优质高中招生名额分配到普通初中的试点现状与发展建议，本文主要内容关键词为：名额论文,试点论文,分配论文,现状论文,初中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1009-413X(2012)10-0058-05
2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)，有关义务教育发展的一个重要目标就是“推进义务教育均衡发展”，而其中一个重要举措就是“切实缩小校际差距，着力解决择校问题”“实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法。”(以下简称“优质名额分配”)随后，国务院办公厅印发的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》中，提出了“创新体制机制，实行优质高中招生名额分配到区域内初中学校的办法，多种途径推进义务教育均衡发展”的试点项目，并明确了北京、天津等二十多个试点省份、市县。至今，试点已有一年多时间，各试点地区推行情况如何，取得了哪些阶段性成果，实施过程中还存在哪些问题，后续如何进一步改进和完善，这些问题值得特别关注。近而言之，直接影响到试点项目的后续推进和全面推广；而从长远来看，则会影响到我国义务教育均衡发展目标的最终实现。
一、现状与进展
事实上，关于优质高中招生名额分配的问题远不是从2010年开始的，早在2002年，教育部发布的《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》中，涉及“中小学升学考试与招生制度的改革”时，就提出要“积极探索建立招生名额分配、优秀学生公开推荐等制度”。到2008年，教育部在《关于深入推进和进一步完善中考改革的意见》中再次强调了“将优质高中名额中的大部分均衡分配到普通初中，同时积极推行多种形式的招生录取办法”。那么，这一改革项目的推进情况到底如何，尤其是近两年，在《纲要》的大力提倡和国家教育体制试点项目的全面推动下，笔者以为，至少取得了以下几个方面的进展：
1.日受重视
政府部门的重视主要体现在三个方面：一是把优质名额分配项目正式纳入省中长期教育改革与发展规划纲要中，如《云南省中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“切实缩小校际差距，着力解决择校问题。实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法”。《天津市中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》也要求“实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法”。二是该改革项目在各地有关义务教育方面的实施意见中有重要体现，如广东省教育厅《关于进一步规范义务教育办学行为推进素质教育的若干意见》中明确要求：“国家级示范性普通高中和公办省一级普通高中每年要安排20%以上的公费招生名额，按初中学校在校生数和实施素质教育的情况，直接分配到各初中(含民办)学校，并逐年提高直接分配的比例”。新疆维吾尔自治区下发《关于自治区推进义务教育均衡发展的指导意见》中也强调“提高优质高中学校计划内招生名额向初中学校分配的比例”。三是部分地方就此改革项目出台了专门的实施意见。如晋中市专门下发《关于2011年优质普通高中招生名额分配到初中学校的意见(试行)》；北京市发布的《关于做好2009年示范高中部分招生计划分配到初中学校工作的通知》等。可见，各试点省份、市县都高度认识和认同该试点项目，也采取了相关措施来积极推进。尤其是对试点项目的前期推动来说，领导的高度重视，相关政策的积极推动，相关举措的出台，这都是非常必要和必需的。从这个意义上说，该试点项目的推进有了良好的政策基础和较好的发展开端。
2.比例扩大
从各试点地区推行的具体情况来看，整体上呈现出分配比例逐渐扩大的良好发展趋势。在山西省，2010年要求当地优质高中50%的招生名额分配到普通初中学校，“2011年5月4日省招生考试管理中心发布消息，今年山西省继续实行和完善普通高中招生名额按比例分配到初中学校的改革措施，各地要将当地优质高中60%以上的招生名额分配到普通初中学校。今年这一比例提高了10%。”[1]在新疆，2012年将优质普通高中学校计划内招生名额向初中学校分配的比例提高，达到60%，以后逐年提高[2]。在天津，优质名额分配的步伐似乎走得更远：2012年实现100%招生指标定向分配推荐免试入学的目标，使初中招生与选拔性考试彻底脱钩，实现全区初中招生免试入学率100%[3]。在甘肃，2011年，省、市级示范性高中学校25%以上的招生计划要均衡分配到区域内普通初中学校，以后比例逐年增加，到2015年，省、市级示范性高中学校50%以上的招生计划要均衡分配到区域内普通初中学校[4]。
3.初见成效
优质名额分配，确实在一定程度上扩大了优质教育资源的覆盖面，因为普通初中、薄弱初中，包括农村初中的学生都能享受到优质的高中教育资源，因此，无论是对学生家长还是薄弱学校，还是地区教育的整体均衡发展，都产生了积极的影响。从普通老百姓的直观感受来看，这项改革的推进，直接惠及千家万户，这种对教育公平力度的体悟是最深刻与直接的。因而，随着这一试点项目的推进，人们直接感受到了改革带来的变化，并直接从中获益。不仅广大家长直接受益，一些薄弱学校也因此赢得了发展契机，一改落后面貌：成都市一所先前条件较差、社会评价较低的初中学校，由于某种原因获得重点高中的一些直升名额，在师资条件并未发生大的变化的情况下，居然成为众多学生家长追捧的焦点，一跃成为当地著名的初中学校。由此可见重点高中招生指标的巨大“威力”[5]。通过带动薄弱学校的发展，也一定程度上推动了区域内义务教育的均衡发展。这种招生改革，规范了普通高中招生秩序，遏制了生源大战和恶性竞争，也减轻了初中学校间的升学竞争压力和学生过重的课业负担，促进了基础教育均衡发展。
二、问题与分析
1.执行力度不够
尽管各地都在相继出台相关措施，也取得了一定的成效，但总体来看，执行力度仍显不够。我们不排除一些地区确实在大刀阔斧地推进试点和改革，但不可否认的是，也有不少地方的试点更多地停留于形式或政策文本的层面，或者说还局限于一种未来发展规划与理想，这与改革本身陷入的利益困局有关。从新经济制度路径依赖理论来看，改革是多元利益主体博弈的结果，其形成的利益格局会影响着不同利益集团对改革的态度。因为，各项制度都与特定的利益集团相关联，为了确保自己的利益，各集团都会有意或无意地对制度进行“修饰”或“改写”，尤其是获益集团或既得利益者，为了保护自己的利益不受损害，会千方百计阻抗改革的推进。具体来说，对于优质高中，该试点项目一定程度上冲击到其长期积淀下来的绝对优势地位，因为要将更多名额分配至普通初中甚至薄弱初中，这可能意味着“生源质量的明显下降”，尤其是在整个社会对高中学校仍以“分数”、以“高考升学率”为唯一评价指标的背景下，因而，从优质高中学校来说，这是一个极大的挑战。另外从学生家长的角度来看，如果招生名额60%甚至更多流向普通初中，对普通初中的普通学生和他们的家长来说，他们在改革中明显获益，但对以往那些所谓的优质初中来说，其分配名额的大幅减少，对这类学生以及他们的家长来说，其利益因为改革而明显受损了。改革因为涉及利益的重新分配和调整，其实施难度也就可想而知，实施遭遇困境似乎也就在所难免。
2.操作细则不明晰
如果说理论上优质名额分配确实能一定程度推动义务教育的均衡发展，那么其前提也是建立在实践操作一定要切实可行的基础上。因为改革要有操作性、程序性的知识加以落实，而要从抽象、宏观的理想目标细化为具体、微观的操作性策略，这本身就是一项艰巨的任务。目前，各地确实都出台了相关措施来推进该试点项目，但有些遗憾的是，并没有太多涉及究竟如何具体实施和操作的细则，而该试点项目既不是一种理念的传播、观念的转变，也不是一种思想的渗透，它恰恰需要的是实际操作细则。比如名额如何在区域内不同初中进行分配，优质初中、普通初中以及薄弱初中名额分配比例如何确定；名额分配到初中后，谁有资格来获取，应该符合哪些条件，如何筛选，是只看成绩，还是注重综合素养，成绩、能力、综合素质各占多少比例比较合适。这些看似细节，但如果忽视，直接影响到该试点项目的顺利推进。更本质地说，该试点项目的本初意义在于实现义务教育的均衡发展，推进教育公平，但如果操作不到位，极有可能引发新的不公平，严重情况下，可能会增加社会的不稳定因素。值得肯定的是，目前深圳、晋中市、北京等地都出台了关于优质名额分配的具体实施意见，这让我们在改革困境中似乎看到了发展的亮点。
3.实质性进展不明显
不可否认，优质高中拿出一定的名额分配到普通初中，这对减缓初中学校的过度竞争，改变择校越演越烈的格局并最终实现义务教育的均衡发展均产生了一定的积极影响，但择校问题、薄弱学校的改造以及义务教育均衡发展并没有因此而出现根本性转机。其根源在于这一举措只是对优质高中的名额重新进行分配，改变的是名额在不同初中、不同人群中的分配格局，并没有扩大优质高中的招生名额，择校问题不可能实质性解决。
三、改革建议
1.加强操作的规范性
仅就优质名额分配这一试点项目本身来说，如果要确保其有效推进和实施，首要的问题是解决操作的规范性。各地应有针对性地出台专门的实施意见，该意见至少应明确以下几个方面的问题：一是名额分配比例的确定。目前各试点地方对分配比例基本都有明确的指标，比例也在不断攀升，但并不能由此而推导出，分配比例越高，改革力度越大。这里需要特别注意的是，各个地区有其自身特点和差异，如何根据地方实际和整体规划来确定年度比例和逐年增长目标，这需要认真研究和整体设计。二是名额在不同学校间的分配。区域内普通初中的情况也千差万别，有优质初中，一般初中，还有薄弱初中；有城市初中，也有农村初中。目前试点区域主要有两种操作方式：一种是完全按初中人数比例来确定分配比例；还一种是根据不同的初中学校类别来划定名额，薄弱学校能分得“一杯羹”，但优质初中所占名额更大，究竟哪种方式更科学、更公平，需要研究。三是什么样的学生能获此名额。这首先涉及资质的认定：如需要在某校就读多长时间，因为如果不这样规定，就很容易出现一些优秀学生在优质初中可能很难获得资格，但如果突然转至一般学校，胜算就很大；如果规定必须多长时间就读，那进城务工农民工随迁子女的利益如何保障。另外，如何确定筛选的标准等诸如此类的问题，都需要有切实可行的操作细则。
2.加大优质教育资源的供给
义务教育均衡发展的要义在于优质教育的普及，在于缩小区域之间、城乡之间以及同一区域学校之间的差距，在于促进教育后进区域和后进学校加快发展速度，提高办学水平。我国在上世纪50年代开始实施重点学校制度，集中财力、物力办好一批重点中小学，因此，普通学校与重点学校之间存在着物力、师资等资源配置的不均衡[6]。而且经过多年的发展，学校之间、城乡之间、不同区域、不同省份之间的差距在不断拉大，这是客观存在的事实。站在家长的角度，为子女选择好的初中、好的高中就读，应该是情理之中的，因而一定程度上说，只要优质教育资源有限，人们对优质资源的选择就不会终止，从这个意义上说，优质高中名额的分配无论是对择校，还是义务教育的均衡发展来说，都只是治标，如果需要治本，就必须扩大优质教育资源。但问题的关键在于，在我国当前对教育的投入仍然非常有限的情况下，在学校差距经过多年积累日渐拉大的情况下，不可能在短时间内实现优质教育的全面普及，这也反过来理解，在优质教育资源不可能满足需要的背景下，实现优质高中名额的分配也就成了当前解决择校和实现义务教育均衡发展的权宜之计。但从问题的根本来说，关键在于加大优质教育资源的供给。也正是在此意义上，我们首先期待教育投入4%的尽快实现。
3.加快高中多样化、有特色发展步伐
很长一段时间以来，我们几乎是以升学率高低为唯一标杆区分出了重点中学与非重点中学，示范性高中与非示范性高中，以此衍生出了择校，教育的不均衡发展，过分追求升学率，以及学生学业负担过重但综合素质不高等系列教育问题。这种高度同一的发展模式，一方面加剧了对优质高中的疯狂择校，另一方面也使得有不同发展特点和天赋的学生被埋没。要根本性解决择校问题，必须改变这种千校一面的格局，让不同高中形成不同发展特色，不同学生都可以找到适合自己发展的高中，而不是一窝蜂都挤向考大学的所谓优质高中。教育对学生来说，没有最好，只有最合适的。如果不同高中有不同发展特色，那么不同学生可以根据自身发展基础和未来发展方向，选择不同类型的高中就读而不是都挤向某类或某所高中，由此，择校问题得到解决(如果说还有择校，那么“择”的不是所谓的重点高中，“择”的是不同特色的高中，是最适合自己的高中)，学生的个性也得到了彰显。实际上，实现高中多样化有特色发展，这也是世界各国解决择校问题的通用做法，如俄罗斯高中就分传统型学校、特科学校、文科中学和实科中学等；法国的普通高中内设有文学、科学、经济和社会科学三个方向；英国鼓励在数学与计算、科学、工程、艺术、体育、语言、商业与娱乐、技术、人文、音乐等领域建立更多的特色或专门学校。值得期待的是，《纲要》已经明确提出了要“推动普通高中多样化发展”，这既是未来10年甚至更长时间内高中发展的重点方向，也是解决择校的根本之道和长远之计。