城市土地集约使用条件下规划思维的变革，本文主要内容关键词为：集约论文,条件下论文,思维论文,土地论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的城市大多有着悠久的发展历史，但总的情况仍表现为发展的不足，这已为人们所共识；只一方面“人多地少”的基本国情又无可回避地成了城市发展最强烈的限制要素。耕地保护是一项基本国策，党中央、国务院已明确提出“切实保持耕地总量的动态平衡，确保耕地质量”的要求，有关的强制性规定无疑给许多城市建设、规划以“措手不及”之击，这是否意味着城市发展受限，并进而出现衰退？城市发展何去何从？不但思想认识层次有必要加以澄清、理顺，具体的规划技术操作也必然面临着新的调整，中国的城市规划势必面临着一次新的思维变革。
一、重新审视我国城市化的进程及模式
健康的城市化是与经济发展相伴而行的，1978年以前我国试图走出一条高度工业化而低度城市化的道路，由此造成了包括城市建设落后在内的重大损失；而今又普遍出现了急燥冒进情绪，狭隘地理解与西方国家城市化水平的差距，认为城市化水平与经济水平存在简单的整合关系（如套用Northam曲线）， 而制定了一系列脱离实际的高指标与高速化进程。我国较低的城市经济水平限制了城市吸纳人口能力的迅速提高，“耕地保护”也要对城市的发展（尤其是空间拓展）产生直接的限制。因此城市化进程势必要受到一定程度的阻滞。就中国国情而言，综合考虑地域差异、城乡空间承载力相互稳定、资源开发限度及充分的社会就业，这个水平最终适宜控制在60%—65%左右（中国城市规划设计研究院“全国城镇用地预测研究”，1995），其进程速度应据实际发展情况适当调控。
从城市化的方式看，以小城镇为转移空间主体的模式造成的问题也是很大的。实践证明这种人口、产业要素在小城镇只是一种低水平的集聚，近年来在苏南地区大多进行了向中小城市集中的“再城市化（Reurbanization）”过程，“离土不离乡”的农村城市化只是一个阶段，而非一种模式，更非城市化过程的终结，其造成的土地使用浪费、环境污染、资源掠夺式开发更是令国家所费不赀。今后大量的城市化转移人口还应选择大中城市，从短期看是加重了这些城市的负担，甚至扩大了城市的规模，但实际上大中城市仍然处于发展不足的状态，通过适当的控制城市化转移空间与速率，不但可以发挥大中城市的效益优势，而且达到建设用地总体集约使用的效果。
二、切实制定高度制约的区域规划，实施区域城市战略
城市的持续发展要求空间资源利用的整体性与经济社会发展的连续性，城市地域要作为有机整体来研究，城市间要以网络化结构来协调。区域规划作为个体城市发展的指导，已成为我国城市规划体系的一个高层次组成部分。但目前编制的区域规划对区域性问题把握不准，法定控制力不强，实际实施效果非常差，对个体城市发展的制约流于空话。如何探求区域规划与总体规划及其他层次规划结合的模式，强化区域规划的功能与法定性，提高其可操作性，“珠江三角洲城市群规划”给了我们一个很好的启示，而目前诸如长江三角洲等经济发达、城市成长迅速、发展与资源矛盾异常激烈的地区，还缺乏类似的工作。区域规划应吸收土地利用规划中对区域土地资源合理利用的内容，实施区域城市战略，如长江三角洲地区的一些重大基础设施（机场、港口、高等级的公路）必须统一、合并使用，城市间职能必须进行合理的分工、组合，以提高区域资源的集约效益，减轻环境承载压力，避免无谓的资源、市场竞争，提高区域发展的整体水平。
三、重新研究城市群体结构与个体形态的演变
由于我国土地资源的制约及强制性保护耕地规定的实施，城市群体及个体结构形态的演变必然发生变化。从群体结构看，世界城市发展的普遍趋势是逐渐趋向以空间连续为主要表征的城市密集区（群、带），乃是城市间经济、社会、信息、交通联系高度强化而自发促成的产物，具有空间形态的多核心“星云状”结构和空间组织的“马赛克”结构等特征。一段时间来国内研究对此大多抱以肯定的态度，甚至有人认为城市群（带）是城市成长的必然归宿；但我们应该注意到，即使在国外对此密集城市群体发展的争论也是尖锐的，有的国家、地区已重新检讨此道路的得失。城市发展要依靠市场需求与资源制约的双重压力，城市群体结构的演变也绝不应是一个单纯经济、技术因素趋动的行为，例如长江三角洲地区是否应走西方城市带发展的道路，城镇发展是否应继续无序而不受限制地漫延、衔接，是否应寻求一种区域性的组团式平衡城镇体系结构，应是重新值得研究的课题。
从城市个体结构看，随周边永久性基本农田保护区的划定，城市拓展空间也受到严格的制约，圈层式的扩张规律也必须重新修订，适应周边耕地形态的开敞式的布局结构应逐渐占主导地位；中心城市由于用地的制约，也必须把一些功能合理分散配置到城市区域（场）内的其他城镇中去，共同建构一个组团状开敞式的城市区域体系。
四、城市规划编制方法的改变
1.城市规模的预测
城市规模预测是规划编制的基础，而其又往往难以驾驭，诸如相关分析、劳动力平衡、城市化水平之类的方法本质上都是一种“以人定地”的思想，即以城市人口发展规模套用地发展需求，这种单向的线性思维模式是以城市发展为首位考虑因素的，显然难以继续适应，必须转变为“以地定人”的预测模式：根据区域可供建设的土地资源容量作为城市规模发展的上限，再辅以其他方法具体测算城市的合理容量及分时段规模，在一些特殊地区，还应将水资源等制约要素的环境容量一并加以考虑。
2.土地使用强度的规定
传统城市规划只对土地使用类型进行划分，而把开发强度规定留给局部区域的控制性详细规划，缺乏城市整体的统筹考虑。今后城市必须由外延粗放扩展转向内涵集约开发，强化内部存量土地的盘活与挖潜，高密度的城市开发是基于国情的一个无奈选择，而有关新增非农建设用地的收益全部上缴中央的规定，又使内城高密度开发成为城市政府、开发商的主动选择。如何提高城市土地的产出效益，如何在城市内部实现疏密有致的建设，保证清洁的环境、交通的可达性、足够的住房与良好的社区，是非常棘手的任务，尤其是在原本就保护不力的历史风貌区矛盾就更大了。在城市总体规划中即对土地使用赋以强度的规定，这种规定是全局性的，大尺度的而又对下层次规划有很强的指导性。提高城市内部开发强度关键是用地结构调整与提高工业、行政办公、商业设施的容积率，在合理提高居住容积率的同时，集中建设大片的城市公共绿地，勒·柯布西埃的集中主义城市模式在此是有一定借鉴意义的。高密度开发还要求对城市发展的重点地段作出有相当强制性与可实施性的城市设计，而不再停留于以前缺乏约束力的“景观构想”水平。
3.土地使用时序的制定
我国传统的城市规划较多注重技术性的、美学原则以及规划期限内城市预期达到的理想规模状态，而缺乏动态的时段性的土地使用计划，由此往往造成规划建设用地的过早、过量开发，从而导致规模的迅速突破。由计划部门编制的建设用地年度计划主要依据国家固定投资计划，在市场经济体制及城市开发建设主体多元化的背景中，显然缺乏准确性、实际指导意义与约束力，而应在城市规划中即制定相应的土地使用进度计划；另一方面，提高城市土地产出效益，制定土地使用强度及时序性使用计划显然应与城市经济产业结构调整、数量水平的提高及社会发展计划相衔接。
土地资源的制约已使我们不得不重新思考城市发展的道路、方式，实现城市规划的一系列思维、概念、技术的转变，而其在中国现实发展中何尝不是一个异常艰巨的课题！探索中国式的土地集约使用的城市持续增长模式，是一项迫切而具有深远意义的工作。