政府网页保存：责任主体与主体责任，本文主要内容关键词为：主体论文,责任论文,网页论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着电子政务的实施，越来越多的政府部门通过网络开展各项业务活动，由此产生了大量的政府网络信息资源，如政策法规、新闻、通告等。据统计，通过网站发布信息比例超过60%的网站，占全部政府网站的44.5%。[1]这些网络资源是政务活动的真实记录，其中含有不少原生性政务信息，其可信度更高，具有重要的研究参考价值。然而，政府网页的寿命极为短暂，一周以内就更新的政府网站比例达56.1%，[2]大量以“孤本”形式存在的政府信息随着网页的更新而永久消失。令人遗憾的是，我国尚未将政府网页纳入其单位电子文件归档保存范围，政府网页的重要性与易逝性使得归档保存政府网页成为一个迫在眉睫的问题。
“Kuny曾经指出，我们正处于一个‘数字黑暗岁月’，因此我们需要寻找数字时代的‘修道士’对我们这个时代的历史和文化遗产进行保存”。[3]值得庆幸的是，作为数字时代社会记忆的重要组成，网页保存问题已经引起了社会的关注，如澳大利亚的PANDORA(保护和存取澳大利亚网上文献资源)项目、美国的NDIIPP(国家数字信息基础设施和保存计划)项目、中国的Web Informall(中国Web信息博物馆)项目等。在这些项目中，均将政府网页保存作为其重要内容。
然而，目前政府网页保存的责任主体尚不明确，现有的网页保存项目多由图书馆、学术机构甚至个人来承担。“究竟应由哪一个部门承担网络信息资源的保护问题，目前的法律和法规还没有明确的责任界定，缺乏专门的机构对网络信息保存负责，也没有统一的政府级别的组织来制定采集标准或网络保存策略”。[4]这种责任主体的失位，使得政府网页资源陷入一种相对分散甚至可能无人保管的局面，从而导致各个保存行动的采集策略、采集内容、保存方案、访问机制等都有很大的差异。“如果没有一个统一的组织来引导其合作，势必造成两种后果：一是大量的重复采集，造成人力、财力的浪费；二是会有许多中文网络信息因相互推诿责任而得不到及时采集，造成重要文化遗产的流失。”[5]因此，确定保存主体，认定保存责任，是政府网页保存应首先解决的问题。
一、政府网页保存的相关主体分析
不同于传统公文的办理完毕归档保存，政府网络信息资源的保存必须从信息生成之初即着手进行。因此，理论上“所有在网络信息资源的形成、发布、存储和提供利用环节中的参与者都负有保存的责任”。[6]而就实际情况而言，在对网络信息捕获与存档的主体类型中，“50%是国家图书馆，10%是高校图书馆，8%是其他类型图书馆，3%是国家档案馆，3%是内容提供商，26%是研究机构、政府组织等”，[7]因此，政府网页保存的责任主体也将由这些机构产生。
1.图书馆与政府网页保存
虽然我国目前没有法律条文或专门机构对政府网页保存做出规定，但在世界许多国家的相关实践中，国家图书馆都成为政府网页保存的主要实施者。如澳大利亚国家图书馆的保护和存取澳大利亚网络信息资源项目(PANDORA)、美国国会图书馆的国家数字信息基础与保存计划(NDIIPP)、日本国会图书馆的WARP项目等。国际图联(IFLA)和国际出版者协会(IPA，The International Publishers Association)在联合声明中指出：各国国家图书馆是获取和保存这类形式出版物的最佳场所，国家图书馆和其他一些主要图书馆应该担负起长期保存数字信息的主要责任。[8]
实践表明，图书馆是目前数字信息长期保存的主力军，在某种程度上引领着政府网页保存的发展趋势。然而，这并不意味着图书馆是政府网页保存的最佳责任主体。“公共档案馆主要适合或重点进行政府网络信息、社会事务信息、民生信息等的档案化管理，而公共图书馆则主要适合进行网络数字出版物、文化学术信息和科技信息的长期保存”。[9]因此，在政府网页保存上，侧重于保存具有“显性知识”属性数字出版物的图书馆并不具备天然优势。随着时代的发展，数字信息的保存主体将进行细分，而图书馆在政府网页保存上的主体地位将受到挑战。
2.信息形成者与政府网页保存
网络信息的形成者包括作者和出版者两种类型。在政府网页中，网页内容由作者形成，一般保存在个人电脑中，而其发布则由出版者即信息中心完成。因此，一份完整的网页资源由文件本身及其软件环境、背景信息、元数据等组成。对此，刘家真指出：“数字信息的存贮与存取环境与数字信息的产生环境是一致的，数字信息只有在其产生的环境中加以保存与维护才是最经济、最可行的，这也是维护其长期存取的可靠方式。如果信息在形成伊始，就不便存取，那今后的存取将更加困难。所以，数字信息的形成者应对数字信息的长期存取负有主要责任与最初责任”。[10]
笔者认为，信息形成者是政府网页保存的责任者之一，但绝不是政府网页保存的责任主体。一方面，长期保存需要大量的资金、技术和设备，很难想象形成者具备所需要的条件，而即使条件具备，如若要求其对所产生的信息进行保存，也必然会对其本职工作造成极大干扰；另一方面，形成者保存的网络信息资源也很难向公众提供长久利用和深层开发。因此，信息形成者是政府网页短期保存的责任者，其主要任务是保证网页资源的真实性和完整性，为政府网页归档做好准备。
3.研究机构与政府网页保存
除图书馆、信息形成者外，还有一类重要的相关保存主体，即研究机构，如芬兰赫尔辛基大学领导的EVA项目、澳大利亚墨尔本大学的数字信息资源保存小组、北京大学网络实验室的“中国Web信息博物馆”等。这些机构往往根据自己的兴趣选择一些有关重大事件的网页信息进行保存。
为了全面地反映事件的真相，研究机构往往对某一历史事件进行全面保存，即所谓专题采集，因此，其所保存的网页有相当一部分属于非政府网页。这种保存方式虽能反映某一历史事件的全貌，但却无法全面反映政府网页的发展轨迹。因此，研究机构将是未来政府网页保存的重要补充，它无法成为政府网页保存的责任主体。
二、政府网页保存责任主体的确定
在所谓的“数字黑暗岁月”，谁将成为网络时代的“修道士”，或者说到底该由哪个机构来负责政府网页资源的长期保存？笔者看来，由于角色和特点的不同，各方应在网络信息归档与保存中进行不同的分工定位，而国家档案馆在政府网页保存上具有天然优势，是政府网页保存义不容辞的责任主体，并将最终承担起政府网页保存的重任。
1.国家档案馆的本质属性
在我国，各级国家档案馆是集中统一保管党和国家档案的科学文化事业机构，是永久保管档案的基地，是社会各界利用档案史料的中心，其主要任务是接收、征集本级各机关、团体及其所属单位具有长期和永久保存价值的档案，对其进行科学管理并向社会提供利用。因此，作为一种机构性存在与制度性安排，国家档案馆的公益性、服务性、公平性、永久性等特性，均为政府网页的长期保存和合理利用奠定了基础。从这点而言，保存政府数字化遗产是档案馆的天然职责和不容推卸的历史使命。
2.政府网页是档案馆馆藏的重要组成
传统上，档案馆馆藏以纸质文书档案为主，其内容枯燥、信息陈旧，因此鲜有问津。在网络环境下，政府网页则可以极大地改变这种状况：一方面，政府网页由文字、图像乃至多媒体组成，在形式上更加丰富多样，能更直观地反映现实信息世界；另一方面，政府网页上的内容包括新闻、政策法规、问题答复等，信息内容更加生动活泼，也更能反映社会现实。2008年，国家档案局提出“建立覆盖人民群众的档案资源体系”战略目标，作为政府管理和服务的工作平台与网络窗口，政府网页上保存有大量与人民群众息息相关的信息，因此档案馆在政府网页保存上应有所担当。为此，“凡是反映形成机关工作活动、具有查考利用价值的网络档案信息资源及其元数据(包括完整描述文件内容、背景信息、结构和网站存放地址等的元数据)、相关支持软件等都属于收集保存的范围”，[11]都应该由国家档案馆接收征集并集中保存。
3.档案馆保存政府网页资源的可行性
采集政府网页是进行政府网页资源保存的第一步，这是一项复杂的工作。在政府网页的采集中，不仅需要采集其内容，更要采集其生存环境、背景信息、网址等，而这恰恰是档案馆熟悉的业务。某种程度而言，政府网页也属于电子文件的一种，因此，各级国家档案馆可以通过模拟和借鉴电子文件归档管理或接收进馆等一整套业务规范或程序来指导网络信息存档的运作，[12]而这一点却是许多机构难以做到的。此外，由于政府网页属于政府的重要资源，因此对其采集需要得到政府部门的许可与大力支持方可进行。而在现实中，政府部门往往把其网页视为自身财产而拒绝与图书馆或其他单位合作。
同时，国家档案馆收集保存政府网页有其合法性。一方面，《中华人民共和国档案法》规定：机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案，因此，政府部门有义务向档案馆移交其网络活动中产生的具有档案性质的政府网页；另一方面，档案部门属于政府部门的重要组成部分，一直也有收集政府部门电子文件的传统，并在收集过程中与各单位建立了良好的合作关系，由档案馆来采集政府网页，无论是在法理上还是现实中，都更容易实施。
4.档案馆存储政府网页的安全性与经济性
不同于图书馆以文化传播与服务为己任，档案馆侧重的是对档案的长久保存，即所谓的“为国家管档，为民族守史”，数字时代同样如此。为了更加完整与安全地保存电子文件，各级国家档案馆相继建立了数字档案馆来保存数字记录，并采取了物理归档、逻辑归档、异地备份等多种措施来保证数字档案的安全。毫无疑问，在安全保存电子文件与数字化档案上，档案馆占有绝对优势。广义上讲，政府网页同样属于电子文件，因此档案部门可以借鉴已经较为成熟的电子文件保存方法与技术，为政府网页的长久保存构建更有保障的安全体系。同时，由于可以直接利用原有设施，所以保存成本更加经济。
由上述几点可见，各级国家档案馆是政府网页保存中当之无愧的责任主体。
三、政府网页保存的主体责任
既谓之责任主体，那么就必然要承担一定的责任，即主体责任。分析各级国家档案馆作为政府网页保存责任主体之主体责任，必须强调时代特色与实践意义。所谓时代特色，即意味着档案馆保存政府网页的主体责任并非一成不变，随着环境的变化与任务的调整，都必然赋予其新的内涵；而实践特色，即指档案馆这一主体责任的明晰，要凸显基于实践、回归实践的禀性，以解决政府网页保存中的现实问题为主旨。基于以上认识，笔者认为档案馆在政府网页保存中的主体责任主要体现在以下几点：
1.技术责任
政府网页保存涉及网页的采集、归档、长期保存和访问等阶段，在这些环节中都会涉及大量的技术难题。如采集中的网络边界和采集频率、流媒体与深层网页的采集、元数据的生产；归档过程中如何预防存储介质的意外损坏、精确预测存储介质的寿命，在存储技术过时之前自动地把数据迁移到新的存储媒体；长期保存中如何应对伴随着信息技术发展而带来的硬件与软件过时；访问过程中如何处理好信息的保密与开放利用等。
政府网页保存中涉及的一个非常重要的问题即是技术问题。客观上讲，要求档案馆完全解决这些技术问题不大现实，而这并不意味着档案馆在解决政府网页保存技术难题上无可作为。在技术与管理“两张皮”的背景下，档案馆应勇于承担责任，根据自身的需要和保存要求，与技术部门合作共同解决政府网页保存中的技术问题。
2.法律责任
政府网页保存中还涉及许多与知识产权相关的法律问题，如采集阶段的复制权问题、保存阶段的所有权和编辑修改权问题、访问阶段的提供利用权问题等，这些问题的解决与否直接关系到政府网页保存的顺利进行和长远发展。因此，档案部门理应承担起自己的责任，采取各种措施解决这些涉及政府网页保存的法律问题。
对于这些问题，目前主要可以采取两种方法解决：一是通过立法，即通过对《档案法》及其实施办法或相关法律进行修正，从法律上赋予档案馆保存与处理政府网页资源的权利；二是通过协商，即考虑到档案立法的滞后，现实中可采取与网站所有者协商的方法，获得版权所有者的许可。
3.标准责任
标准是否统一直接影响到政府网页的长久保存与利用，如果在保存之初就采用统一的元数据标准、数据存储转换格式标准等，就可以避免因标准不统一而导致各保存项目信息无法共享的问题。目前我国的政府网页保存总体上比较分散，国家没有一个统一的主体或标准进行规范，各部门多是根据自身的兴趣、角色、职能等来开展政府网页保存项目。
在政府网页保存中，标准问题主要涉及数据层次相关标准规范和系统层次相关标准规范的研究。随着政府网页保存问题的逐渐突出，档案部门有必要对政府网页保存中的采集、存储、检索、访问等阶段所涉及的标准规范予以研究完善。在标准的制定过程中，应优先采用国际标准并做到与其他标准的有机衔接。
4.组织责任
政府网页的保存是一个系统工程，单凭某个档案馆很难完整地保存所有有保存价值的网页，这就涉及一个多方合作的问题，即档案部门的组织责任。这种组织责任主要体现在两方面：一是内部的组织，即全国档案馆网的分工。由于我国的档案管理体制实行“统一领导，分级管理”的原则，因此，可由国家档案局对全国的政府网页保存项目进行统筹规划，各级国家档案馆根据属地对本级的政府网页资源进行保存；二是外部的组织，即相关部门的相互协作。政府网页的保存涉及网页形成者、技术部门、图书馆等单位，因此，档案部门应加强与相关部门的沟通与协作，建立一套完善的工作机制，共同做好政府网页资源的保存工作。
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