂，相关专业人才及专门机构严重匮乏。为此，通过国际合作等方式加强人才交流，吸取国外的宝贵经验，制定规范化、标准化的PPP操作规程，并对项目运作提供技术指导和相关政策支持就显得尤为重要。此外，在法律咨询、项目融资、设计建造及运营管理等方面需要专业化的中介机构提供专业服务，所以应加快培育一批具有专业知识及运作经验的中介机构，确保市政基础设施建设的顺利进行。
3.6 开发适合PPP的金融工具
金融市场为PPP项目提供了筹集资金的渠道，项目部可追索与有限追索的特点也为资本市场的融资提供了条件，通过股票、债券等金融工具为市政项目进行融资，尤其是市政债券的发行，有助于PPP项目的顺利融资。信用体系是对契约机制的有益补充，通过各种信用手段，预防争端的发生。不仅能够有效节约费用，而且能够减少对抗情绪，有利于项目的顺利进行和公私双方的共同利益。
4 总结
市政基础设施投融资体制不断向市场化改革，政府在市政基础建设中的职能不断转变，在这种背景下，加强PPP模式的理论和应用研究。积极在我国城市公共产品建设中引进和应用PPP模式，可以有效地吸引民间大量资本参与市政基础设施建设，从而既有效减轻政府财政支出的压力，又可以提高基础设施投资与运营的效率，对于加快基础设施建设，打造宜居城市和优化城市管理有着十分重要的现实意义。可以预见，PPP模式在我国市政基础设施建设领域必将有着广泛的发展前景。
参考文献
[1]严盛虎，李宇．我国城市市政基础设施建设成就、问题与对策[J].城市发展研究，2012(5).
[2]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（01）.
论文作者:吴海瑜
论文发表刊物:《低碳地产》2016年10月第20期
论文发表时间:2016/11/25
标签：基础设施论文; 模式论文; 市政论文; 项目论文; 政府论文; 融资论文; 部门论文; 《低碳地产》2016年10月第20期论文;