中国PPP政策协同有效性分析
撰文／赵丽坤 魏佳 王卓 编辑／王兴钊
财政部、发改委和住建部是中国PPP政策联合颁布的三大核心部门。发改委和财政部之间联合颁布的政策对PPP项目绩效的影响最为明显、政策力度最高，财政部和住建部之间联合颁布的PPP政策协同有效性最好。
2014年以来，国家大力推广PPP模式，PPP项目数量和投资额快速增长。根据财政部PPP中心数据，截至2019年2月，PPP示范项目已落地930个，投资额高达2万亿元。其中，市政工程类占据绝对领先优势，项目数量达403个，占比44.5%；其次为交通运输类，项目数量97个，占比16.9%。PPP项目投资涉及10多个部委，如国家发展和改革委员会（下称“发改委”）、财政部、住房和城乡建设部（下称“住建部”）、中国银行保险监督管理委员会（下称“银保监会”）等。部委之间做到高度协同、政令统一，对于PPP的健康发展至关重要。
20世纪80年代以来，发达国家和一些发展中国家就充分认识到政策的不协调给政府绩效带来的严重影响，并提出“整体政府”（Joined-up Government）“政策协同”（Policy Synergism）等理念，旨在消除不同政策之间的矛盾、重叠和冲突，实现充分整合资源、有效提高公共政策效能的目的。中国积极借鉴协同理念进行改革，强调多部门协调配合，形成政策合力，推动PPP行业稳步发展。自2014年起，中国PPP政策颁布数量呈现爆发式增长，政策颁布主体逐渐由单部门向多部门联合形式转变。
由于PPP政策的颁布目的不同，政策措施也有所不同。但政策的协同力度是否对PPP发展产生影响？多部门联合颁布政策是否促进了PPP行业的健康发展？本文将结合PPP政策颁布的现状，运用多元线性回归模型等方法对政策的协同有效性进行分析。
表5显示的是普通教师心理健康的性别差异,从健康均分可以看出，男女教师心理健康水平无明显差异，但女教师强迫症状和恐怖因子分显著高于男教师(P<0.05)，其它7个因子无明显性别差异(P>0.05)。
政策颁布现状
研究样本选择
本文从“中国政府网”数据库收集整理了中央政府相关部门在2001—2018年间颁布的，包含法律、指南、办法、方案、通知、规划等在内的PPP相关政策。为保证数据的全面性和准确性，围绕政策背景、发布时间、发布机构、政策类型和颁布部门等具体内容，进行了反复精读和多轮筛选，最终选择了由全国人民代表大会、国务院、财政部、发改委、住建部、银保监会、交通运输部、水利部、生态环境部、自然资源部、工业和信息化部、国家税务总局、民政部、科学技术部（下称“科技部”）、国家铁路局、国家能源局等20多个部门独立或联合颁布的4 516条PPP相关政策作为本文的研究样本。
数据统计分析
据了解，此次水上应急演习的参演单位之多堪称肇庆历史之最，演习由肇庆市交通运输局、肇庆海事局、肇庆市气象局联合承办，包括航道、消防、环保、渔政等18个单位共约150多人参加，投入演习船艇27艘，主要设置有人命救助、船舶救援、溢油应急、事故船清障布标等科目，演习中各成员单位和社会救助力量各司其职、反应快速、整体联动、配合有力、效果显著。据悉，这也是近年来首次由肇庆市政府牵头主办的大型水上安全应急演习。
在这些语境中，与乔字组合的词语，均是“装模做样”的意思。“乔势”、“乔样势”、“乔驱老”、“乔龙画虎”、“乔张致”、“乔张做致”、“乔声势”、“乔腔”，虽然它们的用例不同，但是其核心义却是一样的。
图1 2001—2018年PPP政策颁布情况统计
表1 2014—2018年各部门联合颁布PPP 政策情况
分析发现，财政部、发改委和住建部在整个网络中的面积占比最大。因此，本文将重点研究财政部、发改委和住建部联合颁布的政策的协同有效性，以及三部门与其他部门联合颁布的政策的协同有效性对我国PPP项目发展效果的影响。
部门之间联合颁布政策的协同力度与协同效度分析
协同力度分析
政策力度是描述政策法律效力及实施效力的指标。一般认为，政策力度越大，相关部门就会对其越重视，随之的配套措施和支持政策就越多，其政策执行效果就越好。因此，政策的部门协同度不仅与政策是否由两部门联合颁布有关，而且与政策力度息息相关。在对政策力度的量化上，通常的办法是统筹考量政策颁布部门、政策类型等方面。具体规则为，由全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律记为5分，由国务院颁布的条例、法令、规定及各部委颁布的条令记为4分，由国务院颁布的暂行条例、规定、方案、决定、意见、办法、标准及各部委颁布的条例、规定、决定记为3分，由各部委颁布的意见、办法、方案、指南、暂行规定、细则、条件、标准等记为2分，通知、公告和规划记为1分。
基于表1统计数据，对2014—2018年间各部门联合颁布PPP相关政策的协同力度进行汇总分析，结果如表2所示。
通过对上述PPP相关政策的统计，我们得到图1。
该项目主体结构为框架-剪力墙结构，且东西向总长为55.13 m.根据《混凝土结构设计规范》(GB 50010—2010)2015年版第8.1.1条的规定[6]，框架-剪力墙结构的伸缩缝间距应选择45～55 m；当采取减小混凝土收缩或温度变化措施，采用跳仓法、后浇带、控制缝等施工方法并加强施工养护时，其伸缩缝间距可适当增大.
协同效度分析
图2 中国PPP政策颁布部门网络关系图
表2 PPP 政策联合颁布部门协同得分情况
其中，β 表示模型的参数，ε 表示误差项，MCCFt-i 、MCCZt-i 、MCFZt-i 分别表示第t-i 年的PPP政策制定部门——财政部和发改委、财政部和住建部、发改委和住建部在某一具体目标上的协同力度（见表5）。
式中，l 、k 分别代表C、F、Z、G、Y、J各个部门中的任意2个。该判定标准可以有效判定某一条政策是否存在部门协同，以及哪两个部门参与协同。如果Xjlkt 为1，则代表第t 年的第j 条政策是由l 和k 两个部门协同颁布的；如果Xjlkt 为0，则表示第t 年的第j 条政策不存在l 和k 部门的协同。考虑本文研究政策的部门协同，且不涉及某一项政策本身措施的协同，所以在借鉴已有量化标准的基础上对其加以修改，在协同度度量模型中剔除政策措施得分，引入0～1变量作为两部门是否协同的判定标准，得到本文对部门协同度及在某一具体目标上的部门协同度的度量标准，如式（2）、式（3）所示。
分析表2发现，发改委和财政部的协同力度（21）、财政部和住建部的协同力度（17）最高，各部门协同颁布PPP政策的数量均处于上升趋势，且在2015年达到最佳状态。这表明在PPP领域，我国政府及相关部门已经逐渐认识到依靠单一力量无法推动PPP项目健康发展。
式中，l 、k 分别代表C、F、Z、G、Y、J各个部门中的任意2个，MClkt 表示第t 年颁布的PPP政策中l 和k 部门的总协同度，MOlki ，t 表示第t 年颁布的PPP相关政策中l 和k 部门的在第i 个目标上的协同度（见表3），Pjt 代表第t 年的第j 条政策的政策力度得分，而Xjlkt 代表第t 年的第j 条政策中l 和k 两部门是否存在协同。
为了深入研究部门协同对PPP政策效果的影响，我们设立PPP相关政策协同执行效果为目标，按照式（4）对PPP政策制定部门在某一具体目标上的协同度进行汇总，结果如表4所示。
目前沈阳市三大历史文化街区在活动方面主要就是参观、游览，形式非常的单一，参与性活动少，旅游者存在体验迟滞的现象，在这方面应充分利用现有的技术条件、网络环境。如在街区内部增设介绍指示牌，并配以二维码扫码获取历史文化街区介绍讲解、视频影音及食宿等方面的推荐信息；或者增设小型博物馆、小型影院，利用现代虚拟仿真技术或者传统播放方式，丰富活动构成。
表3 变量定义
PPP项目在实际执行效果中，在因变量的测量上，主要参考财政部入库PPP项目数量和PPP项目投资额，如式（4）所示。
从部门参与制定政策方面来看，财政部和发改委在PPP具体项目上的协同有效性最好。同时，三大PPP政策制定核心部门的协同度远大于其他部门。自2014年以来，发改委与其他部门的协同度呈上升趋势，其中住建部与发改委的协同有效性较高。虽然住建部与银保监会、住建部与交通运输部也存在协同，但协同力度明显低于其与发改委、财政部的协同。从整体目标上来看，各部门在PPP政策协同有效性方面呈波动性提高，这说明部门开始逐渐重视协同颁布PPP政策，且更加关注政策的实施效果。基于此，进一步研究部门协同对政策效果的影响，这对于PPP项目有效推进具有重要的意义。
政策协同度对绩效的影响
为了进一步探索PPP政策主要制定部门间的协同度对PPP项目绩效的影响，本文将对PPP政策的部门协同度引入多元线性回归模型。为控制PPP入库项目投资基数的影响及减小其他因素对模型估计的有效性的影响，本文在回归模型中将2014—2018年PPP政策制定部门协同在某一具体目标上的协同力度作为解释变量。由于PPP政策制定是为了具体的PPP项目的发展，与实体PPP项目经济投资息息相关，一般认为，投资金额越多，PPP项目规模越大，为此本文采用入库PPP项目单位数量的PPP项目投资额作为因变量。根据多元线性回归模型计算得出的数据，财政部、发改委和住建部是PPP政策制定的三大核心部门，考虑到三者协同制定PPP政策的数量在PPP政策整体数量上占有绝对优势，因此本文构建模型分别研究三大核心部门两两协同对PPP项目绩效的影响，如式（5）所示。
为方便描述某一具体部门参与颁布某一具体PPP相关政策的情况，本文设置0～1变量来测定每条政策的部门协同情况。以财政部为例，如果该项政策财政部参与制定和颁布，则记为1分，如果没有则记为0分。将第t 年第j 条政策由l 部门颁布定义为Xjlt ，由k 部门颁布定义为Xjkt ，定义变量名称如表3所示。由于Xjlt 、Xjkt 为0～1变量，根据0～1变量的性质及本文对政策制定部门协同的定义可知，若二者协同，则其乘积为1，否则其乘积为0，因此可以用二者乘积的形式来表示二者是否存在协同。本文定义Xjlkt 为两部门协同的判定标准，具体如式（1） 所示。
通过图1可以发现，自2014年起，中国PPP相关政策颁布数量呈现爆发式增长。同时，多部门联合颁布现象凸显，2016年联合颁布数量达到政策颁布总量的35.6%。政策的颁布部门也由原来的单一部门颁布向多部门联合颁布转变。2014—2018年，各部门联合颁布PPP政策达到4 186条，具体情况如表1所示。在 4 186条多部门联合颁布的PPP政策中，参与颁布最多的部门依次为财政部（1 238条）、发改委（1 009条）、住建部（384条）。进一步进行部门间的网络关系分析，如图2所示。
根据表5，我们可得出线性回归方程为：
3.3 PTEN的翻译后调控 PTEN的活性和稳定性可通过磷酸化、氧化、乙酰化、泛素化和小泛素样修饰蛋白分子(small ubiquitin-like modifier，SUMO)化等翻译后途径调控。
Y =15.823443+4480.1193CF 1038.01CZ +1382.041CG -44.9936CY +136.6256CJ +270.8923FZ +99.81066FG -7.45426FY +113.7211FJ +38.87168ZG -69.7855ZJ
根据变量的显著性检验计算结果，财政部和发改委联合出台的政策对PPP项目绩效影响最为显著。
“回来！”范坚强低声喝道。那人退回来。范坚强朝一杭一努嘴，把他绑起来。墨镜男立即上来，像抓小鸡一样，把一杭反绑在椅子上。范坚强冲男子示意，让他出去。他拿着匕首，在一杭的脸上比划着，说：“看来，留着你算是做对了，那个记事本在哪里？”一杭看到局势扭转，便故意装糊涂，“范总，你不要庸人自扰，根本就没有什么记事本，那都是我为了引你现身而编造出来的。”
结语
本文从政策协同效果的角度出发，对2001—2018年间4 516条PPP政策进行了分析。结果表明，多部门联合发布的政策效力要高于各部门单独发布的政策。在国内众多的PPP相关政策颁布机构中，参与政策联合颁布数量最多的机构依次为财政部（1 238条）、发改委（1 009条）和住建部（384条），三者是PPP政策联合颁布的三大核心部门。其中，发改委和财政部之间联合颁布的政策对PPP项目绩效的影响最为明显、政策力度最高，财政部和住建部之间联合颁布的PPP政策协同有效性最好。
表4 PPP 政策的协同有效性分析
表5 回归参数
针对PPP政策协同效用的分析结果，本文为继续深化PPP政策的应用提出以下建议。一方面，要提高PPP政策的规范化。现存的PPP政策多为各部委的规章条例，数量庞杂，缺乏针对性且存在冲突现象。应规范PPP政策的层级及政策的针对性，规范各部门的权力和责任界限，形成“专业专策”的局面。另一方面，要提高PPP政策的整体协同性。要求各部门之间协调配合，形成政策合力，确保政令统一。在协同的同时完善政策缺口，对于PPP政策的盲区，如土地、税收等问题，应及时出台相应的政策，避免因政策的缺失导致风险的产生。
［基金项目： 北京高等学校高水平人才交叉培养项目“大学生科研训练计划深化项目”（编号：108052961917/014）。］
赵丽坤， 北方工业大学硕士生导师，研究方向为项目管理与风险管理。
魏佳， 北方工业大学本科生，研究方向为项目管理。
王卓， 北方工业大学硕士生，研究方向为项目管理与风险管理。