政府加强管理与高校扩大自主权的对立统一问题研究，本文主要内容关键词为：自主权论文,加强管理论文,高校论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640;G647 文献标识码： 文章编号：1002-8609(2003)11-0022-02
政府的宏观管理（范围、形式、限度）、高校自身发展逻辑、社会发展形态（政治、经济、文化）是制约高等教育体制的三大要素，理顺三者之间的关系，充分发挥高校应有的作用，满足社会发展要求，是当前高等教育体制改革的基本目标之一。其中，处理好政府与高校之间的关系是问题的关键所在。本文从分析政府加强管理与高校扩大自主权的矛盾入手，就此问题做简要剖析。
一、政府加强管理与高校办学自主权关系的辩证分析
政府加强管理与扩大高校办学自主权是一对矛盾范畴，同时，也具有同一性。此问题对高校自身而言，可概括为外部控制与内部控制、上层控制与基层控制两对矛盾关系。
外部控制是指高等教育要以市场要求为导向，按照市场规律建立内部运行机制，以使自身对社会更具适应性和实用性。这时，高等教育的管理中心从大学内部转到外部，高等学校完全丧失独立性。
所谓上层控制，是指大学成为政府的附庸，决策权、管理权完全由政府控制，高校成为执行上级指令的基层单位，因管理中心上移，使高校完全丧失主体性。
上述两种极端的高校体制，在当代社会中很少存在，高等教育仍按自身的发展逻辑存在着。在当今社会，随着科技的发展，社会的进步，以及全球一体化进程的加快，高等学校已经走出“象牙之塔”，从社会边缘走向社会中心，要承担更多的社会责任和义务。因此，高等学校与社会、政府之间的联系更加紧密，高等学校的生存和发展，离不开政府的支持和管理。
其一，急剧变化纷繁复杂的社会变革，加重了政府对社会的责任，从系统论角度讲，政府是社会大系统的控制系统，其基本职能就是协调社会发展各要素的关系，使各要素处于良性的运行状态，高等学校作为社会发展的个体要素，离不开政府方针、政策、法律、制度方面的指导和支持。
其二，高等学校的发展，需要一定的物质基础做保障，政府在教育资源的开发、分配、使用上具有调节权，能给高校发展以坚强的外力支持。
其三，高等学校如何更好地为社会发展服务，如：扩大招生规模，使更多的公民成为受益者，如何改革课程体系，改变受教育者的素质结构，如何增加大学生就业率，如何建立产、学、研一体化的科技开发体制等方面，需要政府在政策导向、信息服务等方面给予坚强的支持。
其四，在市场经济日益发达的情况下，高等学校已经进入市场竞争的轨道，高等学校的内部运行机制、市场竞争规则及评估机制需要改变政府的管理方式加以落实。
当然，高等学校虽然需要政府的管理和控制，但高等学校仍有自身的内在逻辑，必须拥有自主权。
其一，扩大高等学校的办学自主权是高等教育自身的任务及活动特点所决定的。高等学校的教学、科研、社会服务，都与知识的传播、创新相联系，有其独立性和创造性的特点。独立性、自主性是知识传播、创新的基本条件，高等学校没有自主权，就无法充分完成自身的任务。
其二，扩大高校办学自主权是市场经济的客观要求，尤其是加入WTO后的客观要求。在市场经济条件下，高等学校已经纳入市场竞争的轨道，高等学校如何提高竞争实力，提高办学效益和质量，关系到自身的生存和发展。政府只能扶持高校的发展，但不能完全从内部管理上，提升每所学校的竞争实力。优胜劣汰，适者生存，自主发展，是未来高校必须选择的一条道路。
其三，扩大高校办学自主权，可使政府与高校各司其职，各负其责，充分发挥高校自身的积极性，提高政府和高校的管理效益，增强高校的办学活动。
加强政府管理与扩大办学自主权是一对矛盾，但具有同一性，其共同的目标就是充分发挥高校职能，使之更好地为社会发展服务，因此政府与高校的利益是一致的。处理两者之间的关系在于把握好政府对高校干预的程度和给予高校自主权的限度。既要避免“在规章制度面前，大学失去了自我控制的能力，始终为上面所左右”，又要避免因权力下放、放任自流造成高校发展无序的混乱状况发生。
二、加强政府管理与扩大高校自主权的经验启示
在欧洲，中世纪的大学以大学自治和学术自由为办学理念，高等学校的管理，在于维护大学自身利益和学者利益，学校与社会之间形成一道难以逾越的藩篱，并成为“象牙之塔”。
随着社会和大学自身的发展，高等教育制度自身也处于变革之中。1806年，拿破仑建立“帝国大学”，由国家垄断中等、高等教育，从此，大学自治受到政治力量的干预。1862年美国国会通过“莫里尔法案”即“赠地法案”以培养国家急需的农业及机械人才，预示着经济发展要求已成为高校发展的渗透力量。政治干预、经济渗透，使大学自治的高教管理体制发生着渐进式的变化。进入20世纪，尤其是二战之后，大学的价值和职能逐渐被社会所接受，人们把高等学校看成是知识库、人才库、思想库、动力站，各种社会力量渗透到高等教育之中，使大学自制和学术自由受到猛烈的冲击。
现在，在加强政府控制还是扩大高校自主权方面，由于不同国家有不同的教育传统，因而高等教育管理的中心是上移还是下放有不同的策略。西方国家的高等学校由于与社会联系日益增加，正在从传统的“自治”走向自觉地接受政府干预；而我国高等学校由于政府干预过多，却在追求扩大自主权。事实上，政府完全控制大学与大学完全自治是两种极端的模式，尽管在不同的历史时期，上述两种模式都有一定的表现，实践证明，它们各有弊端。正因为如此，我们认为，在处理两者关系问题上，应使大学与政府之间在管理权限的度上，找到一个最佳结合点。亦即强调政府的有限控制与高校的有限自治。
何谓政府的有限控制？相对于高校自治而言就是高校自身解决不了的所有外部问题，都由政府去管，政府去解决，亦即外部控制。如高校发展的政策、法规、资源、信息等。
何谓高校的有限自治？相对于政府控制而言政府不管的一切内部事务都属高校自主权，如专业调整、内部资源分配、干部人事制度、师资、校园规划、课程设置、教学改革等。
当然，在政府与高校管理权限之间也存在着一个“弹性区”，而不是一条分界线。如招生与就业既是政府对社会公众承担的义务，也是高校自身的职责，扩大招生可使更多的公众受益，可缓解政府压力，但同时也是高校对政府应尽的义务；就业应是政府对社会承担的义务，但高校不能只管“生产”，不管“收获”，如果毕业生没有就业出路，人们会怀疑高校的办学质量。因此，在政府管理或高校自主权的空白区、交叉点，需要政府与高校双方认真协商，一方面重视高校的自主权，另一方面高校也应替政府承担一定的社会义务。
三、发挥政府职能与落实高校自主权的现实对策
1.改善和加强政府管理
在社会事务变得越纷繁复杂之时，高校的发展越依赖政府的支持与管理。但政府怎样管理高校，我们认为应从以下几方面入手：
首先，明确角色定位。在建立新型高教管理体制中，存在高校举办者、管理者、办学者三者之间的责、权、利的关系，在集权状态下，政府集举办者、管理者、办学者于一身，而事实上，高等学校举办者的主体是国家或社会，管理者是政府，办学者是学校。政府是接受社会或国家的委托，管理高等学校，是管理高校的主体，但办学者——学校，是学校内部事务管理的主体，应行使办学自主权。
其次，要明确政府对高校管理的范围和权限，对此要依据国家方针、政策、法律制度的要求，依法行政、依法治教。国家有关教育的法律、法规，尤其是高等教育法是政府对高校行使管理权的基本依据。
再次，政府不但管理高校，而且要为高校的生存与发展创造良好的外部环境和生存空间。如提供政策咨询、信息服务、法律保障等，
2.建立学校自我约束、自我发展的行动机制
《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》以及《中华人民共和国高等教育法》都明确提出要建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制问题。政府简政放权、高校扩大自主权，就必须建立高校自身的自我约束机制。怎样建立这种机制？应从以下几方面入手：
首先，高等学校自身要贯彻依法办学的思想，高等学校的一切活动要在国家方针、政策、法律制度的规范下运行，没有法的规范，必然造成高校发展的混乱，高校自身也失去外在的保障。
其次，高等学校内部要贯彻学术自由、民主管理的思想。没有民主化的管理，必然造成管理上垄断，长官意志占上风的家长式管理模式会产生管理上的随意性，也会造成组织内部的混乱，况且贯彻民主管理思想，也是对大学自治传统的继承。
再次，要建立和健全高校内部管理规章。高校组织内部的规章制度，是高校自我约束机制形成的基础，如切实可行并认真贯彻执行，就会形成校风，会成为高校自我发展的强劲约束力量。
3.充分发挥社会中介组织的作用
社会中介组织介入高校管理是现代高教管理体制改革创新的新生事物，它的存在使政府与高校之间架起了一道桥梁。中介组织既不是政府的附属机构，也不是建立在高校之上的管理层。它通过咨询、评价指导，沟通高校与政府之间的联系，一方面有效地传达政府思想，贯彻政府意图，另一方面反映高校的要求和愿望，既可约束政府越权干预高校也可监督高校有悖政府方针政策、法律制度的偏激倾向。