论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法，本文主要内容关键词为：环境论文,损害赔偿论文,纠纷论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国环境问题的日益加剧和人们环境意识及维权意识的增强，环境纠纷也越来越多。但由于我国的环境立法长期以来重行政轻民事，使得环境纠纷处理和环境损害赔偿方面的立法很不健全，从而导致许多环境纠纷长期得不到合理解决，使污染受害者的合法环境权益得不到维护，进而使矛盾激化，在一定程度上影响了社会的安定。全面建设小康社会的目标必然包括人们生存环境的改善和环境权益的维护，因此探讨如何通过健全环境纠纷处理和环境损害赔偿立法的方式来维护公民环境权益，将有着十分重要的现实意义。
一、制定环境损害赔偿法的现实必要性
立法的必要性是由现实社会关系调整的必要性和有关立法的不适应性决定的。虽然近20年来我国的环境立法发展很快，且已初步形成了我国环境保护法的体系，为环境保护行政管理提供了比较充分的法律依据。然而，随着市场经济的发展和公民环境意识的提高，仅仅有环境行政管理的立法已经不能适应环境保护的需要，而应与时俱进，发展环境民事立法。目前最急需的就是要起草制定环境纠纷处理和环境损害赔偿的立法。其现实必要性表现在以下几个方面：
(一)环境纠纷不能及时有效地解决已经在很大程度上影响了社会安定
据国家环境保护总局的统计，因环境问题引起的纠纷，仅投诉到环保部门的，2001年就超过了40万件[1](P.681-682)。这些纠纷绝大多数都涉及到要求排污者停止污染、赔偿损失。但由于我国没有环境纠纷处理和损害赔偿的专门法律，各级环保部门和人民法院在处理这类纠纷时无法可依，就使得许多环境纠纷长期得不到妥善解决，从而导致了许多因环境污染问题而越级上访，静坐的事件。(注：1995年5月6日，河北省晋州市总十庄镇盐场寨等村600多名群众，乘80多辆拖拉机，打着“反污染，求生存”的标语，赴省会石家庄市上访，强烈要求解决周围15个乡镇企业染料化工污染地下水的问题(见《中国环境年鉴·1996》，中国环境年鉴出版社1996年版，第305页)。)有的受害人实在没有办法，就采取阻断排污工厂的道路、封闭排污企业的大门、捣毁工厂的机器设备、拉闸断电等非法律手段解决问题。(注：甘肃省兰州市兰泉化工厂主要生产二硫化碳和处理废酸。由于该厂在建设时选址不合理，工厂建在国营471厂和504厂家属区的上风向，排入黄河的污水口位于国营471厂饮用水源取水口上游仅70—100米处，而又不采取污染治理措施，对周围环境造成严重污染。国营471厂和504厂职工多次上访都得不到解决。1993年8月14日上午9时，国营471厂职工与兰泉化工厂的职工及村民发生大规模械斗，混战中打死2人，重伤5人，轻伤8人。公安部门和武警介入后才制止了械斗(见《中国环境年鉴·1994》，中国环境年鉴出版社1994年版，第232页)。)事情发生以后，地方公安部门往往以“破坏生产罪”或“聚众扰乱社会秩序罪”将受害人拘留逮捕，甚至由法院定罪判刑，[2](P.357-364)[3]从而形成了受害群众与当地政府的对立情绪，影响了党和政府在群众中的威信和“三个代表”思想的贯彻。目前，环境损害赔偿纠纷不能及时合理地解决已经成为一些地区社会不稳定的重要因素之一。只有进行相关立法，把环境损害赔偿纠纷的处理纳入法治的轨道，才能从根本上解决这类问题。
(二)现有的法律规定不能适应处理环境损害赔偿纠纷的需要
在我国现有的法律中，直接规定环境损害赔偿问题的，一是《民法通则》的第124条关于“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”的规定；一是《环境保护法》第41条和几部污染防治法的规定：(注：主要是指《中华人民共和国大气污染防治法》第62条、《中华人民共和国水污染防治法》第55条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第71条、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第61条、《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条的规定。)“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”这种简单笼统的规定，不仅使环保部门和人民法院在处理环境损害赔偿纠纷时无具体规则可循，许多事实基本相同的案件在不同的法院或不同的法官审理时会有截然不同的判决结果，而且这种民法规定与环保法规定相矛盾，也使法院无所适从。因为按照《民法通则》的规定，承担污染损害的民事责任，必须以违反环境保护法的规定为前提，而环境保护法规定的环境民事责任则不要求违法条件，只要造成了环境污染危害，就要承担排除危害、赔偿损失的责任。
另外，环境损害赔偿纠纷在处理过程中有许多问题不同于一般的民事诉讼，比如起诉人的资格、(注：环境污染侵权通常都是对不特定多数人的危害，受害人对被污染破坏的环境也没有特定的所有权和使用权，比如对空气和公共水体的利用。在许多情况下，受害人对被污染破坏的环境有无原告资格起诉，成为一个很有争议的问题。)证据的收集、举证责任的规则、因果关系的确定、赔偿额的计算方法等都有自己的特点。而现有的法律都没有具体的规定，从而难以适应处理环境损害赔偿纠纷的需要。由于处理环境损害赔偿纠纷无法可依，许多环境损害赔偿纠纷长期悬而难决，许多环境案件即使法院做出终审判决，也总是让当事人难以信服，从而形成长期申诉和多级检察院抗诉的局面。(注：在浙江省有一起因水污染导致养殖的蝌蚪死亡的案件，法院作出了四次判决，三级检察院曾两次抗诉，还没有最终解决问题。目前一审原告人仍在申诉。)这又进一步导致了法院对环境损害赔偿案件不愿受理、不敢审理的情况。只有制定一部具有全面具体规定的环境损害赔偿法，才能够解决这种审理环境损害赔偿诉讼无法可依的局面。
(三)让公众通过法律手段解决环境纠纷是让公众参与环境保护的最佳形式
最近几年制定、修改的环境资源保护法律，都强调了公众参与，但始终没有建立起公众参与的有效途径和方法，究其原因，就在于没有公众参与的突破口。因为，让公众参与有关环境问题的决策，比如建设项目的审批，行政机关会担心影响效率、经济发展的速度，这在一定程度上与一些地方领导所理解的“发展是硬道理”的要求不相一致。允许公众建立环境民间组织，组织集会，发表观点，对环境污染破坏者和环境管理机关形成一定的压力，促进环境保护及其执法，有的担心会存在政治风险。所以公众参与仍然停留在原则规定上，没有具体的实施办法。如果制定了环境损害赔偿法，当公众受到环境危害以后，可以通过行政处理、仲裁、诉讼等多种法律途径解决环境纠纷，维护其环境权利，这是一种最具体的公众参与。而且这种参与，没有任何政治风险和影响效率问题，同时还能够培养公民的环境法律意识和法治观念，有利于促进依法治国。
(四)环境损害赔偿立法的制定将迫使排污企业自觉治理污染，减少环保部门的执法阻力
我国制定的有关环境资源保护的法律之所以在许多方面没有得到很好的执行和遵守，很重要的一个原因就是排污企业没有治理污染的动力和压力。当其不治理污染，给他人造成损害的同时，实际上就意味着节省了自己的生产费用和成本。由于受害者没有充分的法律依据要求其赔偿，这样就使得不守法者从其违法行为中得到了好处，并影响其他排污者也不守法。如果制定了完善的环境纠纷处理和环境损害赔偿立法，保证每一个受到环境污染损害的人都能够通过法律途径让排污者承担损害赔偿和停止污染的责任，就会使排污者真正感到不守法，污染他人是要付出一定代价的，从而促使其自觉地治理污染。这一方面维护了受害者的权利，另一方面也减轻了环境行政管理部门的管理压力，在一定程度上解决了地方政府保护污染企业、干涉环保部门严格执法的问题。
(五)环境纠纷处理和环境损害赔偿的立法将使我国的环境资源法体系更加健全和完善
虽然近20年来我国制定了大量的环境资源保护法律、法规，初步形成了我国的环境资源法体系，但从其内容来看，基本上属于环境行政管理法，而很少环境民事规范。法学界因此有我国的环境资源法“重行政轻民事、重实体轻程序、重处罚轻赔偿”的评价。随着社会主义市场经济的发展，这种立法内容越来越不能适应市场经济体制下对环境法制的需要。因为市场经济体制要求属于私法领域的纠纷应由当事人通过行使自己的权利加以解决，国家不应过多地利用行政权力加以干预。环境损害赔偿纠纷是典型的属于私法领域的民事纠纷，其解决的方法必然以当事人行使权利，通过民事诉讼途径解决为主。环境纠纷处理和环境损害赔偿立法就是要让当事人通过自己行使权利来解决纠纷的一部民事性质的环境立法。该法的制定，一方面适应市场经济对环境保护立法革新的需要，另一方面也使我国的环境资源法的体系更加健全完善，在一定程度上能够解决“重行政轻民事、重实体轻程序、重处罚轻赔偿”的问题。
二、环境纠纷处理和损害赔偿立法与其它相关立法的关系
进行环境纠纷处理和环境损害赔偿立法，必然涉及到与其它相关立法的关系问题。主要涉及的是与现有环境保护法、民法和民事诉讼法的关系。
(一)环境纠纷处理和环境损害赔偿立法是对现有环保法体系的补充与完善
现行的环境保护法和几部污染防治的法律，虽然在法律责任一章中都有一条或两条关于环境损害赔偿责任及其纠纷处理途径的规定，但其规定过于笼统，在实践中无法操作。比如：《环境保护法》规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”但什么是环境污染?排除危害的方式是什么?是关闭工厂、安装治理设施，还是停止排污?赔偿损失的损失额怎样计算?谁有资格对污染损害进行评估等都没有规定。进行专门的环境纠纷处理和环境损害赔偿立法就可以解决这些具体的规则问题，使现有的环境保护法律从体系和内容上都更加完善。
(二)专门的环境纠纷和环境损害赔偿立法可以弥补民法通则规定的不足
现行的民法通则中直接规定环境污染问题的只有一条准用性规范，即第124条：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”上面我们已经谈到，这一条的规定又是与环境保护法的规定相矛盾的，因此这一条的规定基本无法实施。也就是说，现行的民法通则在解决环境污染侵权及其相应的损害赔偿问题上几乎发挥不了什么作用。只有其规定的相邻关系和民事责任的承担方式可以在某些情况下为处理环境损害赔偿案件所采用。
国家目前正在起草民法典，其草案中有四条关于环境污染责任的规定。虽然这些规定比现行的民法通则有很大进步，但对于解决复杂的环境污染损害责任来说还是远远不够的。比如，民法典草案规定：“排污符合规定的标准，但给他人造成明显损害的，有关单位或者个人应当承担侵权责任。”然而，这种合法排污造成侵权的责任如何承担，多个合法排污者造成的损害责任如何分摊、批准排污的机构要否承担一定的责任、什么叫“明显损害”等都没有规定，具体适用时还是有很多问题。如果制定一部专门的法律，就可以将《民法典》规定的原则具体化，变得更具可操作性。因此，专门的环境纠纷处理和环境损害赔偿立法与民法典的制定并不矛盾，也不会有太多的交叉。因为民法典作为一部大法，对环境侵权问题仅能作出十分简要的规定，而环境纠纷处理和环境损害赔偿立法作为一部专门性的法律，就可以规定得比较详细具体。
从国外看，有民法典的国家，比如德国、日本，并不影响其制定关于环境损害赔偿方面的专门法律。
(三)环境纠纷处理和环境损害赔偿立法是对民事诉讼法的发展和深化
我国的《民事诉讼法》是1991年修改通过的。当时对环境民事诉讼问题没有任何特殊的规定，因此，长期以来，法院在审理环境民事案件时遇到许多问题和困难。比如起诉人的资格问题、环境公益诉讼问题、举证责任倒置问题、污染证据的收集和提供问题、损害评估机构问题等都没有规定。虽然后来最高法院在《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》中对环境损害赔偿案件的举证责任做了由被告负举证责任的解释，(注：见最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第74条。)但被告举证责任的范围是什么仍然没有规定，所以法院在判案时仍然有很大争议。许多环境案件都是判了又翻，翻了又判，原因就在于有关的规定太笼统，不同的法官可以作不同的理解，并对同一案件事实做出不同判决，影响了人民法院判决的公正性和权威性。
环境纠纷处理和环境损害赔偿立法可以是实体法和程序法相结合的立法(这是环境法的一个重要特点)，其中关于环境纠纷处理程序的规定，可以对现行民事诉讼法的不足加以弥补，对环境诉讼中一些特殊的程序性要求给出明确的规则，使法官办案有法可依，使受到环境污染损害的人知道如何通过法律的途径一步步解决问题。因此，可以说，环境纠纷处理和环境损害赔偿的专门立法是对我国民事诉讼法的补充和发展，它可以使我国民事诉讼程序的规定更加完善。
三、国外有关环境纠纷处理和环境污染损害赔偿的立法情况
环境纠纷处理和环境损害赔偿立法是随着环境问题的加剧、环境纠纷的增多和环境法制的不断完善而发展起来的。总结各国环境纠纷处理和环境损害赔偿立法的情况大致可以分为四种类型：
1.专门立法型。是指国家将环境纠纷处理和环境损害赔偿作为一个专门的立法加以制定、颁布和实施。瑞典的《环境保护法》规定的主要是行政责任和刑事责任，而很少规定民事责任。其民事责任都放在1986年颁布的《环境损害赔偿法》中。该法有6章14条，主要对赔偿适用的条件、赔偿责任的承担、对可得利益的赔偿、不动产损失的补偿、环境损害赔偿案件的司法程序等做出了规定。据瑞典的环境法专家介绍，该法在其国家的环境纠纷处理中发挥了很重要的作用。
2.混合立法型。是指国家将有关环境纠纷处理和环境损害赔偿的规则分别规定在不同的立法中，既在环境法、民法典、诉讼法典中规定环境纠纷处理和环境损害赔偿问题，又制定专门立法规定环境损害及其纠纷处理。这方面最有代表性的是日本。日本的环境损害赔偿除了适用民法典的一般规定外，又颁布了《公害纠纷处理法》专门规定环境损害赔偿纠纷的处理程序，同时颁布《公害健康受害补偿法》专门规定身体受害的补偿问题，并在《大气污染控制法》、《水污染控制法》中设专章规定环境污染损害赔偿问题。这种立法，在日本上个世纪70年代环境公害纠纷频发时期，为及时合理地解决环境纠纷、避免社会动乱发挥了重要的作用。在70年代以前，由于日本没有专门的处理环境损害赔偿纠纷的专门立法，一些环境损害赔偿纠纷得不到及时合理的解决，许多受害者揭竿而起，捣毁工厂、砸毁机器，经常引起社会动乱。70年代以后，随着有关立法的颁布和实施，受害者均采取法律途径解决污染受害问题，由此引起的社会不稳定逐渐消失。德国也属于这一类型立法的国家。除了其它法律的规定外。德国也制定了《环境责任法》。
3.分散立法型。是指没有一个专门的环境损害赔偿及其处理程序立法，有关的法律规定散见于环境保护的法律和判例中。这种类型的立法通常在英美法系国家。因为在这些国家没有制定法典的传统，许多环境损害赔偿的民事规范体现在法院的判例中。比如，英国的赖兰诉弗莱彻案(注：被告弗莱彻(Fletcher)在其土地上建造了一个蓄水池。当蓄水池被灌满水后，池水经过地下一个不为被告所知的废矿井的坑道渗进原告赖兰(Rylands有翻译赖兰兹)的煤矿，造成损害。法官布拉克本在该案的判决中确立了一个规则：如果某人在自己的土地上带来或堆放危险物品，他应对该物品的逃逸而可能对其邻居造成的损害负赔偿责任。即使其已经尽到注意义务并已作出防止损害的警告，仍应承担责任。该原则被称为布拉克本规则，并成为确立无过失责任的经典案例。)就最早确立了环境损害赔偿的无过失责任制。美国联邦最高法院对美国联邦诉反对管理机关程序的学生案(United States V.Students Challenging Regulatory Agency Procedures)则是扩大诉讼主体资格的典型案例。(注：该案是5名法学院的学生联名对联邦州际贸易委员会提起的诉讼。起因是州际贸易委员会批准铁路管理机构提高2.5%的铁路运输附加费。学生们认为，提高铁路运输费用将导致很多可供循环利用的物质得不到运输，从而引起伐木、采矿活动和垃圾的增加。这样一来，就会损害他们享用华盛顿州山区自然环境的利益。同时，由于这项决定，国家的环境质量也会受到损害。被告认为原告缺乏起诉资格条件，因为原告声称的损害与提高铁路的运输费用之间没有直接的利害关系。然而最高法院却确认了原告的起诉资格(参见陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年版，第291页)。)虽然英美国家一般民事立法方面多是判例法，但在环境保护方面却有很多制定法，而在这些法律中则分别规定了环境损害赔偿问题。美国为了弥补判例法的不足，还制定了《综合环境反应、赔偿和责任法》(Comprehensive Environmental Response,Compensation and Liability Act of 1980)，规定了像溯及既往这种在一般法律中所不可能实行的法律责任原则。(注：该法又称《超级基金法》。它的一个重要特点是，其规定适用于该法颁布之前的污染环境的行为，并且在无法找到过去的污染者时，让一片土地的后来使用者为过去土地使用者的污染行为承担责任。)
4.单一立法型。是指环境纠纷处理和环境损害赔偿的法律规范只有民法或诉讼法加以规定，而不制定另外专门的立法，甚至在有关环境保护的立法中也不规定环境民事责任及其纠纷处理问题。这方面的代表是法国。尽管法国环境侵权救济中经常存在着诸如责任主体不明、因果关系判断困难等问题，但法国环境法并未发展一套专门的环境侵权损害赔偿法制，而是以《法国民法典》的有关规定以及近邻妨害法理等作为环境侵权损害赔偿的法律依据[4](P.229)。法国也有一部庞大的《环境法典》，但其中却没有规定环境民事责任和环境民事纠纷的解决问题，而规定了大量的行政责任和刑事责任。这可能与《法国民法典》比较完备和法国的法制传统有关。因为《法国民法典》对各种民事责任规定得比较完备，环境侵权责任可以通过民法典和民事诉讼法的有关规定解决，(注：《法国民法典》第1382、1383、1384条被认为是可以处理环境侵权的条文。)因此就没有必要在其他法律中规定环境损害赔偿责任。世界上采用这种立法的国家是比较少的。即使像法国这样特别重视民法规范大一统的国家，在环境民事损害赔偿及其纠纷解决的某些方面还是进行了特别立法，《核损害赔偿法》的颁布就是明显的例子。
从以上可以看出，进行环境纠纷处理和环境损害赔偿立法，是各国加强环境法制过程中不可缺少的一个环节。尽管各国采取的立法模式不同，但针对环境纠纷处理和环境损害赔偿的特殊问题进行专门立法是20世纪60年代以后环境法发展的一大趋势。法是社会关系的调节器，同时也是现实社会关系在立法上的必然反映。许多国家之所以要进行环境纠纷处理和环境损害赔偿的专门立法，就是因为在20世纪60年代以后，环境问题的日益严重化导致了大量的环境纠纷，影响了社会的安定，从而使国家有了对这类社会关系通过专门立法进行调整的必要。而一些发达国家，比如日本、德国、瑞典等国家环境纠纷处理和环境损害赔偿立法的实践及其实施的效果，也已经证明这种立法对于化解社会矛盾、促进排污者治理污染、维护公民环境权利是非常成功的。我国目前作为一个处于迅速工业化过程中的国家，环境问题的严重程度和环境纠纷发生的激烈程度绝不亚于20世纪60、70年代的日本等国。借鉴发达国家成功解决环境问题，包括环境纠纷处理的立法经验，应当是一个理性的选择。
四、我国环境纠纷处理和环境损害赔偿立法的形式和内容
在我国进行环境纠纷处理和环境损害赔偿立法，目前要解决的主要问题是立法名称和内容问题。立法内容又包括两个方面，一是实体问题，一是程序问题。
(一)关于立法名称的选择
不同的立法名称，影响到立法的内容。在环境纠纷处理和环境损害赔偿立法名称方面，国外有的叫《环境损害赔偿法》，如瑞典、丹麦(注：丹麦于1994年4月6日颁布《环境损害赔偿法》。)等国；有的叫《环境责任法》，如德国等；有的叫《公害健康受害补偿法》，如日本，该国还同时有《公害纠纷处理法》；有的叫《综合环境反应、赔偿和责任法》，如美国。不同的立法名称，都有不同的立法内容和重点。
对于我国环境纠纷处理和环境损害赔偿的立法，在全国人大环境与资源保护委员会召开的“环境与资源保护立法专家座谈会”(注：全国人大环境与资源保护委员会为制定“十五”期间的立法规划，于2003年3月25日在北京召开了“环境与资源保护立法座谈会”，参加会议的有全国人大环境与资源保护委员会的主任委员和在北京的一些环境法与环境科学的学者和专家。)上，有的专家提出应制定“环境损害赔偿法”，有的提出应制定“环境责任法”，有的提出应制定“环境纠纷处理法”。这些法的名称，各有缺陷和不足。“环境损害赔偿法”的名称，给人的印象是让环境侵权行为人承担责任的形式太过单一。环境侵权的救济方式，除了赔偿外，还应当有消除危险、停止侵害、排除危害、恢复环境原状等。“环境责任法”的问题是责任范围太广，因为环境责任除了民事责任外，还有行政责任、刑事责任。而行政责任在环境法中已经规定得比较具体全面了，刑事责任在刑法中也有明确规定。该立法主要应当解决的是民事责任和追究民事责任的程序问题，因此用“环境责任法”的名称也不合适。至于“环境纠纷处理法”的名称，它实际上是一部程序法的名称，难以规定实体的环境民事责任问题。因为从国内外的立法惯例看，在实体法中规定程序法规范比较常见，但在程序法中规定大量的实体法规范则比较少见。在这几种法的名称中，笔者倾向于采用“环境损害赔偿法”的名称。一是因为国外已有成功的立法例，在这一实体法中可以将解决损害赔偿的程序性问题一并加以规定；二是环境侵权的其它救济方式，环境保护法和民法典中可以规定，不一定要规定在该法中。该法主要解决在实践中最难解决、在立法上也最有特点的环境纠纷处理和环境损害赔偿问题，而不应当是一个全面的环境责任法；三是因为“环境损害赔偿法”的名称比较通俗简明，容易为立法者和一般公众所接受，同时也抓住了这一立法的要点。
(二)立法要解决的实体问题
环境损害赔偿法要解决的实体问题主要涉及这样几个问题：
1.环境损害赔偿责任构成的要件。主要是解决符合污染物排放标准但造成了污染危害是否还要承担责任、排污者对环境危害的发生不存在故意和过失是否还要承担赔偿责任的问题。就现有的研究成果来说，普遍认同排污不超标造成了污染危害也要承担损害赔偿责任，且在环境损害赔偿方面实行无过失责任原则。
2.环境损害的范围。环境损害既包括由于排放污染物造成大气污染、水污染、土地污染、海洋污染而导致的危害，也包括发射噪声、产生振动、放射性、电磁辐射、热能、阻挡日光等对财产和人身健康造成的损害，还包括由于建设和开发活动对生态造成的破坏。对此，受害人都可以要求损害赔偿，而不仅限于排放污染物造成的污染危害。
3.损害赔偿的范围。环境损害赔偿应当是由环境污染与其他公害对他人造成危害而引起的赔偿问题。赔偿不仅应当包括直接经济损失，而且还应当包括可得利益损失，同时还应当包括由于遭受污染而受到的精神损害。比如长期受噪声污染危害，影响工作和睡眠，可能没有多少直接的经济损失，但精神上所受的折磨应当由加害人给予一定的赔偿。在这方面，现有的法律都没有给予解决。
4.损害赔偿额的确定。环境污染损害，往往是长期的损害，有的甚至在十几年或者是在几十年后才能发现。受害者难以保存受害的原物，从而就有一个损害赔偿额的确定问题。还有，农业损失的赔偿、渔业损失的赔偿、果树损失的赔偿，都有一个数额评估和计算问题，该法应当给出一个确定赔偿额的原则，并规定建立评估机构。
5.共同致害的法律责任问题。普通侵权责任的共同致害人承担连带责任，往往都是因为其存在着共同的故意和过失，而环境损害中，共同故意或过失对他人造成危害的情况很少，一般都是各排污者之间没有任何意思联络。在这种情况下，是否应让各加害人承担连带责任?比如，一条河流的污染，下游养鱼人受到损害，可能由上游几家或几十甚至上百家企业排污造成，而所有排污者都是达标排放，各排污者对损害的发生没有任何故意和过失，是否还应让所有的排污者都承担连带责任。立法应当作出明确规定。
6.环境损害赔偿保险和基金问题。环境污染损害，往往损失巨大，一旦发生索赔，许多排污者都无力承担，从而导致企业破产和受害的损失无法弥补。对于受害者来说，即使打赢官司，也不一定能够得到赔偿。为了解决这一问题，《环境损害赔偿法》应当规定一个环境损害保险制度或者赔偿基金制度，将环境损害赔偿社会化，减少对单个企业的压力和风险，也可以在较大程度上保护受害人的利益。
(三)立法要解决的程序问题
《环境损害赔偿法》涉及的程序问题主要有以下几个方面：
1.行政处理应否作为必经程序问题。现行的环境保护法虽然规定了赔偿责任纠纷和赔偿金额纠纷由环境保护行政主管部门“处理”，后来的污染防治法又修改为“调解处理”，但由于没有规定该程序是必经程序，也没有确认环保部门处理决定的效力，使得环保部门对处理环境损害赔偿纠纷缺乏热情和责任心，没有充分发挥行政机关在处理环境纠纷中的作用。《环境损害赔偿法》应当规定行政处理程序为必经程序，并赋予环保部门的处理决定以强制执行力。这样可以省却受害人收集证据的困难，又可以为法院处理纠纷打下基础，弥补法官对环保技术知识的欠缺。同时规定，对环保部门的处理决定不服的，可以向法院提起诉讼。
2.跨行政区的环境损害赔偿纠纷处理问题。对跨行政区的环境纠纷，现行的环保立法只规定了通过有关人民政府的协商和上级人民政府的协调解决制度，没有明确规定通过司法途径解决纠纷。实践中，有不少跨行政区的受害人都在损害发生地的人民法院起诉，法院虽然判原告胜诉，但判决结果很难执行。(注：2002年4月，江苏省高级人民法院对一起跨行政区的环境污染损害赔偿案件作出终审判决。判决山东省临沐市的两家工厂赔偿江苏省东海县的97户农民污染死鱼损失565.2万元，并令被告承担两审的诉讼费。但时过1年，现在胜诉的农民还没有拿到1分钱。)《环境损害赔偿法》应当对跨行政区的环境损害赔偿纠纷的解决规定更具体的程序。
3.证据的收集问题。目前环境污染的受害人在诉讼中最困难的问题，就是证据收集。因为受害者没有任何监测手段，即使监测，由于没有资格认定，其监测结果也不可能被法院接受。而委托环保部门监测，环保部门往往不接受委托，或者接受委托监测后不给监测结果。《环境损害赔偿法》应当规定环保部门的监测机构必须接受委托和提供监测报告的义务，同时规定法院应当根据当事人的申请向有关机构调取证据的义务。这里应与普通的民事诉讼证据的收集有所不同。因为污染监测的数据基本都掌握在环境行政管理机关和排污者手中。如果让污染受害者去收集有关的证据是非常困难的。
4.举证责任负担问题。最高人民法院的司法解释虽然规定了环境污染损害赔偿案件实行被告举证制，但却没有规定举证的范围和原告是否还有一定的举证责任，从而使得被告感觉承担了太重的举证责任，而原告则忽视了对必要证据的收集。为解决这一问题，应明确规定原被告举证责任负担的范围，让被告对是否排污、能否造成污染、排污与损害之间是否有因果关系、能否依法免责提供证据；让原告对损害的事实和损失的大小负举证责任。
5.因果关系确定问题。环境污染损害的因果关系十分复杂，要想确切证明损害与排污之间的因果关系，在许多情况下往往是不可能的。因此许多国家都采取推定的方法来确定因果关系。我国现行的立法尚未规定这一规则，因此法院在审理环境案件时就以原告不能提供充分的证据证明污染与损害之间的因果关系为由判原告败诉。《环境损害赔偿法》应当改变这种状况，明确规定在环境污染损害赔偿案件审理中实行因果关系推定原则。危害后果的发生，只要不能排除污染的原因，就应让污染者承担举证不能的责任。
6.诉讼时效问题。环境污染危害具有隐蔽性和滞后性，许多危害结果往往在排污行为发生几年甚至几十年后才能显现出来。如果诉讼时效与一般侵权诉讼一样，就会出现危害尚未显现出来，诉讼时效就已超过的情况。为了解决这个问题，一些国家的立法对环境损害赔偿诉讼做出特殊规定，规定较长的消灭时效。比如德国《水法》就规定，对于因向水体排污而导致他人受害的损害赔偿之诉的长期消灭实效为30年。(注：见《德国水法》(1976年)第10条。)我国虽然在环境保护法中规定环境侵权诉讼的短期消灭时效比一般侵权诉讼时效长1年，但长期消灭时效仍然沿用民法通则20年的规定。从环境侵权的特点考虑，《环境损害赔偿法》对环境损害赔偿案件应当规定更长的消灭时效。