重构农村金融体系支持县域经济发展，本文主要内容关键词为：重构论文,金融体系论文,农村论文,县域经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入“九五”时期以来，我国农产品供求关系发生了根本变化，农业和农村经济发展受资源和市场的双重约束，出现了农产品“卖”难、价格下降、农民收入增长缓慢等问题。2001年中央经济工作会议提出将推进农业和农村经济结构调整、努力增加农民收入作为农村经济工作的中心任务；2002年中央农村工作会议围绕农业和农村经济结构调整进行了具体部署，要求做好加大扶持龙头企业力度、积极推进农业技术创新、加强农业和农村小型基础设施建设等方面的工作。所有这些方面都对加大资金投入提出了新的要求，既需要加大财政的支持力度，也需要强化农村金融体系的信贷支持。
有情况表明，近年来县域经济信贷资金投入普遍不足，制约了农业和农村经济结构战略性调整的步伐，现有农村金融体系存在着不适应农村经济发展的诸多因素。因此，如何重构农村金融体系，有效发挥金融在资源配置中的主动作用，支持县域经济发展，引导农业和农村经济结构战略性调整，增加农民的收入，就成为一个现实的需要考虑的问题。
现有农村金融体系存在的主要问题
1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》的颁布，在我国农村初步搭起了以合作金融为基础，商业金融、政策性金融分工协作的农村金融体系。在改革的初期，成效是显著的，但是，近几年来，随着国有商业银行的战略调整、农业发展银行职能由综合性向单一性的转变以及农村信用社体制改革的反复，农村金融体系的整体功能受到削弱，已不适应农业和农村经济发展的需要，从总体上看，近几年农村金融体系对县域经济的信贷支持力度不但没有加强，反而有所下降。具体表现在以下几方面：
（一）在县域经济的存款市场上，资金通过邮政储蓄和国有商业银行资金上存大量流向城市，使资金本来就短缺的县域经济发展雪上加霜。
邮政储蓄机构从农村大量抽走资金。近年来，由于邮政储蓄转存款利率水平过高，为4.131%，高于金融机构在人民银行的存款利率1.89%，且无任何风险，储蓄规模迅速发展，年增加额从1998年的557亿元增长到1000多亿元，到2002年12月，邮政储蓄存款余额为7369亿元，比年初增加1457亿元，其中，65%来自县及县以下地区，乡镇及所辖农村占34%。
国有商业银行的发展战略向大中城市转移，县及县以下机构网点大幅减少，保留下来的县及县以下机构网点通过资金上存，实际上已成为上级行的“储蓄所”。据统计，2002年3月份，工、农、中、建四家国有商业银行县级行的存贷比普遍低于全国的存贷比，其中农行低4个百分点，工行低5个百分点，建行低20个百分点，中行低27个百分点，扣除部分贷款企业上贷下用的因素，建行、中行在县域经济吸收存款和发放贷款的差距也是很大的。
（二）在县域经济的贷款市场上，商业金融机构和政策性金融机构的贷款投放明显减少，合作金融机构的贷款投放虽然有所增加，但后继乏力。
商业金融支农力度减弱。国有商业银行实行向大中城市转移的战略，一方面县及县以下机构存款上存，另一方面县及县以下机构贷款权上收，除个人消费信贷外，其他信贷一般授信权限很少，有的仅三五十万元，这种情形直接减少了国有商业银行对农村信贷资金的投放。
政策性金融支农作用弱化。自1998年3月起，为了配合粮食收购体制的改革，实现收购资金的封闭运行，农业发展银行将农业开放、扶贫等专项贷款以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转到了有关商业银行，开始专营农副产品收购资金的供应和管理工作。随着粮棉购销市场化进程加快，粮棉流通领域政策性经营空间缩小，农业发展银行粮棉收购贷款业务量出现大幅下降，而同时，亟需政策扶持的农业开发、农业技术进步及农村基础设施建设却得不到应有的政策性金融支持。
合作金融支农后劲不足。邮政储蓄的过快增长，直接造成农村信用社资金来源减少。而且，农村信用社自身也存在一些突出问题：一是历史包袱沉重，风险较大，到2002年底，全国农村信用社不良贷款5147亿元，占贷款总额的37%；二是资本金严重不足，产权不明晰，法人治理结构不完善，管理责任不落实，自我管理、自我发展的机制没有形成；三是服务方式、服务手段落后。这使得农村信用社在支农服务的广度上和深度上都难以发挥更大作用。就是目前深受农民欢迎的农户小额信用贷款，多数农村信用社也都是靠人民银行再贷款支持来发放的。
重构农村金融体系的基本思路
根据《国务院关于农村金融体制改革的决定》确定的指导思想，针对现有农村金融体系中存在的突出问题，对政策性金融、商业金融、农村信用社重新进行功能定位和调整，建立起合理有效的运行机制，强化农村金融体系的整体功能，形成支持农业和农村经济发展的合力。
（一）着力强化政策性金融支农作用。
农业和农村经济结构调整完全由市场自发配置资源难以完成，必须有政府的政策支持、引导和推动。因为关系农业和农村经济结构调整的项目，如农业开发、技术进步及基础设施建设等，多半是社会效益高而经济效益低的项目。这类项目资金需求量大、期限长、回收慢、风险大，商业金融机构不愿意介入，必须依靠政策性金融。农业是弱质产业，受天灾影响较大，风险也大，需要社会的扶植，政策性金融是财政扶植农业的形式之一。因此，大力发展政策性金融是重构农村金融体系的一项重要内容。
发挥政策性金融在农业和农村经济发展中的作用要解决好两方面的问题。
一是要建立市场化的农村经济运行体制，包括生产经营体制、基础设施建设营运体制和科技推广运用体制。农业和农村的基础设施及生态环境的建设，小城镇的一些基础设施建设，可以贯彻谁投资谁收益、按有偿服务的原则进行运营；一些成熟的科学技术的推广也可以与收益挂钩。建立市场化的运行体制有利于吸引各方资金加大对这方面的投入。政策性金融所要支持的是那些按商业原则运行能收回本金但回报率低于社会资金成本或贷款本金回收风险较大的项目。
二是要建立政策性金融的财政补偿机制。国家应整合对农村的资金投入，区分国家必需的财政投入和国家予以补偿的财政投入。对农村的公共道路建设可以由各级财政分级投入，对重大的生态环境建设工程、农业的基础科学研究可以由中央和地方财政无偿投入，除此之外中央财政和省级财政应列出一部分预算用于补偿性财政支出，即向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和呆账损失的弥补，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村经济，满足农业、农村经济结构调整和基础设施、生态环境建设的资金需求。
政策性金融的实施可以有两种方式，一是任何金融机构都可以办理，财政按项目给予补贴；二是让专门的机构办理，财政对专门机构给予补贴。后一种方式更便于管理。1994年中国金融体制改革选择了成立三家政策性银行专门承担政策性金融业务，农发行就是专为农村政策性金融服务的机构。时至今日，三家政策性银行运行都面临一定的问题，农业发展银行由于把农业综合开发等业务划给农行，成了单纯的收购银行，在粮食购销体制改革基本完成后又面临业务严重萎缩的问题。
在国家必须加大对农业农村的投入以解决经济二元结构矛盾的今天，运用政策性金融加大对农业、农村经济的支持是一项重要的选择。我们认为关键的问题是要让政策性金融机构真正体现政府的政策引导，办成真正的政策性金融机构。总结以往的经验，我们要做好以下三件事。
一是必须统一对政策性银行经营目标的认识。政策性银行体现政府经济政策取向，它按贷得出、收得回的金融方式运行，但它不以盈利为目的，不能与商业金融竞争。凡是商业银行愿意放款的项目，政策性银行要退出。凡商业银行不愿做、但能收回本金的项目，政策性银行必须去做。
二是必须为每一家政策性银行独立立法，政策性银行依法经营。政策性银行是特殊的法人，商业银行法不适用于它。但目前的立法程序是由政策性银行和人民银行一起起草政策性银行条例。在经营宗旨上三家政策性银行的经营者都有利润动机和向商业银行转化的倾向，因而它们不愿意在法规上体现不以盈利为目的、不与商业银行竞争的宗旨，不愿在业务范围上受到太多限制。这使立法工作历经九年迟迟不能出台。因此，必须由全国人大在组织专家和听取相关部门意见的基础上独立立法。政策性银行只能按法律要求规范自己的行为而不应让法规体现自己的意志。
三是要严格政策性银行的预算管理和考核，尽可能地降低运行成本。如果要求政策性银行坚持不以盈利为目的、坚持不与商业银行竞争的宗旨，在财务预算中就要有所体现。对政策性银行的考核要在核定的利差补贴金额和核定和最高坏账率的前提下，与按商业银行模拟运行的结果进行比照，以此作为考核依据。
当前在农村我们应该利用农业发展银行做好政策性金融业务，按1994年国务院成立农业发展银行的业务范围做好信贷工作。为了稳妥和减少贷款损失，农发行可以在一些省进行扩大业务范围的试点，在试点过程中过去已划转到农行的业务不再划回，所有业务从新增项目开始。
（二）加大商业金融的支农力度。
最近几年，国有商业银行加强了贷款管理的集中度，收缩了贷款的管理权限，这从加强法人对风险的集中控制的趋势讲是对的，但这种做法加重了农村资金、县域资金外流的程度。金融机构在某一地区设立机构应为当地提供金融服务，这包括吸收存款也应该包括发放贷款，特别是设在县域的金融机构应该承担一定的为农业服务的功能。
国家可以通过税收政策引导商业银行把一定比例的资金用于农业和当地社区。县域经济内中小企业占绝大多数，一些全国性的大金融机构按它们风险管理的程序很难找到合适的贷款对象，而在社区范围内通过对创业者、经营者的了解和对当地市场的了解及对生产经营的跟踪服务，许多中小企业和一些农业项目是可以贷款的。因此，有必要对商业银行的结构进行改组。能对当地发放一定比例贷款的国有商业银行可以继续保留机构为当地服务，没有能力在当地放款且达不到一定比例的机构可以让它们撤掉网点，让出存款市场，也可以在这些银行县级机构的基础上改组成当地的社区银行，发挥社区银行贴近客户的优势，加强县域金融服务。
（三）深化农村信用社体制改革，发挥农村信用社支农主力军作用。
深化农村信用社体制改革，因地制宜改革农村信用社组织形式和管理方式，明晰产权关系，强化约束机机制，增强服务功能，把农村信用社真正办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务，实行自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的社区性地方金融机构。农村信用社的组织形式大体可分为三类：大部分地区要继续巩固和发展乡镇信用社、县联社各为法人的体制；在人口相对稠密或粮食主产区，信用社资产规模较大、管理基础较好的地方，可实行全县农村信用社统一法人；在经济比较发达、城乡一体化程度较高的地方，可将农村信用社改建为县（市）银行机构。农村信用社的历史包袱应该采取有效的财政政策和资金政策逐步消化。
（四）理顺邮储转存款利率，建立农村资金良性循环的机制。
邮政储蓄存款以较高的利息转存人民银行，无风险的高息收入使邮储机构产生了较大的利益冲动，邮储存款增量成倍增长，其中有2/3来自县及县以下机构。为了体现公平竞争的原则，应在开放邮储自主运用资金渠道的同时，把邮储在人民银行的存款利率降到与其他金融机构相同的水平。让市场资金运用的利率水平约束邮政储蓄的吸储行为。邮政储蓄自主运用的资金可以购买国债也可以购买政策性金融债，特别是可以购买农业发展银行的债券，把农村资金运用到农业、农村。邮储机构与农村其他金融机构处于同一竞争水平后，相应能增强农村信用社的竞争能力，有利于农村信用社增加存款，增强信贷投放能力。
理顺商业银行、政策性银行、农村信用社和邮政储蓄的资金关系才能形成农村资金的良性循环机制，增加农村的信贷资金投入。
完善农村金融体系是关系我国农业、农村经济发展的重要方面，我们应把这项工作摆到重要的议事日程上进行研究，力争早日付诸实施。
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