目前我国政府采购制度建设中存在的几个问题，本文主要内容关键词为：政府采购论文,几个问题论文,目前我国论文,制度论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年1月1日政府采购法的施行，全面推动了我国政府采购制度的实施，当年就实现政府采购1659亿元，预计今年的采购规模将达到2000亿元以上，全国从事政府采购工作的人员已达10000人以上。政府采购工作蓬勃地向前发展，规范了政府采购行为，维护了国家利益和社会公共利益，促进了廉政建设，取得了显著的成效。与其他改革一样，推行政府采购制度也是一个循序渐进的过程，在这个过程中，会出现这样或那样的问题，需要逐渐的完善。分析政府采购法实施近二年以来的政府采购工作，我认为主要存在一下几个问题：
一、集中采购机构的设置
政府采购的一个重要特征就是政府采购项目的集中代理采购制度的推行。要实施集中采购，就必须成立相应的集中采购机构，从国外已有100多年政府采购的发展历史已证明了这一点。因此，我国政府采购法对政府集中采购机构的设立作了相应的规定：“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或其他利益关系。”
通过对政府采购法的理解与分析，可以看到，我国政府集中采购机构的设立主体、原则及其性质，都有明确的法律界定：设立的主体是各级人民政府；设立的原则要求“与行政机关不得存在隶属关系或其他利益关系”；政府集中采购机构的性质是“非营利事业法人”。
但从目前财政部提供的全国各地的政府集中采购机构的设置情况来看，缺乏统一规范性。有依法设置为政府直属事业单位，如黑龙江、深圳等地区；有隶属（挂靠）于政府办公厅（室）的，如内蒙古等地区；有隶属于政府机构事务管理局的，如四川等地区；有隶属于成套设备招标局（集团）的，如广东省等地区；甚至于还有仍然属于政府采购监督部门的。政府集中采购机构的性质也不一致，有事业、有行政，还有企业化管理单位，允许收取代理费。
在我国政府采购试点时期，政府采购法还没有颁布实施阶段，各地根据自己的实际情况，进行政府采购探索，在政府集中采购机构的设置、采购方式的运用等各不相同，各有特色。这是可以理解的，也是完全必要的，它是建立全国统一的政府采购体制的前提和基础，为政府采购法的颁布提供了实践经验。但政府采购法一旦颁布实施，就必须规范到法律的规定要求上来。
1.政府采购法是我国政府采购的基本法则，它的法律规定性是我国推行政府采购制度必须遵循的基本准则。政府采购法对我国各级政府集中采购机构的设立有明确的法律界定，各地可以根据实际情况决定设立与否，但一旦要设立集中采购机构，就必须依法设立。只是在法律的规定范围内，各地可以根据本地的实际情况确定政府集中采购规模的大小，但设立的主体、原则及其政府集中采购的性质等法定原则，不得改变，必须与法一致。
2.政府集中采购机构是实行政府采购制度的组织保证，是全面、正确推行政府采购的基础。从国外实施政府采购的经验来看，政府集中采购机构是政府采购的组织和实施主体，其机构的设置有两种模式：一是政府独立设置，二是在政府部门内部设置。但就任何一个国家而言，政府集中采购机构的设置都是统一的，其目的是为了确保国家在实施政府采购时的一致性。从我国目前的实际情况来看，政府采购制度才刚刚起步，政府采购法虽然颁布实施了，但一系列的配套法规的制度还在建设过程中，要全面、正确、稳步推进政府采购制度的实施，集中采购机构依法统一设置更显得尤其重要。
3.我国政府采购在试点阶段，财政部门承担了主要的工作，因此，全国许多地方的政府集中采购机构设立在财政部门，这对推动我国政府采购制度建设起到了积极的作用。政府采购法将各级财政部门确定为“负责政府采购监督管理的部门”，同时又规定“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构”，因此，政府采购实行“采管分离”，将政府集中采购从财政部门分离出来。但“采管分离”却成为了一些地方建立和完善政府集中采购机构的唯一标准。认为只要集中采购机构不隶属财政部门就行，而忽视了政府采购法对政府集中采购机构设立的法律规定，导致我国政府集中采购机构隶属（挂靠）不同部门，机构的性质也不一致。这种局面是十分不利于我国政府采购制度的实施的，这种政府采购体制的建立，不仅有违政府采购法的立法初衷，从某种意义上讲，是政府采购改革的停止甚至是后退。前面已经讲了，从国际上来看，政府集中采购机构的设置主要有两种模式：一是政府独立设置，一是设置在政府部门内部。而设置在政府部门内部的模式是设置在财政部门，而非其他部门。因为，政府采购严格意义上讲是财政的重要组成部分，我国在推行政府采购制度之初，就明确提出“政府采购制度改革是财政改革的重要组成部分”。为了进一步推动我国政府采购制度改革，明确了财政部门作为政府采购监督管理部门，由政府设置独立的政府集中采购机构，加大政府采购的监督和实施力度，是政府采购发展的需要，也体现了政府依法行政。因此，我们认为必须改变目前这种各地政府集中采购机构设置不统一的局面，依法设立政府集中采购机构。它不仅是体现各级政府是否依法行政，也是正确推行政府采购制度的客观需要。
二、集中采购目录、限额采购标准的颁布权限问题
实施集中采购是政府采购的主要形式，集中采购的范围和限额标准的高低，直接关系到政府采购制度能否得到全面贯彻实施，而集中采购的范围则取决于各级政府颁布的集中采购目录和限额标准。因此，政府采购法对集中采购目录和限额标准的颁布权限进行了依法界定：属于中央预算的政府采购目录，其集中采购目录和限额标准由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购目录，其集中采购目录和限额标准由省、自治区、直辖市人民政府或其授权的机构确定并公布。但在目前实际的运行中，政府集中采购目录和限额标准的颁布极不规范，许多地、市、州并没有得到授权就自行发布，甚至县、市、区也纷纷在制定政府集中采购目录和限额标准。这种局面对于建立统一的政府采购制度，特别是我国政府采购正处于发展阶段，传统的政府采购习惯和观念还相当严重，这是十分不利的。从某种意义上讲是一种越权和违法的行为。因此，我们认为有必要强调集中采购目录和限额采购标准的颁布权限的法定性原则。
1.政府采购法对集中采购目录的确定与发布的权限的规定，是根据我国的实际情况，体现了统一性与灵活性的辨证原则。统一性，就是必须依据政府采购法，全面推行和实施政府采购制度，政府集中采购范围要相对统一，不能随意的扩大与缩小；灵活性，是由于我国地域辽阔，各地区的经济发展水平不平衡，财力状况不一样，因此，不可能在全国范围内实施统一的集中采购目录和限额标准，因此，集中采购范围由各省、自治区、直辖市人民政府制定。原则上要求省、自治区经济发展差别较大的地区，经省级人民政府授权，由所在地、市、州人民政府可以根据自己的实际情况制定集中采购目录和限额标准。即便如此，我们认为得到授权的地、市、州人民政府在制定集中采购目录和限额标准时，省级人民政府确定的集中采购目录和限额标准是重要的参考依据。
2.严格意义上讲，我国依法实施政府采购制度是从2003年1月1日政府采购法施行之日起开始的，在这之前，财政部就推行政府采购制度颁布了一些规章制度，但在那个阶段，可以认为是政府采购试点与探索时期。因此，我国依法实施政府采购制度还属于起步阶段。与其他改革一样，政府采购制度的推行也存在很大的阻力，要加大政府采购制度的实施力度，就必须从基础抓起。这个基础就是要扩大政府集中采购范围，扩大集中采购数量和规模，国务院也为此专门下发了有关文件，提出了明确的要求，而集中采购的范围就是由集中采购目录和限额标准来确定的。因此，必须依法强调集中采购目录和限额标准的确定与发布权限，才能有效的保证政府采购范围合理与适度，逐步扩大政府采购范围和规模。
3.依法制定政府集中采购目录和限额标准，强调政府集中采购目录和限额标准的统一性，是实施统一的政府采购制度，建立统一的政府采购市场的客观需要。政府集中采购目录和限额标准是我国推行政府采购制度的基础，政府采购法对我国政府采购的定义就是：各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。因此，如果集中采购目录和限额标准不统一，必然会导致各地政府采购范围的不一致，我国就不可能建立统一的政府采购制度。同时，政府采购市场的建立和完善也需要统一的政府采购范围。从国内市场来看，政府采购范围的统一，有利于供应商根据国家机关、事业单位和团体组织的需要，生产、提供更适合的产品和服务；从国际市场来看，我国已加入WTO，在加入WTO谈判时已承诺，自加入时起就成为《政府采购协议》观察员，因此，政府采购进入国际市场是早迟的事情。《政府采购协议》就包括了政府采购对象（范围）和采购限额标准，而我们就必须要统一自己的政府采购范围和限额标准。另一方面，相对统一和稳定的政府采购范围和限额标准，也有利于在国际市场竞争中，获取质优价廉的商品和服务。
三、政府集中采购机构的资质问题
政府采购法规定了政府集中采购机构与采购人的关系为代理关系，集中采购机构为代理机构。在政府采购法出台之前，我国为完善社会主义市场经济体系，建立了社会中介代理采购制度，对社会中介代理机构的设立条件都有相关的法规予以规定，只有符合相关的规定， 才能取得相应的中介代理资格，也就是我们常常所说的资质。政府集中采购为代理机构，在进行政府采购代理活动中，也就遭遇了一些部门和人员对其代理资质质疑。我们认为这种质疑是站不住脚的，因为，政府采购法在明确政府集中采购机构为代理机构的同时就法定了其代理资质。
1.政府集中采购机构是各级政府依据政府采购法设立的，其法定职责就是对集中采购目录以内的项目进行代理采购。换句话讲，设立政府集中采购机构的目的就是代理采购集中采购目录的项目，其代理资质从政府集中采购机构成立之日起就具有。
2.政府集中采购机构的采购代理与社会中介机构的代理有本质的区别。政府集中采购机构是依法设立的行使政府采购法所赋予的采购代理权的专门机构，它与采购人虽然是代理关系，但这种代理是法定代理，采购人的委托与政府集中采购机构的受托都是法定的职责和义务。从某种意义上讲，推行政府采购制度，就是政府将原来分散在各采购人的采购权依法集中并赋予政府集中采购机构来行使。因此，从这个角度讲，政府集中采购机构不存在代理资质问题，它的采购代理活动其实是依法履行职责和义务。
3.从已颁布的有关采购代理资质的法规来看，它是针对设立企业法人性质的社会中介代理机构所设定的，它包括注册资金、营业场所、员工结构等等，是为了确保社会中介代理机构在进行一般的民事代理活动中，有相应的履约能力和承担相应的民事能力。而政府集中采购机构是由政府设立的非营利事业单位，它的职责、权力、义务是由政府授予、设定的，它的代理范围也是法定的，因此，不存在再需要办理代理资质问题。
四、县级政府采购制度的推行问题
政府采购法规定了设区的市、自治州以上人民政府可以设立政府集中采购机构，而对于不设区的市、县及其以下一级政府是否设政府集中采购机构没有作出规定，这给这一级政府如何推行政府采购制度，开展政府集中采购，留下了空白。从目前我国的实际情况看，有三种模式：一是设立了政府集中采购机构，依法实施政府采购；二是本级没有政府集中采购机构，委托上级政府集中采购机构实行统一采购；三是沿袭传统的采购方式，由各部门自行采购。因此，如何统一、规范县级政府采购，实现全国统一的政府采购制度，是需要进一步研究和明确的问题。
1.政府采购法对于不设区的市、县及其以下一级政府是否设政府集中采购机构的问题，虽然没有作明确的规定，但县级政府必须依据政府采购法推行政府采购制度改革这一点是不容置疑的。因此，沿袭传统的采购方式，由各部门自行采购，这是与法相违的。
2.由于全国各地的经济发展水平，特别是部分县级经济还十分落后，县级财政还是吃饭财政，政府采购规模非常小，成立专门的政府采购机构没有必要，还会增加财力负担，这也是政府采购法没有要求设立统一的机构的立法初衷。但这并不是表示县级不实行政府采购制度，只是实事求是，因地制宜地推行政府采购制度。
3.我们认为对于不设政府集中采购机构的县，集中采购目录内的政府采购项目应该委托其上一级政府集中采购机构采购。这样，有利于全国推行统一的政府采购制度。
（1）委托上一级政府集中采购机构采购，即解决了县级不设政府集中采购机构对集中采购目录内的政府采购项目采购的合法性，也便于对县级政府采购的指导。
（2）部分市、自治州本级集中采购规模也比较小，将县级集中采购项目统一集中采购，增大了采购规模，即有利于发挥政府采购规模效益，又有利于政府集中采购机构的建设。
（3）我国财政体制是“分灶吃饭”，一级政府一级财权。各级政府设立的集中采购机构的费用是由同级政府自行负责。代理下级政府项目的采购，就必然会增加集中采购机构的费用，而政府采购法规定集中采购机构为非营利事业单位，不得收取采购代理费用，那么这部分费用就成为上级财力的负担。怎么对待这个问题，我们认为，不设集中采购机构的县是由于其经济相对落后，财力本身就相对紧张，上级政府承担这部分费用，即体现了对下级的扶持，也支持了下级政府采购制度的实施。今后经济发展了，县级财力增大，政府采购规模增加了，就可以通过下级财政集中向上级财政缴纳一定的费用，也可以自行设立政府集中采购机构。
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