反腐败视角下政府审计与纪检监察协同治理研究，本文主要内容关键词为：纪检监察论文,视角论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
哈肯把“协同（Synergy）”定义为：系统的各部分之间相互协作，使整个系统形成微观个体层次所不存在的、新质的结构和特征。协同论（Synergetics）亦称“协同学”，主要研究远离平衡态的开放系统在与外界有物质或能量交换的情况下，如何通过自己内部协同作用，自发地出现时间、空间和功能上的有序结构，是关于系统中各个子系统间相互合作、相互竞争的科学。腐败治理是国家治理体系的重要组成部分，腐败治理涵盖政府审计、纪检监察、司法检查以及社会公众等诸多主体。本文选取腐败治理的其一视角，即政府审计与纪检监察两主体的协同问题进行研究。因为政府审计与纪检监察都是腐败治理系统下的子系统，二者的共性均是运用权力制约与监督权力，既然协同学是“协调合作之学”，则研究政府审计与纪检监察的协调合作，有利于整合监督资源、共享监督信息。政府审计与纪检监察协同治理是指运用协同论的思想与方法，研究二者的协同规律与管理过程，其目的是提高政府审计与纪检监察共同服务于国家治理的能力和水平，有效实现腐败治理系统的整体功能效应。 一、政府审计与纪检监察在腐败治理中的法定权责分析 近年来，我国腐败治理主体呈现多元化，政府审计、纪律检查、行政监察已经成为腐败治理主体的重要部分。当前，关于政府审计、纪律检查、行政监察各自的法定权责如下。 （一）政府审计 政府审计的客体主要包括国务院与地方人民政府各个层级部门、国有企业、国有金融机构、国有资产控股企业和国家各层级事业单位，以及上述组织的有关人员。政府审计的内容主要是监督上述组织财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性与效益性。近年来，政府审计职能上升到新的高度，其本质是国家治理框架下一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，承载着维护国家经济安全与促进廉政建设的功能。2013年9月，国家审计署发布第8号令《中华人民共和国国家审计准则》（后文简称《准则》），与废止的原国家审计相关准则相比，针对腐败治理问题突出了“重大违法检查”、“专题报告”等内容。首先，在“重大违法检查”方面，《准则》提出：（1）审计人员需要充分关注可能存在的重大违法行为；（2）审计人员检查重大违法行为，应当评估被审计单位和相关人员实施重大违法行为的动机、性质、后果和违法构成；（3）当审计人员判断可能存在的重大违法行为时，需要重点关注五类情况，即具体经济活动中存在的异常事项、财务和非财务数据中反映出的异常变化、有关部门提供的线索和群众举报、公众或媒体的反映和报道以及其他情况；（4）发现重大违法行为的线索，审计机关可以采取的重要措施，如增派具有相关经验和能力的人员、扩大检查范围并使其能够覆盖重大违法行为可能涉及的领域、获取必要的外部证据、依法采取保全措施、提请有关机关予以协助和配合、向政府和有关部门报告等。其次，在“专项报告”方面，《准则》提出：（1）审计机关在审计中发现特定事项，需要采用专题报告方式向本级政府、上一级审计机关报告，特定事项主要指涉嫌重大违法犯罪的问题、与国家财政与财务收支有关政策及其执行中存在的重大问题、关系国家经济安全的重大问题、关系国家信息安全的重大问题以及影响人民群众经济利益的重大问题；（2）专题报告应当主题突出、事实清楚、定性准确、建议适当。最后，在“审计整改”方面，《准则》强调：（1）审计机关应当建立整改检查机制，督促被审计单位根据审计结果进行整改；（2）审计机关指定部门负责检查被审计单位整改情况，并向审计机关提出检查报告。 （二）纪律检查 纪律检查的主体是党的各级纪律检查委员会，简称“纪检委”或“纪委”。纪律检查的客体主要包括中国共产党的各层级组织和全体党员。纪律检查的内容主要是监督上述客体是否遵循党的章程与其他党内法规，是否遵守党的纪律，是否廉政并保持党内纯洁，是否保障党员民主权力，是否维护党的团结统一，是否保证党的路线、方针、政策、决议和国家的法律、法规得到有效贯彻与执行。各级纪委对各级党组织和全体党员实施监督所依据的法律法规主要有：（1）《中国共产党章程》。该章程明确了纪委的主要任务，维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。（2）《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。该准则建立了党员干部廉洁从政行为规范，禁止违反公共财物管理和使用的规定，禁止化公为私与弄虚作假，禁止挥霍公款与铺张浪费，禁止利用职权和职务上的影响为亲属及身边人员谋取利益。（3）《中国共产党党内监督条例（试行）》。该监督条例实施目的在于增强党的拒腐防变和抵御风险能力，坚持党的先进性，始终做到立党为公、执政为民。其强化了党内监督的重点内容，明确了纪委在党内监督中履行的职责，树立了监督制度并完善了监督保障。（4）《中国共产党纪律处分条例》。该处分条例实施的主要任务是严肃党的纪律，纯洁党的组织，教育党员遵纪守法。其明确了党组织与党员违反政治纪律、违反廉洁自律、贪污贿赂、违反财经纪律、失职与渎职等情形，并细化了具体情形下纪律处分的原则与规则。 （三）行政监察 行政监察的客体主要包括国家各级行政机关、法律授权的组织、行政机关委托的组织、公务员以及国家行政机关任命的其他人员。行政监察的内容是监督行政管理决策正确与否，行政执行行为是否合理有效，行政行为是否符合国家政策法规，公务员是否廉洁奉公与遵纪守法以及行政行为的效率与效益是否高效。各级政府设置的专司监督职能部门简称“监察机关”，各级监察机关履行监督职能的主要法律依据是《中华人民共和国行政监察法》。该法律的核心内容涵盖监察机关的建立、监察人员的管理、职责与权限、监察程序、法律程序等方面。其中，第十八条提出监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，所应履行的职责主要有：检查行政机关在遵守和执行法律、法规中的问题；受理对违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理违反行政纪律的行为；受理不服主管行政机关给予处分决定的申诉。此外，第二十条阐述了监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以行使的权限主要有：扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料；责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；责令行政违纪人员就调查事项涉及的问题解释和说明。 二、政府审计与纪检监察在腐败治理中协同运作的现实探索 （一）政府审计与纪检监察协同运作的可行性分析 政府审计是经济方面的专业监督，纪检监察是违法违纪的全面监管，二者都发挥着国家治理下腐败监督的特质。依据法定权责，政府审计与纪检监察的重合具体表现为：（1）目标趋同。政府审计的目标是监督与经济活动有关的真实性、合法性与效益性，促进廉政建设，保障经济发展。纪检监察的目标主要是提高党的执政水平，增强拒腐防变与抵御风险能力，保持党的先进性，以及促进廉政建设，提高行政效能。政府审计与纪检监察的最终目标都是保障党组织与各级政府依法行使权力，廉洁奉公，拒绝腐败。（2）职能重合。政府审计与纪检监察都是国家治理框架下权力监督体系的重要组成部分，在反腐败背景下，二者都是运用权力制约与监督权力。（3）客体重叠。政府审计监督的是各级政府部门、国企或国有资产控股企业以及各层级事业单位。纪律检查监督的是中国共产党的各层级组织与党员。行政监察监督的是国家各级行政机关与公务员，以及国家行政机关任命的其他人员。当前，由于我国实行党政分工不分家的管理模式，因此政府审计与纪检监察的监督客体基本上趋于重叠。（4）内容交叉。政府审计的内容为财政财务收支审计与经济责任审计，其是一种独立性的经济监督。而纪检监察监督的内容宽泛，不仅包括是否遵守党规党纪，是否廉政并保持党内纯洁性等方面的监督，还包括行政行为是否符合国家政策法规，以及公务员是否廉洁奉公与遵纪守法等方面的监督。二者内容交叉之处在于都涵盖对廉洁与守法方面的监督，尤其是与经济往来相关联的监督。基于上述层面分析，腐败治理下政府审计与纪检监察具有本质的必然联系，将二者的运作机制整合研究并挖掘协同模式现实可行，它有助于腐败监管主体之间的资源整合与专业互补，有利于凝聚反腐合力。 （二）当前政府审计与纪检监察协同运作的现状分析 多年来，我国权力监管的多元主体已经逐步在寻求彼此之间的协作与配合。在2007年，深圳市坪山新区建立了纪检监察审计“三合一”机制，并在监督整体效应的发挥方面凸显出了独特的优势。早在2003年8月，有关部门就印发了《中共中央纪委、监察部、审计署关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》，该文件强调，各级纪检监察机关和审计机关应当分别依照党章和其他党内法规所规定的职权范围，充分发挥各自的职能作用，在查处案件工作中互通情况，相互支持，加强协作配合，并可以根据需要召开联席会议研究相关问题，建立相应的沟通、协调机制。近年来，江苏的徐州与苏州、山东的青岛与东营以及上海与重庆等多地都出台了有关于“纪检监察与审计机关建立查办案件协作配合”的指导性意见。从多地出台的众多文件来看，内容阐述过于宏观与笼统，至于“为何协同”、“如何协同”，抑或是协同的“指导思想”、“一般原则”、“基本方法”、“实施路径”以及“注意事项”均缺乏明确而详细的阐述。当前有关于政府审计与纪检监察协同研究的理论文献较少，且学界对政府审计与纪检监察二者的协同问题尚未深入重视，又因为政府审计与纪检监察的协同是一个动态的过程，二者的协同模式需要强有力的系列性理论指导，因而，当前政府审计与纪检监察协同运作的现状之一则是缺乏全面而深入的理论支撑，究竟“如何有效协同”还需要一个漫长的理论与实践彼此相互推进的过程。 当前，政府审计与纪检监察协同运作的现状之二是尽管我国某些地方发布了“纪检监察与审计机关协作配合”的文件，但大多数地方对该问题并未足够重视，这将势必导致文件的实施流于形式。2014年6月至今，笔者以实地访谈与问卷调查等方式，对江苏与安徽两省的38家审计机关就“政府审计与纪检监察协作”问题进行调研，通过归纳发现，出台有关文件的有13家，定期开展联席会议的有5家，能真正将“政府审计与纪检监察相协同”落到实处的仅有4家。基于对问卷与访谈的总结不难发现，当前我国审计部门与纪检监察部门更加关注于如何依据自身的法律单方办案，独立作战，且彼此之间缺乏活跃的沟通机制，人员间也缺乏顺畅的互动氛围。此类现状的出现将为“腐败协同治理”带来特定的负面作用，因为双方缺少协作机制，又因为双方基于各自的职能在权力监管内容方面存在交叉，因而双方在腐败治理的过程中专业不能及时互补，信息不能便捷共享，案件无法共同研判，成果无法有效转换，其结果是双方不免会产生缺位、错位与重叠问题，进而导致资源优势不能得到高效整合，且增加腐败治理的“冗余”成本，削弱腐败治理效能。2014年4月，国家审计署组织人员对国家电网公司进行监督审计，重点是单位主要负责人经济责任审计；2015年2月，中纪委派出巡视组进驻国家电网公司开展专项巡视工作，监督的重点是领导班子及主要成员，着力巡查资金管理、资产处置以及资源配置等方面反映突出的事项。根据新修订的《中国共产党巡视工作条例》第十五条，中纪委第八巡视组开展国家电网巡视前，必然会向审计、信访等部门了解被巡视党组织和领导班子及其成员的有关情况。因巡视是一个动态巡查的过程，若中纪委能够重视审计署前期大量的国家电网审计结论，并能够实时同审计等部门开展联席会议，相信巡视组的巡视工作将更为便捷与高效。 三、政府审计与纪检监察的协同治理模型研究 （一）战略层面下政府审计与纪检监察协同模式研究 政府审计与纪检监察都是由资源、管理、文化和环境等诸要素及子系统组成的复杂系统，二者在战略层面的共性都是根据外部环境、自身能力等对未来所做的前瞻性的全局谋划，旨在实现可持续发展，提升服务国家治理的能力。政府审计与纪检监察的战略协同是指二者在战略制定、实施和控制方面相互协调匹配，并与腐败治理的长期目标、发展方向和资源配置相一致。政府审计与纪检监察战略协同体现在五个方面（图1），具体为：（1）目标协同。在腐败治理的总体目标框架下，政府审计的目标是从经济活动中促进政府廉政建设，纪检监察是从党和政府的执政中强化廉政建设，协同二者目标，能够充分发挥政治、行政和技术方面的权威，大幅提升腐败治理系统的整体功能水平。（2）任务协同。其是指政府审计与纪检监察需要紧密围绕特定区域下腐败治理的工作重心以及主要目标，任务相互协调匹配，共同开展监督服务，促进区域腐败治理任务有效完成。（3）职能协同。政府审计与纪检监察都是国家监督体系的重要组成部分，它们在各自的职能范围内履行着特定的监督职能。鉴于职能有所交叉，因而二者有必要做好职能的融合与整合，仅有如此，才有利于形成权能互补、机制衔接和办案效果相互促进的腐败治理新格局，高效实现监管资源的优化配置。（4）文化协同。文化对组织具有约束、激励和辐射的作用，其凝结着组织的使命与和谐的价值观。政府审计与纪检监察所蕴含的价值取向引导着二者各自的管理行为和行动方式，二者各自的实践活动反过来又促进各自组织内部一致的价值导向。政府审计与纪检监察二者的组织文化需要一定程度的协同，只有彼此之间具有和谐的协作氛围，顺畅的融合机制，凝聚一种不可或缺的无形力量，这样才可促进腐败治理文化的形成与发展。（5）环境协同。政府审计与纪检监察在制定各自腐败治理战略时，应当深入分析所处的外部环境，进而寻找自身外在的有利机会和威胁。当二者彼此在腐败治理的政治、经济、社会等外在环境因素下存有共同潜在的机遇与挑战时，二者有必要做好战略性的环境协同，机会共用、危险共知、环境共享。政府审计与纪检监察战略协同的实施需要遵循目标性、协作性、层次性与动态性四项原则。 （二）管理层面下政府审计与纪检监察协同模式研究 管理层面的协同是指运用协同论的思想和方法，研究管理对象的协同规律并实施管理的一种方法体系。政府审计与纪检监察有效实施管理协同的根本基础是先做好自身的管理层面建设。由图1所示，政府审计所做的努力包含优化法律规范、完善技术方法、规范审计过程、创新审计文化、结果公告常态化以及审计问责制度化。纪检监察所做的努力包含完善相关法规、加强外部协同、优化程序方法、提升专业水平、促进信息共享以及强化违法惩处。政府审计与纪检监察需要重视上述协同基础，全方位加强自身管理层面建设，如果自身管理问题众多，则任何的管理协同都将是徒劳。腐败治理下，政府审计与纪检监察管理协同所考虑的核心问题是如何通过协作实现对公共经济权力异化行为的全面性制约与监督。为此，政府审计与纪检监察的管理协同需要从以下方面着手：（1）组织结构相协同。政府审计与纪检监察有着不同的组织形式，但二者在监管职能与内容存有交叉，所以二者有必要基于管理层面实现组织结构协同。实施该协同的方式有很多，可以专门设置相关机构、招募人力资源、设计协同流程，也可以建立虚拟组织或定期开展特定联席会议。（2）信息与资源协同。在腐败治理过程中，存在很多不确定的因素，政府审计与纪检监察信息的获取与资源的集聚对服务腐败治理有着重要影响。为此，二者有必要实现信息与资源的协同，线索迅速移送、成果及时转移，这将助于迅速突破现有监督的难点，利于节约成本，提高监督效率。（3）技术与方法协同。政府审计普遍采用审查书面资料与证实客观事物两类方法。纪检监察在查办案件时遵循案件受理、初步核实、立案检查和移送审理四个程序，而在初步核实、立案检查程序中将会运用上述方法下的核对法、查询法、分析法、观察法以及鉴定法等。尽管政府审计与纪检监察的职能有所差异，但是二者在监管方面的技术与方法却有所重合，因此，二者有必要实现技术与方法协同，这将利于彼此技术共享、方法互用。（4）规范与制度协同。多年来，政府审计与纪检监察都已形成有序完善的规范与制度。由于它们服务于不同的主体，因而不同主体下它们的特点不一致。为协调不同主体下的利益关系与制度冲突，政府审计与纪检监察需要做好规范与制度协同，将二者在惯例、规范与制度方面的交叉事项协调一致。规范与制度协同能够有效整合政治与政党制度、经济与行政制度等若干方面的优势要素，通过垂直、派出、相对独立等制度安排，进而通过立法建制，形成职能明确、各司其职、分工负责、相互协作的纪检、监察、审计制度体系。（5）管理业务相协同。政府审计与纪检监察的协同是针对于具体实践而言的，在特定实践活动下二者需要做好管理业务的全面协同，该协同是所有协同中最为关键的一个环节。管理业务协同主要包括项目流程协调、工作内容协调、专业能力协调以及共同研判协调。政府审计与纪检监察属于腐败治理的子系统，故二者在管理业务之间存在着关联关系，可能是并行关系，也可能是前后串行关系，还可能是耦合关系，这就决定了管理业务协调运作的可行性，进而大幅降低腐败治理成本。 （三）操作层面下政府审计与纪检监察协同模式研究
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