香港的法治指数，本文主要内容关键词为：香港论文,法治论文,指数论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、法治的研究
法治一般被视为现代管治的主要部分，也被认为是香港成功的基石。① 就不同国家和地区对法治的实践，有不少研究作过其指标或指数的厘定。当中有地区性的，② 也有世界性的。③ 有些非私人组织接受来自本国、区域性或国际性的资助，就以上的课题在本地④、区域⑤ 或国际⑥ 的层面上进行研究。也有些研究组织是牟利的私人机构。⑦ 它们大部分是原创性的研究，也有些是结集性的。⑧ 有些是以公开调查而来的公众观感作依据；⑨ 有些是由专家团研究成的；⑩ 有些是结合两者再加上一些客观数据而成。(11)
这些研究大部分都包括香港，惟各有其缺欠的地方。首先，大部分的研究都没有特别关注到法治，只有在管治、竞争力或民主的研究上予以涵盖。因此，从这些研究得出的指数都不能显示有关国家或地区的法治情况。第二，不是所有重要的法治课题都可全在单一的研究中涵盖。第三，利用公众观感来评价一个国家或地区的法治情况也未必正确。有些研究会采纳专家的分析，但其准确性有赖相关专家们的专业知识。有些研究中的专家包括私人企业的高层人士。因此，他们对法治的认识未必足以作出准确的评价。专家中不乏有学者。若专家们是经严格挑选的，其研究结果应是可靠的。但是，学术界的人士也未必有足够的内行知识来作出准确的评价。
近十年，就香港的法治作出的本地研究亦有多个，当中以质量研究居多。虽然这些研究是由有信誉的学者进行，但当中缺乏充足的数据，且大多以研究员的主观看法立论。(12) 再者，这些研究并没有提供任何指标或指数来比较和窥探香港法治的发展。
也有好些研究是探讨公众对香港法治的态度的。(13) 这些研究提供了一些指数，但只反映到一般香港市民对法治的看法。因此，制定一套指数专门来量度香港实行法治的情况是有必要的。
二、制定香港法治指数的方法
本文所报告的研究是在2005年进行的。(14) 本研究的目的是要建立一个香港的法治指数，该指数可用在不同的范畴。首先，该指数可以是香港法治发展的指标。第二，可为改善香港的法治提供适用的讯息。第三，可作为比较香港和其他社会法治发展的基础。
该项研究是以体制性的进路来对法治进行研究的。这种对法治的理解着重于看政府是否透过法律和在法律之下行事。政府的体制是根据某些原则来制定，根据某些程序来运作，从而确保利用法律来管治的社会目的得以达及。另一法治的研究方向是价值性的进路。它审视法律的内容，看其是否确认某些基本人权和价值。本研究采用的是较狭窄的体制性进路，不是因为与价值性进路比较之下，前者较优或真确，而是可令本研究更聚焦。(15) 本研究对法治的仔细理解详见表一。(16)
除了可量化的法律数据外，有关公众对法治几方面的观感(见表三)的数据也包括在相关数据内。(19) 这些数据是有用的，因为决定一个社会法治程度的高低的其中一个因素就是公众对法治的态度。(20) 然而，如可量化的法律数据一样，法治指数不能直接由公众观感得出定论。
最终对法治的评估及分析仍有赖专家们的知识。专家们的个人知识及经验当然对研究十分重要，但不同的专家对法治的每一个范畴都有不同程度的认知。向专家们提供这些指标和数据是要确保每一位专家能有一全面及共同的数据库去作出他们个别的评估及分析。
本研究选择采用行内专家的知识，这是与其他研究不同的。进行评估的专家包括随机拣选的政府官员、执法官员、法官、立法会议员，以及法律专业人士。他们都是在不同范畴直接参与整个法制运作的人士。一般认为，就法律的制定、执行、应用和裁判，若由内行人士作出有关的评估，其准确性会较高。然而，要测试内行人士评估的准确性，本研究也采用传统的外来专家检视作参考。同时采用内行和外来的检视的目的稍后会在本文有所解释。
所有评审者都有一套资料和本研究采用厘定法治的条件。每位评审者都需在一表格(表四)中列明他就那七项条件作出一至十的比重评分，十分为最重要。评审者按他评估时对当时香港法治的理解，为每项香港的法治原则打分(由一至一百，五十分及格)。每位评审者为每项原则所给的分数，以及为每项原则所给的比重，两者会一起计算以得出每位评审者对法治的评分。每位评审者更需要为评分撰写一页长的解释。这样要求的原因是让评审者可为其所给的分数作出精简的解释，也能为法治指数加上一个更丰富的层面。
一群独立人士被挑选组成一比较组别。比较组别的成员是经过刻意挑选的。成员包括三位法律教授、两位法律学生、来自本港与法律有关的非政府组织的四位代表，以及两位法律版记者。他们就同一套材料跟评审者作同样的评估。该做法的用意在于透过比较以保证评审者所作评估的准确性。如果评审者和比较组别的评估结果有所出入，研究小组就要寻求解释。
每项条件的加权平均分数和加权平均重要性，是从评审者所给予的分数计算出来。将所有七项条件的加权平均数加起来便能制定出评审者的指数(表五)。利用同样的计算方法，从比较组别的评估可得出一比较指数。
表五 计算平均分数及比重的方法
三、2005年香港法治指数：75／100分
评审者和比较组别的评估结果在2005年2月至7月期间提交。每项条件的平均分数与相关比重在加权后，再将所有条件的加权平均数组合起来，便可以分别得出评审者和比较组别的整体法治指数。详细的评分见表六。
总体来说，除了“不许有任意权力”的评分外，评审者给的平均分数较比较组别为高。评审者对“程序公义”的评分是80.00，“法律的基本要求”的评分是78.82，“依法的政府”的评分是72.06，“司法公义人人可及”的评分是71.32，“不许有任意权力”的评分是70.59。所有范畴的平均评分都远高于50分这个合格分数。同样地，比较组别亦给予“程序公义”(77.78)最高平均评分及“司法公义人人可及”(66.11)最低平均评分。
至于比重方面，评审者及比较组别给予每个条件的平均加权值都超过8分，显示他们认为所有的条件都是相当重要的。(23) 当中“程序公义”获评审者给与最高的平均加权值，而最低的是“司法公义人人可及”。比较组别则给与“法律前人人平等”最高的平均加权值，而“依法的政府”、“司法公义人人可及”及“程序公义”有差不多的平均加权值达9分。这显示本研究所选取的法治条件都是适当的。它们对评估法治的重要性也没有太大的分别。
本研究所采纳的方法，评估法治的重点是以有直接参与法制运作人士的专家意见为依据。虽然我们最终并不能招纳到计划所定的数量的不同范畴的专家，但来自司法、立法和行政部门的专家的数量大体是相同的。法律专业团体成员亦给与了积极的响应。(24) 评审者的指数值平均为74.66，调整为整数75分。
比较组别的指数值平均为70.54。由于两者相差不大，研究小组认为不需对评审者的指数值作任何修改。因此，香港法治指数在2005年为75分。
若没有比对，75分的指数是没有太大的意思的。由于香港过去未做过相类似的法治评分，故不能以旧的评分为比对。但我们仍认为75分是一个高的分数。理据如下：(1)在给与评审者和比较组别的指示中，50分是及格而100分是满分，那75分应属高分的一面。(2)在评审者和比较组别给与的说明中，他们多有用“高度”来形容香港的法治状况。这显示对他们来说，75分应属高的分数。
为了能加进市民的角度以便提出改善法治的建议，此研究亦举行了一次聚焦小组讨论，邀请了来自不同界别(包括服务青少年、儿童、释囚、工业意外权益保障及涉及债务的家庭辅导)的社会福利工作者参与。我们向聚焦小组提供了描述法治的七个条件的文件，邀请他们就他们个人及所服务对象的经验和遭遇提供意见。
四、香港法治达高水平但有下降趋势
19名评审者及11名比较组别成员为他们的评分做出了详细的说明。为了更深入地掌握他们对法治的评分的意思，我们对他们的说明做出了进一步的分析。一般而言，评审者及比较组别成员都同意香港的法治已达到高水平。但是，很多评审者及比较组别成员的看法是香港的法治在最近几年正走下坡。
大部分评审者及比较组别成员都同意香港法律的素量是好的，意指它们都能达到法治制度对法律素量的基本要求。大部分评审者及比较组别成员认为香港在“司法独立”及“对行政部门决定的司法复核权”两方面的表现都属于良好。这显示他们对司法部门的公正性是有信心的。但有评审者提出较低级法院的法官未有终身受聘的保障是值得关注的。(25)
评审者及比较组别成员亦满意执法机构的专业及对法律的尊重。香港人在法律面前人人平等已是公认的，但仍需关注的是少数族裔应该受到更多保障。(26) 一般也同意香港的行政及司法程序符合程序公义的要求。
没有明显证据显示香港特区政府任意行使其权力，但有评审者对香港特区政府官员偏袒某些本地的大企业的做法提出疑虑。(27)
有些评审者及比较组别成员以最近几宗事件引证香港法治有下滑的趋势——尤其是在“依法的政府”这个条件。有忧虑认为香港特区政府在有强烈政治意味的议题上，未必能坚持法治。
第一项事件涉及房屋委员会在一件挑战其把公共房屋内的商场设施及停车场私有化的决定的司法复核中，向法院提出缩短上诉期限以使这项私有化不会因诉讼而不能如期进行。这事件显示香港特区政府为了行政方便不惜牺牲公民合法的诉讼权利。(28)
第二项事件是前律政司司长梁爱诗对几宗案件是否提出起诉的决定。这引起香港市民对香港特区政府是否有选择性执法和是否有某些人可享有超越法律的特权的疑虑。(29)
另一个普遍认为表现不甚理想的范畴是“司法公义人人可及”。其中一个主要原因是高昂的诉讼费用，其他因素包括律师及法官的素质下降及由于司法部门案件繁多所引致的延误。
比对七个法治条件的得分，“依法的政府”、“不许有任意权力”和“司法公义人人可及”都是最弱的。由评审者及比较组别成员所提交的说明可证实这点。这三方面较差的得分亦可解释为何评审者及比较组别成员对香港法治有下坡趋势的评语。有评审者及比较组别成员认为香港过去的法治水平理应比2005年的好。(30) 他们更担忧香港的法治水平会进一步下降。
基于这些意见，我们有以下的建议以保持和改善香港的高法治水平。第一，香港特区政府须采取正面的步骤去维持政府遵从法律的形象。(31) 第二，香港特区政府须采取行动增进司法公义的可及性。这包括降低法律费用，扩充免费法律服务使更多有需要的人受惠及提高法律服务市场的透明度。第三，有需要加强对公众的宣传，使市民明白法治的意义及价值、知道与日常生活息息相关的法律条文以及可通过什么机制什么渠道寻求法律补偿。
五、将来的研究方向
从本研究的经验，我们计划每两年就香港的法治水平作一次评估。2005年75分的指数可作为以后评估的比对点，并可以此追踪香港法治在未来日子的发展。
由于本研究只是以建制性的进路来研究香港的法治，该指数可能未足以显明法律与香港社会在其他方面的关系。为了掌握更多关于法律与香港社会发展的情况，我们可能需要发展其他的指数以显示香港市民尊重法律的程度及他们对法律认知的程度。
另一研究方向是就其他国家法制进行相类似的研究以便比较亚洲地区各法制以致世界各国的法治水平。(32) 这种比较研究可为我们提供更多数据及启示，借助其他法制的经验，以便我们能反思如何维持及改善香港法治的水平。
注释：
① 参见Benny Y.T.Tai,“The Development of Constitutionalism in Hong Kong”,in Raymond Wacks,ed.,The New Legal Order in Hong Kong(Hong Kong:Hong Kong University Press,1999),及Anne S.Y.Cheng and Albert H.Y.Chen,“The Search for the Rule of Law in the Hong Kong Special Administrative Region,1997—2003”,in Wong Yiu-chung,ed.,One Country,Two Systems in Crisis(Lanham:Lexington Books,2004)。
② 例子：A frobarometer
③ 例子：Bertelsmann Transformation Index
④ 例子：Latin American Public Opinion Project是由Centre for the Americas at the Vanderbilt University进行的研究并得到美国国际开发署的资助；Latinobarómetro是由Latinobarómetro Corporation进行的研究，此机构是一个以智利为基地的私人及非谋利机构，其董事局成员包括智利的政治学学者及政治家。
⑤ 例子：Progress towards Good Governance in Africa是由联合国非洲经济委员会进行的研究；Country Policy and Institutional Assessment是由非洲开发银行进行的研究
⑥ 例子：Freedom in the World是由Freedom House进行的研究；World Business Environment Survey是由世界银行的Investment Climate and Institute Units进行的研究
⑦ 例子：Bertelsmann Transformation Index是由Bertelsmann Foundation进行的研究；Business Environment Risk Intelligence是由BERI S.A.进行的研究；Country Risk Forecast是由Economist Intelligence Unit进行的研究
⑧ 例子：CIRI Human Rights Dataset
⑨ 例子：Afrobarometer,Latinobarómetro和Latin American Public Opinion Project。
⑩ 例子：Bertelsmann Transformation Index,Business Environment Risk Intelligence,Economist Intelligence Unit的Country Risk Forecast,Freedom in the World,PRS Group的International Country Risk Guide
(11) 例子：The Institute for Management Development出版的World Competitiveness Yearbook
(12) 参见前引注①，Tai；参见前引注①，Cheng and Chen;Ralf Horlemann,HongKong's Transition to Chinese Rule(London;New York:Routledge Curzon,Taylor & Francis Group,2003),Chapter 6;Johannes Chan,“Civil Liberties,Rule of Law and Human Rights:The Hong Kong Special Administrative Region in its First Four Years”,in Lau Sin-kai,ed.,The First Tung Chee-hwa Administration:The First Five Years of the HKSAR(Hong Kong:Chinese University Press,2002)。
(13) 参见Hsin-chi Kuan,“Support for the Rule of Law in Hong Kong”,(1997)27 HKLJ pp.189—205;Hsin-chi Kuan,“Popular Attitudes towards the Rule of Law”,in Lau Siu-kai,Lee Ming-kwan,Wan Po-san and Wong Siu-lun,eds.,Indicators of Social Development(Hong Kong:Hong Kang Institute of Asia-Pacific Studies,the Chinese University of Hong Kong,2005)，及香港大学民意网站进行的法治指标民意调查
(14) 此研究是由香港社会服务联会(简称社联)倡导及赞助进行的。社联于1999年展开“香港社会发展指数计划”，制定一套评估香港整体社会发展进程的工具，并自2000年起，每两年发表“社会发展指数”，最近一次公布为《社会发展指数2004)。社会发展指数是由14个领域，共47项社会、政治及经济指标组成，涵盖公民社会、政治参与、国际化、经济、环境质素、文娱、康体、科技、人身安全、教育、房屋、卫生健康、治安及家庭团结等范畴。鉴于原有的社会发展指数并不包括对法治的评估，但法治不单是社会进步的象征，更是社会发展的一个重要基石，因此社联于2004年起另行着手制定一套法治分类指数。此研究计划的研究小组由本文作者任召集人，成员包括：蔡海伟(社联)、锤庭耀博士(香港大学民意研究计划)、Mr.John Clancey(亚洲人权委员会)、郭毅权博士(香港基督教服务处)、Dr.Karen J Laidler(香港大学社会系)及梁家杰议员(资深大律师)。
(15) 参见Geoffrey Walker,The Rule of Law:Foundation of Constitutional Democracy,carlton,Vic.:Melbourne University Press,1988。
(16) 原文以英文撰写。
(17) 参见Lon.L.Fuller,The Morality of Law(New Haven and London:Yale university Press,1969);Robert Summers,“A Formal Theory of the Rule of Law”(1993)6 Ratio Juris,pp.127—142;Joseph Raz,“The Rule of Law and its Virtue(1977)The Law Quarterly Review,pp.195—202;Randall Peerenboom,“Varieties of Rule of Law”in Randall Peerenboom,ed.,Asian Discourses of Rule of Law:Theories and Implementation of Rule of Law in Twelve Asian Countries,France and the U.S.(London and New York:Routledge,2004)，及前引注(15),Walker。
(18) 参见香港特别行政区终审法院首席法官李国能在2006年法律年度开启典礼的发言，他谈到为何近年来香港司法复核的数字有所增加
(19) 这些数据是在2004年中及年底收集的。所有调查都是在严格督导下的访员亲自进行的电话访问，对象皆为十八岁或以上之操粤语的香港市民。电话号码抽样方法是从住宅电话簿中首先以随机方法抽取“种籽”号码，再以加一减一加二减二的方法产生另一组号码，然后在混合后再过滤重复号码，再以随机排列方式排次成为最后样本。抽取住户成员的方法是由访员在成功接触目标住户后，用“即将出生日期”的方法由当时在家的成员抽取其中一人进行访问。此调查有1,020个成功样本，响应率是67.4％。
(20) 参见前引注(15),Walker。
(23) 将来若能以相同方法对其他法制进行法治的评估，那比较的研究亦可包括各法治条件加权值的比较以探讨各法制对不同条件的相对重视程度。
(24) 原先计划是希望能随机选出六位来自各级法庭的法官、六位立法会议员、两位律政司的官员、两位高级的政府官员、两位高级的执法官员、三位执业的讼务律师及六位执业的事务律师担任本研究的评审者。我们向随机选出的人士发出邀请，若不获接纳，就在该类别再随机选出另一人向他发出邀请。最后我们有四位来自各级法庭的法官、四位立法会议员、两位律政司的官员、两位高级的执法官员、三位执业的讼务律师及四位执业的事务律师担任本研究的评审者。但没有一位高级的政府官员愿意担任评审者。这一点在计算法治指数时已有考虑。
(25) 参见Berry F.C.Hsu,“Judicial Independence under the Basic Law”,(2004)34 HKLJ279—302。
(26) 香港现有三条反歧视的法律，它们是《性别歧视条例》、《残疾歧视条例》及《家庭岗位歧视条例》。香港特区政府现正计划制定《种族歧视条例》。但是否会制定《性倾向歧视条例》，则仍未有明确的决定，但政府已向公众咨询是否应作出相关的立法。在现阶段，政府对宗教歧视和年龄歧视仍没有任何实质计划。
(27) 该结果与世界经济论坛(World Economic Forum)就香港的竞争力在2005年作的研究是相符的。在该研究中，香港的排名从2004年跌了7位至第28位，而这主要是因为香港的建制环境变差。报告指香港的司法独立及对财产权的保障都变差。政府政策亦有偏袒某些本地大企业的情形。
(28) 房屋委员会为了解决财政危机，打算把其拥有及管理的公共房屋内的商场设施及停车场以不动资产信托基金的形式上市让投资者购买。公开认购的日子由2004年11月25日开始，而计划上市的日子是12月16日。一位居住在公共房屋的居民卢少兰婆婆在12月8日向法院提出司法复核的申请挑战房屋委员会此上市行动是越权。原讼法庭裁定申请失败，但卢少兰婆婆有28天时限提出上诉。为了清除所有法律的纠纷，房屋委员会向上诉庭要求把上诉期限缩短。上诉庭勉强批准了这项要求，亦判房屋委员会胜诉。卢少兰婆婆同样有28天向终审法院提出上诉。房屋委员会再次向终审法院要求把上诉期限缩短，但遭终审法院拒绝，致上市计划未能如期进行。参见Lo Siu Lan and Another v.Hong Kong Housing Authority HCAL 154/2004(Court of First Instance);Lo Siu Lan and Another v.Hong Kong Housing Authority CACV 378/2004(Court of Appeal);Lo Siu Lan and Another v.Hong Kong Housing Authority FAMP No.2 of 2004(Court of Final Appeal);Lo Siu Lan and Another v.Hong Kong Housing Authority FACV No.10 of 2005(Court of Final Appeal)。
(29) 常引用的例子是律政司司长在1998年作出不起诉胡仙的案件。胡仙是全国政治协商委员会委员，且是香港一份报章集团的主席。胡仙的集团的几位前任及现任高级职员被控串谋诈骗。有疑是因她与北京政府的亲密关系而导致胡仙可免受起诉。律政司司长公开解释她不起诉的决定是基于公众利益。
(30) 因过去并没有相类似的法治评估，故该意见主要是依据评审者和比较组别成员的主观意见。
(31) 在2005年底，北京政府按行政长官的提名任命黄仁龙为新的律政司司长，接替退休的梁爱诗。黄仁龙是一位资深大律师。公众普遍认为他是公正、独立及有专业操守的。黄仁龙的民意调查支持度相比其他主要官员包括梁爱诗都是较高的。
(32) 一位不署名的学者曾对本研究所采用的方法提出意见。本文作者认为这些意见非常有见地。若本研究所采用的方法能用于其他法制来制定它们的法治指数，这些意见对提升有关结果的可比较性是极为有用的，故我把它们罗列出来以作参考：(1)有一些法治条件要作出整理以避免重复。(2)很多条件的描述都较空泛，若要作跨法制的比较就需要有更详细的指引。(3)很多条件是具争议性的，不同法制的要求是可以很不同的，司法复核就是一个例子。不同国家对是否以一般法庭、行政法院或宪法法庭来行使司法复核的权力就有很大的差异。亦有法制不容让法院复核抽象的行政行为。(4)有一些条件的描述过于简单。一个例子是任何法制都会在某种程度上对不同人士存在某种“歧视”。“法律前人人平等”不能简单地说是要“对所有人来说。法律应是一样的”。(5)一个关乎研究方法的重要问题是法治指数应是以文件上的法律还是实际的情况来厘定。若是后者，评估可能会受一些被广泛报道但没有代表性的案件影响而出现主观的偏见。现实与理想总是有差距的。(6)选取的法治条件与数据都反映出作研究的地方的本地因素。举一个例子，不是所有法制都有廉政专员公署，或是它的功能和作用都是很小的。(7)贪污并不包括在法治的条件范围内。贪污与法治的关系在此研究并不清楚。(8)总的来说，影响香港法治的因素都是与香港属中国一部分有关。这使此研究的结果难以应用普及化用于分析其他法制。再者，香港市民对法治的意见可能与大陆居民的意见很不同，但研究并没有包括大陆的居民或大陆的专家。(9)香港因地小，这样总合的结果大体应是准确的，但这样的一个总合的指数对一些幅员广阔且存在地域及制度差异的国家来说，可能意义不大。