老龄化背景下养老服务社会支持体系研究——以山东省为例，本文主要内容关键词为：社会支持论文,山东省论文,为例论文,体系论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
文章编号：1009-7724(2013)06-0035-05
根据第六次人口普查数据显示，山东省是全国第一老龄人口大省，全省65岁及以上的人口为942.98万人，占9.84％。日益增长的老龄人口使得养老问题日益突出。转变养老服务观念，推进养老服务社会支持体系，以满足广大老年人的养老服务需求，是适应山东省经济社会与人口老龄化协调发展，应对老龄化挑战的必然选择。
一、养老服务社会支持体系的意涵
养老服务社会支持体系是人口老龄化加速，养老服务需求日益增大的必然产物。其养老理念是在社会制度保证下不断完善养老服务政策，充分利用社会力量，提供尽可能多的养老服务项目及养老服务内容。养老服务社会支持体系是一个集政府、非正式组织、社区、民间力量以及老年人自身和老年人私人社会关系等多元主体的养老服务系统。养老服务社会支持体系涵盖以下几个方面的内容：
第一，养老服务社会支持体系的运行原则是服务主体的多元化、服务对象的公众化、服务内容的丰富化以及服务队伍的专业化。在此体系中养老服务的主体包括政府、非正式组织、公司企业、社区组织、社区居民、家庭以及老年人自身等；养老服务对象包含经济困难、失能半失能、高龄、孤寡、空巢为重点的所有老年人群体；养老服务模式基于老年人实际需求，由功能单一的机构养老形式向机构养老与居家养老等多元模式相结合趋势转变；养老服务的内容涵盖生活照料、医疗康复、精神慰藉、文体娱乐等综合服务。不断拓展养老服务内涵，扩大服务覆盖范围，切实满足老年人多种多样的养老服务需求。
第二，养老服务社会支持体系主张统筹养老服务模式的多元发展。当前，在我国养老方式转变进程中，为满足老年人的多样化养老需求，多元化的养老服务模式是适合我国国情的，在我国资源有限的前提下也是可持续发展的。在此背景下，基于不同年龄段、不同健康状况、不同类型的老年人的不同养老服务需求，应该进一步探索养老服务模式的多元发展，以传统的家庭养老和日益被推广的社区照护，实现资源整合，构建一个养老服务社区网络，推行“多元化养老服务模式”，建立起一个家庭、邻里、社区和社会互帮互助的养老服务社会支持体系。这不但可以有效增强现有养老服务设施的服务能力，扩大养老服务覆盖范围，还可节省社会大量财力和物力集中进行养老服务产业投资。总之，是基于可持续发展视角建立动态的养老服务社会支持体系。
第三，养老服务社会支持体系重视社区养老服务网络的增能效用。国外的养老实践表明，社区是老年人获取养老服务的基地，我们必须要注重立足社区和依靠社区开展养老服务。社区养老服务网络对老年人的增能作用是指老年人及家庭成员在与社区居民及社区环境的积极互动过程中，获得更大的养老服务能力和信心，促进养老资源和机会运用的过程。帮助有条件的老年人最大化的“增能”，想方设法促进有能力老年人的自助养老，是社区养老服务网络“增能效用”的本质意义所在。社区养老服务网络的“增能”效用主要体现在医疗康复、教育康复、就业康复、心理康复等方面，可以说是一个全面而细化的过程，把大社会应该发挥的支持作用落实到社区中。
二、山东省人口老龄化的特点分析
(一)数量大、比例高
据第六次全国人口普查数据显示，截至2010年11月1日，山东省60岁及以上老年人口有1413.05万人，位居全国第一；老年人口占全省总人口的比例为14.75％，高出全国1.5个百分点。
(二)农村老龄化程度高
山东省农村老年人有824.02万人，占老年人口的58.32％，占全省总人口的8.63％；城镇老年人有589.02万，占老年人口的41.68％，占全省总人口的6.15％，山东省农村老龄化程度高于城镇2.48个百分点。
(三)低龄老人为主体
山东省60-69岁的老年人为784.73万人，占老年人总数的55.55％，其中农村60-69岁的老年人高达452.12万人；70-79岁的老年人为446.17万人，占31.58％，其中农村70-79岁的老年人为260.11万人；80岁以上高龄老人182.16万人，占老年人总数的12.89％(详见表1)。
(四)困难老人数量多
老年人的生活来源较单一，大多靠家庭其他成员供养。山东省有36.61％的老年人生活来源是劳动收入，16.01％的老年人的生活来源是离退休金养老金，2.34％的老年人靠最低生活保障金生活，只有0.2％的老年人有财产性收入，靠家庭其他成员供养的老年人高达43.09％，生活来源是其他的有1.75％。
另外，10年来，山东省80岁以上高龄老年人增加了近一倍，已经超过182.16万；随着年轻人异地工作，父母与子女异地居住，空巢老人越来越多，失能半失能老年人数量众多。有2.68％的老年人生活完全不能自理，农村老年人不能自理的比例是2.83％，另外12.16％的老年人不健康但生活能自理，不健康但能生活自理的农村老年人的比例是14.13％，这部分老年人需要给予特殊的照顾。
(五)空巢老人比例高
山东省一人户的老年人高达179.18万人，占老年人口的比例为12.68％。全省有一个60岁及以上老年人的户数共有513.35万户，其中单身老人户共有179.18万户，一个老年人与未成年的亲属户共有3.68万户；有两个60岁及以上老年人的户数共有420.71万户，只有一对老夫妇的共有256.27户，有一对老夫妇与未成年的亲属户共有6.76万户，有三个60岁以上老年人的户共有10.01万户。
(六)老年抚养比高
如果按照60岁及以上年龄为老年人划分标准的话，山东省老年抚养比是21.22，全省抚养比排在前三位的依然是威海市、烟台市和日照市，抚养比分别是24.64、23.62和22.73。如果按照65岁及以上年龄为老年人划分标准的话，山东省老年抚养比是13.23，全省抚养比排在前三位的是威海市、烟台市和日照市，抚养比分别是15.5、14.77和14.05。而我国目前处于未富先老阶段，社会养老力度不够，老年抚养比又比较高，所以养老问题面临挑战。
三、山东省养老服务社会支持现状
近年来，随着山东省人口老龄化快速发展，社会养老服务需求的不断加大，山东省养老服务工作日益受到各级党委政府和社会各界的重视，在政策体系建设、养老机构发展、居家养老试点、为老服务能力提升等方面都取得了可喜成绩；同时，与老年人需求相比，在床位总量、设施建设、养老服务制度、从业人员素质、服务机构管理等方面还存在不少问题，还有一些影响养老服务社会支持体系建设的制约因素。突出表现在：
(一)养老服务社会支持体系建设统筹规划不足，整体性和连续性有待提高
山东省自1994年进入老龄化社会以来，人口老龄化加速发展。据山东省2010年全国第六次人口普查数据得知，山东省是全国第一老龄人口大省。人口老龄化对全省经济社会的影响将进一步显现。随着人口老龄化的加速发展和家庭养老功能的弱化，高龄化、空巢化的趋势日益加剧，需要照料的失能、半失能老年群体不断扩大，给家庭和社会带来的负担越来越沉重。多年来，全省各地大力加强养老服务机构和设施建设，社会养老服务体系建设取得了长足发展。但是，山东省社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，体系建设统筹规划不足，除了省里出台不久的《山东省社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》，大部分市没有出台符合当地情况的社会养老服务体系建设中长期规划，也没有建立经济困难老年人养老服务补贴制度、政府购买养老服务制度和养老服务机构民办公助等制度。各地的建设还处于各自为政的状态，缺乏全省统一的规划与协调，居家养老工作才刚刚试点，相应的评估机制、激励机制、运行机制、监督机制还没有建立健全，养老机构建设的科学管理机制还不健全，一些政策还只是暂行，没有定型，养老服务体系建设整体性和连续性有待提高。
(二)养老服务社会支持体系建设总体水平不高，社区养老服务和养老机构床位严重不足
目前山东省养老服务社会支持体系建设滞后于社会经济发展水平，滞后于老年人社会养老需求的发展。山东省现有养老床位32.6万张，每千名老年人拥有床位23张。按照国家(《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》提出的“到2015年，每千名老年人拥有床位数达到30张”要求和省政府办公厅颁布的《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》目标要求，“十二五”期间，各类养老床位总量达到57.7万张，其中养护型和医护型床位达到30％以上。山东省需要增加社区日间照料床位和机构养老床位25万张。现有的养老机构绝大多数为普通供养型机构，功能不全。老年人迫切需要的养护型、医护型养老服务机构只有122家，仅占养老机构总量的5.3％；床位1万张，仅占全省养老床位总量的4.6％，这离占山东省养老床位总量30％的最低标准，17多万张养护型、医护型床位差距很大。并且，山东省现有的32.6万张养老床位中，城市和农村分别有8.45万张、24.2万张，城市养老机构和床位尤其不足。
(三)养老服务社会支持体系发展不平衡，区域之间、城乡之间、服务类型之间差距大
山东省各地人口老龄化程度在缩小，对养老服务社会支持的需求差距也在缩小，不同经济社会发展水平的东、中、西之间养老服务社会支持体系建设差距很大。东部经济发达地区人口老龄化程度相对较高，政府对养老机构及老年服务设施高度重视，财政补贴力度大，老年服务设施发展快。青岛市截至2009年初共有118家养老服务机构，总床位数11470张。2009年4月青岛市出台《关于加快养老服务业发展的意见》，对养老机构的补助力度很大，还对入住养老机构的困难老年人给予补助，每人每月不低于500元。威海市重视敬老院建设，实现了“五保”老人应保全保和愿进全进。但是西部有的地方养老机构条件简陋，无障碍设施建设更是不到位。部分养老机构管理水平还很差，医护人员的工作标准也不统一。社区养老服务设施短缺，居家养老服务远不能满足需要。截至2010年底，全省社区老年日间照料和托养床位总量仅有1.4万张，平均每个社区1.6张，且多数集中在城市。居家养老服务工作的区域覆盖面窄，服务对象少，仅限于城区，农村尚未起步。当前，在山东省机构养老建设中有的地方存在一些不协调问题：大型高档次养老机构的投资和建设偏高，供过于求；社区小型养老机构的发展不足，平价养老机构供不应求；公办养老机构受重视，民办养老机构关注不足。一些大规模、高档次的老年公寓收费昂贵，往往入住率低，造成资源设备浪费等问题。
(四)养老服务队伍专业化程度低，稳定性差
老年人护理是一项专业性很强的工作，如果护理员素质得不到保证，护理水平上不去，势必影响整个养老服务行业的发展。目前全省养老服务人员2.65万人，主力军是农民工和城市“4050”人员，持证上岗率不到10％，据测算，到2015年，山东省约需养老护理员80万人，缺口很大，培训压力很大，并且队伍不稳定，一些受过培训的服务人员改行的较多，整个行业缺乏稳定可靠的专业人才支撑。这一问题，在民办养老机构中表现得更为突出。民办养老机构在健康护理方面基本都没有专业人员，负责老人护理的工作人员大都是外来劳动力和下岗职工，缺乏业务知识和管理能力。养老服务从业人员的工资福利和社会地位低，工作积极性不高。有的地方如青岛市的劳动部门也培养了一些护理方面的人才，但是能够来老年公寓护理老年人的很少。养老服务人员专业化程度低，导致服务不到位，入住率低，进而服务人员待遇低，留不住专业人员，形成了恶性循环。
(五)养老服务资金投入不足，部分扶持政策落实不到位
由于历史欠账较多，与快速发展的老龄化形势相比，山东省养老服务资金投入还远远不足，一定程度上制约了养老服务社会支持工作的发展。近年来，山东省制定了一系列财政扶持和保护政策，鼓励和支持企事业单位、社会团体和个人等社会力量投资兴办养老机构，但是政府的财政支持面还较窄，如山东省《省级财政扶持城镇养老服务机构暂行办法》中规定的扶持对象是“规模在100张床位以上”的养老机构，床位在100张以下的中、小型的民办养老机构就不能得到这方面的资金扶持。此外，政府已经出台的一些对民办养老机构在税费减免、用地、用水、用电等方面的优惠政策在实施过程中，由于一些政府部门间利益分割严重，导致承诺的一些优惠政策难以落到实处。由于资金不足，导致多数民办养老机构硬件建设不到位，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务，不少方面没有达到2001年国家民政部出台的《老年人社会福利机构基本规范》对养老机构的硬件设施要求。由于农村外出务工人员增多，独居老人增多，不少老年人及其子女非常盼望在农村社区能够发展小型的养老机构或托老机构。但因资金不足，山东省农村养老服务发展缓慢，社会养老和居家养老服务设施远远不足。
四、探索整合山东省养老服务社会支持体系
老龄化趋势日益严峻是一个全球性问题，而山东省作为全国老龄化程度最严重的一个省份，目前亟待省政府、社会各界力量以及老年人家庭共同发展养老服务事业。最佳的养老服务社会支持体系应是主体多元化的系统，既有政府、非正式组织、社区等正式社会支持力量，也有民间力量、老年人自身和老年人私人社会关系等非正式社会支持力量。在整个系统中，政府主导体系的建立健全，社区是养老服务事业发展的依托，非正式组织发挥补充作用，最终要逐步建成以政府福利设施为引导、社区综合支持设施为主体、各类专项支持设施相配套、民间社会公益支持和老年人私人关系网络为补充的养老服务社会支持体系。
(一)进一步发挥政府的主导者作用，加大正式社会支持力度
对于各级政府来说，对需要帮助的老年人等社会弱者实施社会支持是固有的政府责任。实践中，政府对老年人的支持行为的效用性体现在社会保障制度的完善程度上，完善的社会保障制度在各项社会支持因素中无疑是最有力和最全面的一个正式支持因素，社会保障制度通过国家和社会的力量保证老年人在面临各项风险和困难时能够维持基本的生活。政府对老年人等弱势群体实施救济等社会支持行为，主要是针对老年人等弱势群体遇到突发而严重的风险时，由政府联合社会各界力量对老年人等弱势群体做出的无偿帮助。政府的职能和作用的范畴，决定了政府在养老服务社会支持体系中的主导者地位，但不是大包大揽的社会支持工作的“主办方”。在这一体系中，政府应该是整个社会支持体系运行的主导者，承担着绝大部分的社会支持资源的提供和配置，并以政策制定和制度设计缓解和消除社会排斥和社会不均等现象，另外老年人社会保障力度的提升，需要注意城乡统筹问题，特别在老年人比较突出的养老服务需求问题上，例如，农村老年人较贫困、医疗康复状况较差，应该针对性地提出改善措施，不断加大正式社会支持力度，确保老年人在日常生活中最基本的养老需求。
(二)不断整合社区的社会支持资源，充分挖掘社区支持作用
社区是养老服务工作开展的基本单元，改善老年人生存与发展状况的依托在社区，建立健全养老服务社会支持体系的根基在社区，社区可以承担老年人的医疗康复、就业、维权、无障碍环境的创造、文体娱乐活动的丰富等支持服务内容，社区是养老服务社会支持体系的基点。未来养老服务社会支持工作中需要整合社区现有养老服务资源，为社区老年人提供医疗支持、教育支持、就业支持、生活支持等“一条龙”式养老服务支持。同时要加强对老年人或者老年人家庭的定期或者不定期的走访慰问频率，收集一些老年人的生存与发展需求信息，对政府的老年人支持行为提供一定的反馈，不断改良政府的社会支持行为，这样政府的社会支持主导地位才能更持久、更稳固。山东省在未来的老年人社区建设中应以社会化支持网络为载体，从社区开展简单的发放救助资金资源的工作形式发展到整合社区支持资源，帮助老年人构筑社会支持网络，因此，需要根据城乡各级社区的实际条件，加大政府投入，动员老年人社区内外的各界力量、社会组织和志愿者等各项资源，发展社区支持网络，使社区从资源的“中转站”变为整合资源服务老年人养老工作的“中心”。
(三)重视社会工作者的编织者角色，提升养老服务队伍专业化水平
社会工作者特指“那些受雇于政府机构或非营利社会福利机构，在社区中运用社区工作方法组织社区居民、动员社区资源、解决社区问题、促进社区进步和发展的专业社会工作者”。社会工作者在养老服务社会支持体系中作用特殊，可以专业服务和技术指导途径强化正式社会支持的水平，也可借助非营利组织力量介入养老服务的社会支持工作。现今，在社区功能日益强大的背景下，社会工作者日益在社区活跃。养老服务社区支持网络的主体是社区工作者，这支队伍素质的高低、能力的强弱、作风端正与否直接影响老年人社区养老服务工作的整体水平。社区工作者是老年人获得社区养老服务的主要来源。实现社会工作者的专业化是养老服务社会支持工作的发展趋势。但由于历史原因，一些地区的社区工作人员综合素质和工作能力参差不齐，这种状况已不能胜任新形势下社区养老服务工作发展的要求，养老服务社区工作者职业化和专业化越发显得重要。未来应该继续通过公开招聘、民主选举、竞争上岗等方式，不断优化社区养老服务工作者结构，从而建立一支年轻化、知识化、职业化的社区养老服务工作者队伍，不断提升养老服务队伍的专业化水平。
(四)提高老年人及家庭主观能动性，引导老年人自助与互助发展
老年人的家庭及其私人关系在未来的一段时间内需要继续发挥对老年人的社会支持作用，在我国社会保障制度不断完善这一进程中，要继续加强具有传统特色的私人关系的家庭支持和个人支持。在家庭观念比较强的我国，血缘和地缘关系及亲属等强关系社会网络成员是老年人获得养老服务支持的最主要途径，尤其山东省存在的现实是缺乏正式社会支持，私人关系的非正式支持在老年人的日常生活中将仍然有着重要的地位。
古人云：惟自助者天助之。对老年人群体进行必要的养老服务社会支持固然重要，但是来自外界的社会支持仅仅是增强老年人群体改变其养老服务弱势地位的能力，养老服务事业的发展和壮大，既要靠各级政府的高度重视和社会工作者的不懈努力，同时更离不开老年人自身的努力和家庭的援助，还要注重老年人之间的互助。养老服务社会支持的最终目的是希望老年人在一定社会力量的帮助下，实现老年人自身素质的提高，更好地实现社会参与，并以互助的形式帮助更多的老年人，形成老年人自助与互助的良性循环。
(五)切实增强非正式组织的号召力，提升非正式社会支持水平
非正式组织可对“政府失灵”部分形成有效补充，在养老服务社会支持体系中，非正式组织是实现养老服务工作社会化的执行者。我国发展环境出现较大改变，最初有着“万能政府”称号的政府慢慢向“有限政府”转变。这样，非正式组织利用自身优势不仅可分担老年人部分养老服务社会支持工作，减轻政府的财政和公共服务负担，和社区一起扮演中介角色，可帮助政府实现职能转变目标，当然最终要合理整合各种社会支持资源来满足有养老服务支持需求的老年人。随着经济社会不断发展，养老服务需求日益出现多元化和更高需求层次的趋势，老年人对于非正式组织的养老服务支持需求大大增加。与此同时，非正式组织的功能日益完善。在此背景下，政府应该进一步重视非正式组织的支持作用，基于政府主导的基础上，采用社会化管理的方式不断建立健全非正式组织。同时要求非正式组织自身不断完善内部管理机制，加强自我监督，拓宽资金募集渠道，实现非正式组织发展的公开化和透明化，提升社会各界对非正式组织的认同感，增强非正式组织的号召能力，不断提升非正式组织的社会支持力度。
综上所述，养老服务社会支持体系是一个多元主体并举的系统，也是一个各养老服务主体之间保持良性互动的社会支持系统，更是一个需要各界社会力量共同参与的社会支持系统。尽管在目前山东省经济和社会发展不够强的背景下，要实现养老服务社会支持体系有序健全的运作，是一个宏伟的目标，或者是一个理想体系，但是随着社会的进步，养老服务社会支持体系终将实现良好运转，并切实为老年人谋福利，不断提升山东省老年人的生存与发展水平，实现山东省养老服务事业的良好发展。
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