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农村金融体系是农村经济的“造血体”。一方面，农村金融的产生和发展依赖于农村经济，农村经济的运行特征和运行轨迹决定了农村金融的特征和历史沿革；另一方面，农村金融的发展程度和资源配置能力又制约着农村经济的发展。农村金融和农村经济之间相互依存、相互影响的关系在我国的农村制度变迁过程中表现得尤为突出。随着我国农村改革的不断探索和深化，我国农村金融体系经历了多场变迁，在起伏震荡之后，形成了当前我国农村金融体系以正规金融组织和非正规金融组织相结合的局面(参见图1)①。其中，正规金融组织呈现出农村政策性金融、商业性金融、合作性金融“三驾马车”的格局，而非正规金融组织主要以民间自由借贷、合作基金会等形式存在。本文着重对正规金融的制度变迁展开分析。
一、中国农村政策性金融的制度变迁
政策性金融，也被称为国家金融、政府金融等，是指在一国政府支持与鼓励下，以国家信用为基础，运用种种特殊的融资手段，严格按照国家法规所制定的业务范围、经营对象，以优惠的存贷款利率或条件，直接或间接地为贯彻和配合国家经济和社会发展政策而进行的一种特殊的资金融通行为或活动。②由政府主导的政策性金融往往具有政策性、服务性和公共性等特征，成为了各国政府支持本国农村金融发展的重要措施。
农村政策性金融仍属于政策性金融的范畴，但农村一词界定了其所服务的范围和对象主要是“三农”。具体而言，农村政策性金融是指由政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行国家农业和农村产业政策、区域发展政策以及农业科技进步政策为主要目的，在农业及相关领域从事资金融通，旨在改善农业基础设施条件，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动。
农业作为弱势产业，其高风险、高投入、低收益的特征，使得以市场为导向的商业性金融机构和处于改革过程中的合作性金融机构难以成为当前农村金融市场主要供给者，政策性金融机构(政策性金融业务)在其中发挥着不可替代的作用。
我国农村政策性金融的发展从无到有，伴随着我国经济体制改革的进程其发展逐步深化。以改革开放作为分水岭，建国后到1978年这段时期是高度集中的计划经济体制时期，与之相适应，金融管理体制也必然是集中统一的计划经济管理模式。这一时期，我国的金融体制高度集中统一，农村金融活动实际上是在人民银行的统一指令下进行，并无政策性金融和非政策性金融之分。在这种“大一统”的金融体制下，人民银行实际上是以中央银行、商业性银行和政策性银行结合体的形式存在的，经营包括农业政策性金融业务在内的所有金融业务③，其中农业政策性金融业务主要就是支持农业生产。(刘梅生，2007)这种计划经济管理体制的农业政策性金融(业务)的主要特征体现在以下几个方面：
1.高度集中统一的管理体系。与计划经济体制相适应，这一时期的所有金融活动都可以理解为政府调控下的金融行为。此时的人民银行独揽了所有一般金融和金融管理职能，既行使中央银行的职能，又办理各项具体业务。农业政策性金融业务和其他一切金融业务一样，都由国家进行信贷决策，由中国人民银行统一经营和管理④。
2.计划性的金融运作模式。在计划金融运作模式下，所有的农村金融活动都是在人民银行的统一指令下进行的，并没有政策性业务和商业性业务之分。贷款的方式是由银行和信用社根据国家的生产计划，将生产所需资金按计划直接拨发给公社和大队，计划到期后，再从社队收回。
3.金融机构职能的机关化。计划性的金融运作模式，银行没有任何运营资金的自主权，完全按照政府的计划指令发放贷款，基本上如同政府机构中的一个行政部门。存贷款利率形同虚设，既不反映供求关系，也不反映行业利润水平，只算政治账，不算经济账，基本上实行固定利率，往往若干年才变动一次。在存贷款上实行收支两条线，存款不考核，贷款给指标，按指标放款⑤。
4.农业银行的“三立、三撤”。为了打破高度集权的计划管理模式，加大对农村的投资力度，促进农业发展，农业银行经历了“三立、三撤”的曲折发展历程。1951年8月，成立了农业合作银行，其任务是专门办理国家各项农业财政拨款和一年期以上的长期贷款。农业合作银行只设总管理处，未设立分支机构，总管理处又归中国人民银行主管，因此，实质上还是由中国人民银行办理业务，于是在1952年开展的“三反”运动、精简机构过程中被撤销；1955年3月，经国务院批准成立农业银行，负责吸收农村各项存款，办理农村的长短期贷款和农业的基本建设投资拨款与监督等业务。但由于当时财政拨款仍由中国建设银行负责，农业长期贷款由于国家没有拨给资金无法展开，相当一部分金融业务还是由中国人民银行办理，所以农业银行实际上是个“农贷银行”。由于管理体制和业务职能均未理顺，造成了许多人为的矛盾，于1957年4月再次被撤消；1963年10月，经国务院批准再次恢复中国农业银行。其任务是统一管理财政部门直接拨付的各项支农资金和中国人民银行办理的各项农业贷款，统一领导农村信用社。其机构一直设到基层营业所。这次设立没有解决好营业所“代理”和“双轨”问题，部分业务划转纠纷依然存在，给干部管理、业务分工、账务处理带来很多困难，终于在1965年11月再次并入中国人民银行⑥。农业银行的发展经历表明：第一，包括政策性金融在内的农村金融都是农业发展的客观需要；第二，农业经济作为国民经济的基础产业，始终需要一个独立的、专门的农业金融体系为其服务；第三，无论是农业政策性金融，还是农业商业性金融，在产品经济条件下，都难以发挥其应有的职能作用；第四，在高度集中的计划经济体制下所形成的部门权力是不容分散的，不允许有更多的灵活性和选择⑦。
由此可以看出，改革开放之前，我国并没有真正意义上的农村政策性金融机构，尽管存在着相关的农村政策性金融业务，但在计划经济的运作模式下，难以达到政策性金融配合政府农业政策目标和意图，起到支持、保护农业发展，促进农民收入提高，改善农村生活的作用。因此，改革开放之后，农村政策性金融成为金融改革的一个重点。大致来讲，以1994年农业发展银行的成立为标志，改革开放后，我国农村政策性金融的发展可以分为国有专业银行分散管理和以农业政策性银行为主的多元化发展两个阶段(刘梅生，2007)。
第一阶段：国有专业银行分散管理阶段(1979-1994年)。
伴随我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，我国金融体制的改革也逐渐拉开了序幕，改革首先从商业银行和人民银行的分离开始。1979年1月，为适应农村改革需要，中国农业银行恢复设立；同年3月，为适应对外开放，中国银行从人民银行中分离，成为外汇专业银行；同年8月，隶属财政部、主要从事国家大型基础设施建设的建设银行从财政部部分分离，并于1983年5月正式成为专业银行；1984年1月，中国工商银行设立，人民银行中的工商业、居民储蓄等由工商银行经营。随着四大国有专业银行的成立，人民银行转变为真正的中央银行，政策性金融的任务转移到了专业银行。其中，在农村政策性金融领域，农业银行当时承担大部分粮棉油的贷款、扶持贷款、种子工程等；建设银行当时承担了农业基本建设和基础领域的贷款；工商银行承担了部分粮油收购贷款和国家的主要农产品筹备贷款；中国银行承担了农产品的进出口贷款。1982年还恢复了农业保险，先后主要由中国人民保险公司对农业保险实行低保额、低收费的政策性保险。这段时间各专业金融机构分别承担了部分的政策性金融业务⑧。
四大国有专业银行的成立，打破了中国金融领域“大一统”的格局，促进了金融领域的竞争和发展。其中，四大国有专业银行根据各自不同的领域，承担了相应的农村建设资金和农产品收购资金的供给，为农村经济体制改革的顺利进行提供了有力的资金保障。但这种国有专业银行分散管理的模式也存在很多弊端，由于农村经济体制改革带来农村劳动生产力的提高，农产品供应的大幅增加，需要与之相应的一定规模的农副产品收购资金，而收购资金又由多家专业银行分别供给，管理混乱，挤占挪用现象层出不穷，使农副产品收购资金短缺问题更加突出，迫使中央银行不断增加基础货币的发放；政策性业务与商业性业务的同时经营，削弱了银行经营的自主性，影响了经营效益，制约了其商业化进程⑨。因此，只有尽快进行金融组织体系的改革，实现农村政策性金融与商业性金融的分离，成立专门的农村政策性银行，使农村金融服务规范化，才能更好地发挥金融在国民经济中的宏观调控和优化资源配置的作用。
第二阶段：以农业政策性银行为主的多元化发展阶段(1994年至今)。
随着经济体制改革的逐步深入，国有专业银行身兼二任的模式已经不适应我国金融发展的需要，实现政策性金融与商业性金融的分离、完善金融组织体系的改革迫在眉睫。1993年12月，国务院颁布了《关于金融体制改革的决定》，决定组建中国农业发展银行(以下简称“农发行”)，以承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付及监督使用，接管现中国农业银行和中国工商银行的农业政策性贷款(债权)，并接受相应的人民银行贷款(债务)。中国农业发展银行成立后，中国农业银行转变为国有商业银行。1994年4月，国务院发出《关于组建中国农业发展银行的通知》，批准了中国农业发展银行章程和组建方案。同年6月，工、农、中、建四大专业银行都将其所承担的有关农业政策性金融业务划给了农发行，农发行的成立标志着中国的农村政策性金融进入新的发展阶段。与此同时，农村金融其他相关业务也在快速成长。1999年，成立信达、长城、东方、华融四家金融资产管理公司，对部分农业政策性不良贷款进行了剥离；2004年，保监会启动了农业保险，先后有了安信、安华和阳光三家不同经营模式的专业性农业保险公司，开展保险公司与政府联办、为政府代办，以及直营等多种形式。2005年以来探索建立由地方政府主导的农业政策性担保公司，为当地的农业产业化龙头企业、农户贷款提供担保⑩。初步形成了以农业发展银行为主导，包括保险、担保资产等业务类型的农业政策性金融组织体系。
作为农业政策性银行，农发行的主要任务是按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性和经批准开办的涉农商业性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。农发行自成立以来，也大致经历了三个发展阶段：1994年成立到1998年3月，为农发行发展的初级阶段。逐步完善农发行组织机构体系，实现业务基本自营，充分保障粮棉油信贷资金的供应，同时也开展了农村扶贫、农业开发以及农业基本建设的技术改造方面的工作；1998年3月到2004年7月为专门从事粮棉油收购信贷资金封闭管理的阶段；第三个阶段，2004年7月到现在为农发行转型阶段，着力按照现代政策性银行的要求进行发展，更好地履行政策性银行的支农，支农取得明显成效。初步形成了以粮棉油收购贷款业务为主体，以农业产业化信贷为一翼，以农业和农村中长期信贷为另一翼的“一体两翼”业务发展格局。
二、中国农村商业性金融的制度变迁
商业性金融是各国金融体系中最重要的组成部分。商业性金融机构是指以获得利润为经营目标、以多种金融资产和负债业务为经营对象的综合性、多功能的金融企业(11)。我国农村商业性金融机构——中国农业银行，作为最后一家完成股份制改革但仍未上市的国有商业银行，若算上其前身(1951年成立的农业合作银行)，已有50多年的发展历程，在这期间，从无到有、从政府直属机构到真正的国有商业银行，中国农业银行经历了一个曲折的发展过程。
改革开放之前，我国在计划经济体制下形成了由中国人民银行“大一统”的银行体系，即银行不划分专业系统，各个银行都作为中国人民银行内部的一个组成部分，从而使中国人民银行成为既办理存款、贷款和汇兑业务的商业银行，又担负着国家宏观调控职能的中央银行(12)。在此期间，中国农业银行经历了“三立、三撤”的曲折发展历程。
1978年12月召开中国共产党十一届三中全会以来，我国进入了改革开放的新时期，农村金融的改革获得了前所未有的发展，逐步形成了以农村政策性金融、农村合作金融和农村商业性金融为主体的农村金融体系格局。其中，中国农业银行自1978年至今，也经历了专业银行时期和商业银行时期两个发展阶段。
第一阶段，1979年2月国务院发布了《关于恢复农业银行的通知》，决定正式恢复中国农业银行，使其成为四大国有专业银行之一。《通知》规定(13)中国农业银行作为国务院的一个直属机构，由中国人民银行代管，作为直属机构，其业务范围主要涉及财政部的农业贷款等，盈余按一定比例上缴财政部门，政策亏损由财政部门补贴。《通知》进一步具体规定农业银行的主要任务是：统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业。此后，农业银行的改革步伐逐渐加速，1980年恢复后的农业银行提出要大力支持农村商品生产的指导方针，贷款对象也由原来的集体为主转变为以农户为主；1981年，国家提出农业银行“企业化”的口号；1985年初，提出要把农业银行转变为真正的经济实体的改革方案；1988年，为了加快总、分行职能转换步伐，农业银行对县支行进行综合配套的改革，要求总、分行扩大县支行管理权限，建立完善的管理体制，以货币经营为中心，逐步扩大自身业务，提高农业银行企业化水平(14)。但总体而言，作为四大国有专业银行之一的农业银行，此时仍要承担大部分粮棉油的贷款、扶持贷款、种子工程等政策性融资业务，这种“身兼二任”的经营模式，严重削弱了农业银行经营的自主性和积极性。随着我国农村经济体制改革的深入，完善农村金融体系、实现政策性金融与商业性金融分离的改革迫在眉睫。
第二阶段，1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》提出建立政策性银行，实行政策性业务与商业性业务分离。包括农业银行在内的专业银行要逐步转变为商业银行。首次在法规性文件中明确了农业银行的商业银行地位，拉开了农业银行商业化改革的序幕(15)。这一时期改革的主要措施有：1993年12月，国务院颁布了《关于金融体制改革的决定》(16)，决定组建中国农业发展银行，以承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付及监督使用，接管现中国农业银行和中国工商银行的农业政策性贷款(债权)，并接受相应的人民银行贷款(债务)。1994年4月，国务院发出《关于组建中国农业发展银行的通知》(17)，批准了中国农业发展银行章程和组建方案。同年6月，工、农、中、建四大专业银行都将其所承担的有关农业政策性金融业务划给了农业发展银行，农业发展银行的成立标志着农村金融领域政策性业务和商业性业务的分离，其目标是逐步实现农业银行的商业化。1996年8月，国务院又作出《关于农村金融体制改革的决定》，明确要求农业银行要适应新的变化，努力办成真正的国有商业银行，进一步发挥在农村金融中的主导作用，并强调要建立和完善以合作经营为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系。1997年，随着农村信用社和农业银行业务的脱钩和分工，标志着中国农业银行真正进入了由专业银行向国有商业银行转变的历史时期。
三、中国农村合作性金融的制度变迁
自1849年德国人雷发巽创办第一家合作金融机构以来，合作金融已经有近160年的发展历史。作为一种特殊的金融组织形式，合作金融是指由个人集资联合组成、以互助融资方式为基础的金融机构，其参加者往往是社会中的弱势群体(18)，它已成为各国农村金融体系中的一个重要组成部分。
在实际运作中，各国合作金融机构以1995年国际合作社联盟100周年代表大会上产生并通过的“合作制原则”为指导实践的依据和章法。该原则是在1844年“罗虚戴尔原则”和1966年“合作社原则”的基础上而制定的，主要内容包括：1.自愿和开放原则；2.民主管理原则；3.社员经济参与原则；4.自主和独立原则；5.教育、培训和信息原则；6.合作社间合作原则；7.关心社区原则。
从其含义和指导原则上可以看出，合作金融机构应具备以下特征：第一，合作金融是经济上的弱势群体按照合作原则，即自愿、互利原则所组成的金融互助组织；第二，合作金融是互助金融，具有不同于商业金融的公共产品特征(19)，其服务对象限于本社成员，信贷活动不具有竞争性，不以营利为唯一和主要目的，带有扶弱功能；第三，合作金融实行“一人一票制”，参加合作金融机构的往往是经济上的弱势群体，实行一人一票制，而不是商业性机构实行的一股一票制，更加体现了内部的民主管理原则。这三大特征已成为辨别合作金融真伪的主要标志。
一般认为，我国农村合作金融体系包括农村信用合作社、农村合作基金会、合会，以及农村资金互助社。其中，农村合作基金会已于1999年被取缔，已有的合作基金会或被并入农村信用社，或清盘关闭；合会作为民间自发的“草根金融”，往往具有分散、隐蔽、容易诱发风险和其他犯罪活动、扰乱金融秩序等弊病，其发展备受争议，当前难以成为农村合作金融的主体；而农村资金互助社在2006年刚刚批准组建，其运行状况、功效以及发展前景还有待进一步考察。因此，农村信用合作社仍被认为是当前我国农村合作金融的主要实现形式。
我国的农村信用合作社创办于上世纪50年代初期，虽然发展的历史不算长，但过程却曲折起伏，改革开放以来主要经历了三次大的变革：
第一次改革的标志是1983年由中国农业银行总行发布，并于1984年由国务院批转的《关于改革信用合作社管理体制的报告》(20)。该报告提出恢复农村信用社合作金融的性质，恢复和加强信用社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，变“官办”为“民办”；要积极吸收农民入股，增强群众基础，壮大资金力量，将信用社和农民的经济利益紧密联系起来；农村个人和集体经济单位均可入股，但要贯彻自愿原则，有入股和退股自由；加强农信社的民主管理；强调信用社组织的资金要优先用于农村，存款除按规定比例向农业银行交提存准备金外，其余资金信用社有权按照国家信贷政策充分运用，多存可以多贷，以加强其经营上的灵活性；逐步取消农业银行对信用社的亏损补贴办法，实行独立经营、独立核算、自负盈亏；在此基础上，由各个基层信用社组织建立信用合作社的县联社。这次改革促进了农村信用合作社的发展，到1995年底，全国已有独立核算的农信社20219个，总资产达9587亿元，所有者权益达632亿元，其中实收资本378亿元，各项存款余额达7173亿元，各项贷款余额5176亿元(21)。但此次恢复合作金融的改革没有突破行政管理的框架，管理体制并没有发生实质性的变革，因而并未取得突破性的进展。
第二次改革的标志是1996年国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》(22)。《决定》提出，此次改革的核心是把农村信用社逐步改为由农民自愿入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。其改革的主要步骤是，使农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，而由农村信用社县联社和中国人民银行承担其业务管理和金融监管工作，然后再按合作制原则加以规范。这些措施使农村信用社在股权设置和民主管理等方面逐步向“合作金融”方向回归，农村信用社与社员关系明显加强，基本上突破了农村信用社“既是集体合作金融组织，又是国家银行基层机构”(23)的管理体制。此次改革虽然农村信用社在体制上与农业银行脱离了行政隶属关系，却承接了大量累积的不良资产。2002年末，全国农村信用社资不抵债额达3300多亿元，资本充足率为-8.45％，不良贷款5147亿元，连金融机构存在的基本条件都不具备。
第三次改革的标志是2004年国务院印发的《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》(24)。《意见》认真总结了吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8省(市)农村信用社试点改革的经验：一是新的监督管理体制框架基本形成，有关方面对农村信用社的监督管理责任进一步明确；二是农村信用社历史包袱得到初步，经营状况开始好转；三是农村信用社实力明显增强，金融支农力度加大，支农服务进一步改善；四是农村信用社产权制度改革已经起步，经营机制开始转换，内控制度得到加强；五是农村信用社的社会信誉进一步提高，员工精神面貌有了很大改观，为下一步工作打下了良好基础。在此基础上，进一步扩大农村信用社改革试点范围，确定北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、上海、河南等21个省(区、市)，作为进一步深化农村信用社改革试点地区。这一轮农村信用社改革的重点有三个方面：一是以法人为单位，改革农村信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式。在制度选择上，既可以实行股份制、股份合作制，也可以继续完善合作制。在组织形式上，有条件地区的农村信用社可以改制组建农村商业银行、农村合作银行等银行类机构或实行以县(市)为单位统一法人，其他地区也可以继续实行乡镇信用社、县(市)联社各为法人的体制。对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，可以考虑按《金融机构撤销条例》予以撤销；二是改革农村信用社管理体制，将农村信用社的管理交由省级人民政府负责。目标模式是“使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体，真正成为服务于农民、农业和农村经济的社区性地方金融企业”；三是以加强支农服务、改善支农效果为目标，转换农村信用社经营机制，加强内控制度建设，逐步推进经营机制转换。此次改革使农村信用社实现了十年以来的首次盈余，盈余额达104.62亿元。但这次改革只强调了支农目标，模糊了合作性质，特别是如此迅速的扭亏为盈，引发了关于农村信用合作社性质的争论，使得信用合作社未来的发展方向变得扑朔迷离。
注释：
①本图系作者在《中国农村金融体系的形成与发展逻辑》一文基础上的借鉴引申。详见：周立，周向阳，《中国农村金融体系的形成与发展逻辑》，《经济学家》，2009年第8期。
②王群琳，《中国农村金融制度——缺陷与创新》，P108，经济管理出版社，2006年11月。
③王群琳，《中国农村金融制度——缺陷与创新》，P110，经济管理出版社，2006年11月。
④王春玲，《农业政策性金融对农村经济发展的影响分析》，中国农业大学2005年博士学位论文。
⑤同上。
⑥林丽琼等，《我国农业政策性金融制度创新思考》，《福建论坛》，2005年第1期。
⑦王春玲，《农业政策性金融对农村经济发展的影响分析》，中国农业大学2005年博士学位论文。
⑧刘梅生，《农村政策性金融的回顾与展望》，《金融时报》，2007年12月7日。
⑨王群琳，《中国农村金融制度——缺陷与创新》，P111、112，经济管理出版社，2006年11月。
⑩刘梅生，《农村政策性金融的回顾与展望》，《金融时报》，2007年12月7日。
(11)王群林，《中国农村金融制度——缺陷与创新》，P69，经济管理出版社，2006年。
(12)成思危，《中国商业银行的发展历程》，《中国经济改革与发展研究(第二集)》，中国人民大学出版社，2008年4月。
(13)《关于恢复农业银行的通知》，国发[1979]56号，1979年2月3日。
(14)匡家在，《1978年以来的农村金融体制改革：政策演变与路径分析》，《中国经济史研究》，2007年第1期。
(15)云飞，《对农业银行改革的思考》，《农村金融研究》，2006年第8期。
(16)《国务院关于金融体制改革的决定》，国发[1993]91号，1993年12月25日。
(17)《关于组建中国农业发展银行的通知》，国发[1994]25号，1994年4月19日。
(18)郁方等，《合作金融的扶弱性及其在中国农村发展中的效用》，《广东社会科学》，2007年第2期。
(19)同上。
(20)《国务院批转中国农业银行关于改革信用合作社管理体制的报告的通知》，(国发[1984]105)。
(21)《中国金融年鉴》，中国金融出版社，1996年。
(22)《国务院关于农村金融体制改革的决定》，国发[1996]33号。
(23)傅晨，《中国农村合作经济：组织形式与制度变迁》，中国经济出版社，P335，2006年。
(24)《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，国办发[2004]66号。
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