水利中的组织化机制与合作化机制——以荆门市沈集镇为例，本文主要内容关键词为：荆门市论文,机制论文,集镇论文,为例论文,水利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题提出
自魏特夫①从治水角度探讨“东方专制主义”的根源，提出“治水社会”的命题之后，诸多学者围绕着水利治理与中国政治和社会的关系，进行了深入的研究。如弗里德曼②讨论了村落——宗族支配“公共物品”的能力，以及由水利引发的宗族间冲突，对于建构宗族间关系的影响。黄宗智③对比华北平原与长江三角洲地区的水利特征，讨论为什么华北地区国家权力表现得比较强大，而在江南地区则是宗族势力比较兴盛。还有一些学者“从社会史角度开展中国人口资源环境史”④，比如，蓝克利等人在陕山地区水资源的研究，行龙等人在山西各地进行围绕水资源开发利用的区域社会史研究。王铭铭⑤提出研究“水利社会”要有区域视野，肯定区域社会史研究的意义。
在农村调查中，听到农民反复地说“水就是命”。水利对于农业生产的重要性自不待言，正如一句口头禅所强调的，“收多收少在于肥，有收无收在于水”。中国“精耕细作”的农耕文明，决定了水利与社会发展之间的密切关系。历朝历代的统治者皆重视水利治理。贺雪峰认为“灌溉农业及其对水利工程的依赖，对中国基层治理结构有着十分基础的影响⑥，”，并认为“中国农业文明中的自然特征与儒家文化之间存在亲和性关系，这种选择性亲和关系，构成了中国传统村落熟人社会伦理道德和行为规则滋长壮健的肥沃土壤，正是在这个土壤上，宋明时期中国农村遍地发育出强有力的宗族组织⑦。因此，将水利作为重要的社会现象来研究具有其内在的合理性。
讨论中国农村问题必须考虑到的一个基本前提是，“人均不足一亩三分地，户均不足十亩，且被分割为十数块”⑧基础上的小农式耕作方式。费孝通⑨、温铁军⑩、贺雪峰(11)等是以此为起点，建立解释农村现象的理论。费孝通认为“需要水利的地方，他们有合作的需要，在一起住，合作起来比较方便”(12)。贺雪峰(13)从功能主义角度解释了为什么会存在村落宗族结构。
无论是大型水利设施建设与维护，还是通过渠系进行灌溉，都是一家一户的小农无法单独完成的。在特定的技术条件限制下(14)，水利是一种公共品，因此，治水必须解决“搭便车”问题。中国“精耕细作”的生产方式对水的高度依赖，以及小农家庭无法解决水利问题的困境，决定了必须存在一个超越个体农户的，且能够高效、低成本提供水利公共品的组织，以走出“集体行动困境(15)”。
自1980年代初分田到户以来的近30年间，中国农田水利治理发生了巨大的变化。其变化的基本逻辑是治水从组织化机制走向合作化机制。所谓组织化机制是指，存在自上而下的力量将小农组织统合起来；而所谓合作化机制是指，个体小农通过协商完成自下而上的联合。合作面临着协商复杂、谈判成本(交易成本)高的问题，组织可以解决这个问题，但是组织又面临着组织成本膨胀的问题。因此，尽管组织可以降低合作过程中谈判成本，并实现合作无法达成的目标，但又因其自身成本的膨胀，组织存在崩溃的趋势。由此，形成了谈判成本高与组织成本高交替出现的问题。
文章以荆门S镇的个案，呈现近30年来农田水利治理变化，分别探讨组织化机制与合作化机制的特征与困境。由此理解荆门水利市场化改革是如何步步走向困境，并导致当前农村水利系统走向崩溃的。
二、S镇的水利变迁
早在2002年，笔者所在研究团队的部分人员就在荆门地区进行了水利实验，“自此乡村水利首次进入我们的研究视野(16)”。从那以后，在持续观察荆门水利发展的基础上(17)，并结合全国其他地区农田水利经验，我们逐步形成了从乡村治理的角度研究农田水利的进路。在此基础上，华中科技大学中国乡村治理研究中心于2010年1月份，组织进行了大规模的荆门农田水利调研活动，笔者负责对荆门市S镇进行全面调研(18)。
S镇位于荆门市沙洋县的西北部。与掇刀区相连；东至马良农坊；南与曾集镇、高阳镇接址；北边和钟祥县石牌镇相邻，总面积为186.3平方公里。全镇在册耕地面积为85797亩，实际面积超过10万亩，其中在册水田57977亩，在册旱田9820亩。所辖24个行政村(含1个居委会)，共243个村民小组，总人口约为3.6万，其中农业人口占90％以上。S镇主要以水稻生产为主，兼种小麦、油菜、棉花等作物，年产粮食1.2亿吨以上。
新中国成立至1979年，经过30年的轰轰烈烈农田水利建设(19)，S镇建立了完善的水利灌溉系统，形成漳河三干渠一支渠灌区、乐山水库灌区、育林水库灌区，台子湖泵站灌区等四大灌区的相互配合，大水利与小水利互补，渠道、水库与堰塘配套，高水高用，低水低用，水至死角，灌溉网络全覆盖的良好局面。
自1982年分田到户以来，农田水利总的趋势是，国家逐步退出对水利的介入，与此同步，水利市场化逻辑逐渐增强(20)。与耕地承包到户相配套，国家在水利上逐步推行市场化改革。其中，包括水管单位企业化改制、农田水利收费制度改制、水利设施的产权与使用权改制等。改革后，国家减少对水利的责任，减轻财政压力与管理压力。
经过近20年的改革，荆门水利系统步步走向崩溃。调查显示，目前S镇80％的渠道废弃，水库灌区面积缩小80％以上，泵站闲置率(21)达80％以上，旱涝保收面积缩小80％以上(22)，80％以上的小型水利设施被私分。于此相应的是，农户掀起了建设“小水利”的高潮。仅以S镇向岗村(23)为例，全村近年来一共钻了33口超过40米深的灌溉机井，新修了若干口堰塘。现在，每家有两个以上水泵、200米以上的电线、100米以上的水管，全村至少有540个潜水泵，50600米长抽水电线，35000米长的抽水管。
S镇农田水利的基本状况是，“大水利”崩溃与“小水利”(24)兴起。其后果是农田灌溉呈现出高成本、高风险、高分散的局面。根据对S镇林院村(25)的统计，在税费改革之前，依靠“大水利”时，每年全村的灌溉成本约为116000元；自发展“小水利”以来，全村年灌溉成本提高至609000元，约为“大水利”时期的5倍。同时，失去作为后盾的“大水利”后，“小水利”只能解决一般年景的常规性生产灌溉，无法有效抗旱。2009年夏季，公坪村八组因旱受灾，粮食减产量达三分之一以上，一共损失125614元。2002年向岗村六组，也因类似情况导致粮食减产20万斤。另外，“小水利”的发展，导致农户进一步脱离“大水利”，推动了“大水利”的崩溃。
在人民公社时期，国家通过自上而下的管理体制设置，将水利变成管理问题，从某种意义上讲，国家既是水利的建设维护者，也是水利的使用者。分田到户之后，农户具有独立的土地经营权，水利部门又逐渐通过市场化改革，与国家相脱离。至此，在水利上形成了农民、国家、水管部门三方。此后近30年的水利问题，都是围绕三方产生的。本文仅从农民用水的角度看待三方之间的关系，并探讨相关问题。
实际上，S镇农田水利系统陷入崩溃的症结主要在于它的“软件”系统出现问题。尤其是2002年进行的税费改革，取消了小组长与共同生产费(26)，从根本上限制了村组两级在水利上的组织动员能力。以税费改革为分界点，农田水利由“集体用水模式”变成“个体用水模式”。与之相应的是治水从组织化机制转换为合作化机制。
三、“集体用水模式”与组织化机制
(一)“集体用水模式”
分田到户之后，农民并没有彻底地“单干”，尤其是在水利上，荆门的农民还保留了部分“集体种田”的性质(27)。从分田到户至2002年，村组两级通过统筹、协调、管理，将农户组织起来，形成“集体用水模式”。在一般年份，村组会组织从水库、泵站买水，或者集体从河港抽水。买水抽水的次数为每年2-3次，第一次是为了解决4-5月份的春耕夏种用水，第二次是为了解决7-8月份水稻扬花结米用水，少数年份会在冬播时再放一次水。在这个过程中，村(干部)与小组(干部)相互配合。
依据时令，小组长与村民会在用水之前，估量本组当年空缺水量，商量买水量，并向村干部提交买水计划；村干部依据每个组的情况，制定全村的用水计划，并向水管部门提交计划，水管部门再根据整个区域所有村提交的计划安排放水。小组长在制定买水计划之后，会配合包组干部，在本组召开群众大会，公布买水计划，计算各项开支，按亩平摊到各家各户，并向农户预征30％的水费。这部分水费在放水之前，由村里统一交到镇里，并支付水管部门，余下部分，秋收之后由共同生产费统一支付，并将之前征收的水费转到共同生产费的账目中去。
在这个模式中，尽管政府不直接解决一家一户的水利问题，但农田水利依然属于政府的权责范围内的事情，因此要督促、帮助村组组织灌溉，保障农业生产，为顺利完成税费任务奠定。村组作为最基层的行政组织，是政府行政任务的操作者，既面临行政压力，也获得了行政权力的支持。
在面对水管部门时，村组代表农户买水、放水，村组集体与水管部门间形成交易关系。虽然农户是最终的受益者，并且是成本最终的负担者，但他们不直接参与交易过程。在对内时，村组负责制定计划、决定放水时间、抽调劳力、组织收钱、统一调水等，将农户组织成为集体用水单元。
在“集体用水模式”中，农户是蕴藏在小组中的，农户既不直接与政府发生关系，也不直接与水管部门发生关系。他们只需在田间地头拿一把铁锹，管理庄稼灌溉就可以了。在人民公社时期国家组织人民建立而成的完善的水利设施系统的基础上，农户享受了便利、稳定的水利。
(二)组织化机制
前面已经提到，中国小农的耕作规模决定了水利具有公共品性质，必须要形成超越农户的用水单位。而村组具备这个基础。首先，村组内部田地都分布在同一地域内的，在生产生活上，农户之间存在共同利益，这是水利组织与合作的自然性前提。其次，村组是具有社会基础的单位。村组的熟人社会性质，使其具有较强的整合能力，其内部既存在滋生出关心公益事物的“热心人”，也存在滋生出具有“牵头能力”的内生性权威。且在长期社会历史过程中，村组内部形成一套比较完善、稳定的生活规则，并被大多数村民共享，即“地方性共识”，构成农民行动时的“菜单”。在水利上，这套共识可以使农民形成长久的预期，构成集体行动的基础。另外，村组还是基层行政单位，背后有国家公权力的支撑。组织化机制的功能是将农户统合成为一个集体单位与外界发生关系，在内部以一定的规则分配收益、分摊成本。组织化机制可以解决3个方面的问题。
一是将分散的农户统合成为集体用水单元，形成水利市场中的买方主体，与作为卖方的水管单位打交道。而一家一户与水管单位打交道，就会面临交易成本过高的问题。一方面，水管单位基于成本计算不可能为一家一户放水；另一方面，农户也不可能单独承担放水过程中的损失。组织化机制扩大了单个买方的规模，使得买卖双方能够形成交易均衡。
二是组织化机制可以解决“集体”内部成本分摊与收益分配的问题。在村组内部，基于田块位置与水利基础设施的固定性，不同农户面临不同用水处境。有的是冲田，常年不灌溉都有收成，而有的是岗田，隔三差五需要灌一次水；有的在堰塘、渠道下面，水源位置好，有的距离渠道远，经常灌不到水，形成了“死角”。所以，同样是靠集体放水，有的农户可以年年丰收，有的农户可能年年歉收。村组在必须解决这种损益不均的现象。
在组织化机制中，依靠组织的强制性，不计田地的自然条件，依据田亩平均分摊水利成本。在向水库、泵站买水时，村组一般会购买足够的水，将每个块田、每口堰都灌满。在水的使用上，村组干部有调水的权力。比如，在第二次放水之前，有些条件差的田块可能干涸了，村组干部可以将某一口堰塘的水调到干涸的田块中，甚至可以将其它田块的水放出一部分用于救急，直到全组的水都被用完。
在组织化机制中，村组有责任保证每个块田都不会因为水利而受到损失，村组每年要进行“评产”工作。在收获之前，由包村干部、小组长、村民代表等组成“评产”小组，到全组每块田地里评估是否因为受旱、受涝而减产，并估计损失产量。在征收农业税费时，对受损农户进行相应的减免。
在组织化集中，多数村民会形成“集体”意识。在农户的眼里，水利不是一家一户的事情，渠道、堰塘、机台等都是属集体所有，甚至自家田里的水也属集体所有。在这种观念中，没有一家一户的产权意识，在水利上缺乏个体性的算计(28)。村民说：“集体用水时，我们只管田里庄稼不受旱就行了，别事情是由集体考虑的”。具有“集体”意识的农户，关心的是集体能否保障生产，而非某一次买水的交易过程。分田到户以后，虽然在经营上以家户为核算单位，但“集体用水”模式背后隐含了村组内的集体主义性质。村组是对农民生活具有切实影响的实体。
(三)组织化的困境
组织化机制具有命令性、强制性，能够避免“集体行动困境”(29)。村组的组织能力，既来源于国家赋予的自上而下的公权力，也来源于乡村社会内生性规则所具备的强制力。在治理“搭便车”者时，村组拥有多种强制手段。村干部说：“可以强行去他家中扒粮食、牵牛赶猪等”。同时，村干部可以通过不分地、不办理户口、不办理(升学、结婚等)证明等方式卡住那些不愿意交钱的村民。另外，“用集体的水就要向集体交钱”，在村民那里具有合法性，村民会用“唾沫星子”去制裁那些“搭便车”者。
组织化机制可以解决统合的问题，但是组织自身又存在问题。村组组织超越个体农户具有独立性，那么组织应该如何产生，组织的规模应该保持多大，谁来监督组织以及如何监督呢。一切在组织运作产生的问题，最终会转化为组织成本，并由农户负担。
维持“集体用水模式”运作的组织成本包括村组干部工资开支、管水人员工资、乡村两级的运作经费等。除了这些合理的开支之外，还包括因为缺乏对组织有效监督所导致的贪污腐化所带来的不合理成本(30)。这些成本都由共同生产费支付，到了1990年代中期，组织成本的问题逐渐凸显，导致了农民负担重等问题。在取消税费之前流行着一句话，“头税轻，二税重，三税是个无底洞”。其中，“三税”中又以共同生产费最重。以荆门市B镇为例，1999年《农民负担准签项目及指标表》显示，农民人均负担为432.6元，亩均负担184元，全镇农民负担总和为1323.7万元，其中共同生产费开支为575万元，占总负担的43.44％(31)。1990年代以来，村组将共同生产费作为向农民变相收费的工具，用于弥补村组收支空缺，“共同生产费是个筐，什么都往里面装”。荆门市S县经管局对2000年全县农村共同生产费情况的调查显示，当年亩平提取共同生产费52元，实际使用亩平62元，“全县将不属于共同生产费列支范围的费用转嫁、变相列入共同生产费开支的项目有10项之多，占总支出的34.7％”(32)。
随着用水成本越来越高，向农民征收共同生产费的难度越来越大，在集体组织放水时出现了“钉子户”。最开始，少数的“钉子户”找各种理由与村干部“扯皮”，比如，他们会提出“集体放水时自己家的田没有灌到位等”，还有些人因为与村干部有矛盾，也借不交负担来为难村干部。当村民看到少数“钉子户”不交钱也能用到水后，心理就不平衡了，也学会找村干部“扯皮”，“钉子户”就变得越来越多。为了完成对“钉子户”的治理，组织机构进一步膨胀，乡村两级人员急剧增加。为了激励村干部将“负担”任务完成，乡村两级形成利益共同体，乡镇默许村干部在征收税费时通过变相收费获得“油水”。其结果是组织成本急剧膨胀，导致了农民负担过重，并在1990年中后期达到高峰。
2002年湖北省开始税费改革，湖北省委、省政府联合颁布了《湖北省农村税费改革试点方案》。该方案改革了共同生产费的征收与使用方式，取消了村征收共同生产费的权力，规定“用于农村抗旱排涝的水费和电费等等，属于经营性收费项目，按照‘谁受益，谁出钱’的原则，由受益农户据实承担。用于村组修复水毁工程所需资金，纳入一事一议范围内统一安排”(33)。2003年之后，S镇全面撤销小组长，并精简村干部数量。税费改革的就是为了解决组织成本膨胀的问题。
四、“个体用水模式”与合作化机制
税费改革虽然改善自1990年代中期以来出现的“集体用水模式”中组织成本过高问题，但同时在人力、物力、动员能力方面限制了基层组织能力，“倒水连同孩子一起倒掉”。“集体用水模式”瓦解，农田水利走向“个体用水模式”。难怪有农民说，“(用水)一夜回到了解放前”。
水利的公共品性质决定了与立体化、系统性的水利基础设施相配套的是，农户间形成一定规模并具有组织性的用水单位。“集体用水模式”瓦解之后，农户只有两条出路，一是农户完全从“大水利”中退出来，发展一家一户的“小水利”；二是农户联合依靠“大水利”解决灌溉问题。
(一)“个体用水模式”
税费改革后，农户自己通过水利市场，直接与水管部门打交道，乡村两级只起到联络协调作用。村干部说：“现在如果农户要水，找到我，我就会到泵站、水库给他联系，我与那些人要熟一些”。在基础设施维护上，直至1999年，乡村两级每年冬季都会组织农民进行水利建设，一般是第一年8月份开始规划，11月份开始实施，一直干到第二年4月份结束。内容包括沟渠清障、设备维修、堰塘清淤加固等，当时的口号是“渠见底、坡见新、两边杂草除干净、淤泥挑过分水岭”。工程由全镇统一规划，以政府文件的形式，下达到每个村组。取消“两工”之后，集体再也无法组织农民进行基础设施维护。村干部说：“现在一锄一锹的工程，都需要付钱，不给钱，农民就不会去做”。失去群众的力量，乡村两级在基础设施维护上，只能无所作为。最终，“一年不清，杂草丛生；两年不清，蛇都难行；三年四年不清，小树成林”。现在，沟渠等基础设施因年久失修，遭受损坏，严重制约农户用水，在硬件上阻碍农户与大型水利设施的对接，提高了农户与水管单位间的交易成本。
在“个体用水模式”中，农户从村组组织中独立出来，成为独立的用水主体。包括堰塘等基础设施，根据农田分布，搭配相应的农田，被分到户。在小型水利设施上，要么是一家一户独立修建，要么是联户修建。在向水库、泵站买水时，要么是农户独自参与交易，要么是几户联合进行。从“集体用水模式”到“个体用水模式”变化的实质是，私人产权替代了集体产权。即从“集体受益，集体负担”变成“谁受益，谁出钱”。
在某些情况下，由于一些“小水利”的成本比较高，个体农户可能无法承担，或者单独使用不合算，形成联户合作。联户合作的形式是，由某一个人向具有共同利益的其他几户人家提议合伙办某件事；如果他的提议得到大家的赞同，众人就会一起“碰头”，商量决定如何办、如何操作、谁来牵头等。一般情况下，最后多由最先提议的那个人担任“牵头者”，具体负责对外联系与对内协调工作。“大水利”崩溃之后，农民普遍采取联户合作的方式解决水利问题。比如，向岗三组在“划片承包”(34)的基础，全组20户人家，分为四个合作单位。每个合作单位合用一些基础设施，如堰塘、电表等。这几个合作单位，分别联户向台子湖泵站买水。每个合作单位都有一个“片长”，第一年是“抓阄”产生的，以后按一定的顺序轮流担任。“片长”负责召集农户开会、收钱、看管设备、从井里抽水、协调农户间的放水量与放水顺序等。
(二)合作化机制
联户合作与集体组织不同在于，联户时每家每户都具有独立的产权，是基于利益层面的“共识”，通过个体间的合约达成的，而集体组织本身具有实体性、独立性，个体利益在其中隐而不现，并且集体利益高于个人利益。
合作的前提之一是，农户之间利益的一致性，并且合作之后，每个农户的收益高于合作之前。农民解释说：“(之说以)能够合作起来，是因为我们的角度是一致的”。农民还强调，角度不同，人们的选择就不同。另外，村庄是一个熟人社会，合作时农户不仅要进行自身绝对收益的算计，而且通过与他人收益进行比较而决定是否合作。荆门农民说，“宁可自己吃亏，也不讨别人的好”。表明在受益不均衡时，农户很难达成合作。也许合作之后个人的绝对收益可以增加。但由于熟人社会中农户之间的相互攀比的习惯，与农民特殊的公平感，容易造成农户之间的“嫉妒”，导致合作不能实现(35)。
合作的第2个前提是，私有产权的确定性。农民对当前合作用水的评价是，“你自己掏钱，自己用水，谁也不占谁的便宜”。正是在这种逻辑下，堰塘等原属于集体所有的基础设施，能够瓜分的基本都被瓜分，比如，小(二)型水库章子堰被瓜分成为16个小堰。机井、水泵、水管、电线等小型水利设施，能够一家一户置办都一家一户置办了。
合作的第3个前提是，成本分摊与利益分配能够明晰化。合作用水时，村民根据田亩，平均分摊成本。并根据每个农户承担的成本，分配相应的收益。向岗3组8户人家2009年合伙新修一口万方大堰，每户按田亩平摊工程开支、用工开支，并按田亩承担修堰占用土地的成本。修成之后，在使用与管理上，农户对于堰塘享有相应的“股权”，出现用水紧张时，按田亩分配相应比例的水量。
合作表面上看“合”，但其内在实质是“分”，表现个体农户“私”的逻辑。合作化机制以个体利益为起点的，通过联合过程，最终还是以个体利益为终点。与组织化机制的社会整合趋势不同，合作化机制趋向于社会分化。农民说：“现在(用水)就是弱肉强食”。比如，集体的堰塘，谁有本事、比较无赖、不讲道理，谁就能够先占、多占，而那些比较实的人就占不到。向岗五组的彭金是一个“大社员”(36)，现在家中有5口堰，是最早在章子堰修堰塘的农户之一；6组的向文也是一个“大社员”，在章子堰中有5口堰塘，并且还在章子堰大堤上中种庄稼。
(三)合作化的困境
合作通过“协商”实现的，合作化过程就是利益博弈过程。农民说：“(合作)是争论的结果，没有争论怎么会有现在的合作呢”。争论即谈判，农户间相互争取与退让，在照顾到每个农户利益的基础上达成合作。随着合作范围扩大，谈判协商过程就变得很复杂，容易出现“众口难调”的现象。因此，合作的范围一般比较小。向岗村原书记刘元华说：“联户合作用水的范围根本不可能超过20户，否则没有办法达成统一意见”。在向岗村7个组中，最大的水利合作单位是8户。农民对这一现象解释说：“(农民像柴禾一样)长短不一，(所以)捆不紧，垛不齐”。并且，合作化机制也无法解决“搭便车”问题。很多处于渠道、堰塘下面的农户无需支付用水成本，就能捡水、偷水用。
与组织化机制不同，合作化机制缺乏强制性与命令性，农户拥有退出权。因此，合作缺乏稳定性，农民很容易因为各种原因而退出合作。比如，分配不均、内心不平衡、自然条件变化、农户间的恩怨等都可能导致合作的瓦解。向岗3组一个4户合作单位，自2003年以来，一直联合从台子湖泵站买水。2009年冬季，有两户人家各打了一口机井，合作单位自此瓦解，另外两个农户很无奈。在组织化机制中，集体是一个独立的实体，不允许成员退出。在合作化机制中，合作单位没有权力制裁那些退出者。合作的不稳定性，导致农户之间的信任度降低，使得联合用水缺乏长远预期。
基于水利自然性质限制，水利合作中存在成本收益无法明晰的困境。田块分布的自然条件，天气的不可预计性，水利设施的日常性维护等成本，都不能够被计量化，限制了合作的可能性，大量的合作都是因为分水矛盾而瓦解的。向岗五组的彭金2005年与另外两个农户合作从台子湖泵站买水。当水抽到共用的堰塘里后，其他两个农户田比较近，很快就将水抽走了，而彭金田比较远，需要用两个水泵二级提水，抽水比较慢，最后分的水少。3家人为此而发生争吵。第二年，彭金请了10个亲朋好友，一家单独从泵站抽水。这个合作单位就此瓦解，类似的例子有很多。
复杂的谈判过程产生了交易成本，交易成本随着合作单位扩大而提高。比如，“牵头人”要花时间，在协商时要为大家提供茶水，对外联系时要出车费、电话费等，还包括“牵头人”要“操心”、“怄气”等心理成本。但这些成本又很难被量化，也无法被补偿。因此，没有人愿意当“片长”。在合作谈判中，一般是那些最弱势的农户，被迫承担这些交易成本。那些灌溉条件最差，不具备其他的替代性途径的农户，对于合作的依赖性最高，在谈判过程中讨价还价的能力最低。他们没有退出的余地，只好“忍气吞声地听别人的闲话”，要受“冤枉气”。那些条件好的农户，可以随时退出合作，承担制度交易的可能性也比较小。
在合作谈判中，居于优势地位的农户利用博弈机制，策略性地运用退出权，转嫁交易成本。而当成本高至那些处于弱势地位农户无法单独承受时，他们就会真正地利用退出权，寻找解决灌溉的替代性途径，推动合作的瓦解，并造成制度变革。由此可以理解，为什么一般都是水源条件最差的那些农户最先挖堰塘、打机井。不过，农户变革的能力是有限的，如果替代性途径的成本太高，且合作又无法达成时，那些水源条件最差农户田里的庄稼就会最先“死去”。
单靠合作本身是无法解决交易成本问题，也无法解决合作不稳定的问题。取消税费之后，农田水利中的合作化机制，无法有效地实现农户与大中型水利设施的对接，也无法组织农民基础设施建设，最终导致“大水利”崩溃，并陷入今日之困境。
五、结语
访谈中，很多人都说“将农业补贴发到农户手中是个错误，他们只会用来打麻将、买六合彩，如果将钱发到集体的话，水利问题一定可以解决”。自税费改革以来，农户间缺乏有效的组织机制，水利市场中的买方无法形成。绝大部分经营化的水库、泵站等，有水卖不出去，导致这些水管单位经营陷入困境。分散的小农无法实现与大型水利设施之间的对接，既损害了农户的灌溉，也损害了水管部门的利益。因此，国家进行水利投资时，除了要进行基础设施建设之外，还要考虑到如何将农民组织起来，重新设置小组长是个不错的选择。在基层组织弱化与靠农民自发合作解决水利难以成功的格局下，如何重新将“人均不足一亩三分地，户均不足十亩”的小农组织起来，是当前国家进行水利基础设施投资时，必须重视的一个问题。借助于国家对农村的资源输入，重新将分散的小农组织化，不仅可以推进农田水利事业建设，也具有提升基层治理能力的战略意义。
①魏特夫：《东方专制主义》，中国社会科学出版社，1989年。
②弗里德曼：《中国东南的宗族组织》，上海人民出版社，1998年。
③黄宗智：《华北小农与社会变迁》，中华书局，2000年；《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局，2000年。
④行龙：《要重视从社会史角度研究中国人口资源环境史》，《光明日报》，2001年12月4日。
⑤王铭铭：《“水利社会”的类型》，《读书》，2004，11期
⑥贺雪峰：《村治的逻辑——农民行动单位的视角》，中国社会科学出版社，2009年，第26页。
⑦同上，第35页。
⑧这是贺雪峰教授对中国小农生产方式一种形象的描述。
⑨费孝通敏锐地从小农生产经营形态，水利合作需求等论述村落何以成为中国乡土社区的基本单位。参见费孝通：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社，1998年。
⑩温铁军：《三农问题与制度变迁》(第2版)，中国经济出版社，2009年。
(11)贺雪峰：《村治的逻辑—农民行动单位的视角》，中国社会科学出版社，2009年。
(12)费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社，1998年，第9页。
(13)贺雪峰：《村治的逻辑—农民行动单位的视角》，中国社会科学出版社，2009年。
(14)随着技术的提高，水利就可能变成完全私人品。比如，农户通过自己打井、安装水泵、水管等，将水利变成私人品。
(15)奥尔森认为“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或者其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻找自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。参见奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海三联出版社，1995年，第2页。
(16)罗兴佐：《治水：国家介入与农民合作—荆门五村农田水利研究》，湖北人民出版社，2006年，第5页。
(17)近年来，罗兴佐每年都会到荆门地区进行水利调研，相关成果正以各种形式在逐步公开发表。
(18)本组调查活动是由贺雪峰教授、罗兴佐教授主持，申端峰博士具体负责的，参与调查的师生一共有26人。同笔者一起参与S镇调研的还有陈涛副教授、宋丽娜、李宽等。本文灵感来自于调研过程中的集体讨论，在此一并感谢，文责笔者自负。
(19)罗兴佐在《治水：国家介入与农民合作—荆门五村农田水利研究》一书中详细介绍了荆门地区在人民公社时期水利建设的过程与成就。S镇水利建设与罗兴佐描述的总体过程极为相似，基于篇幅的限制就本文不再详述。
(20)在改革过程中，国家出台了一系列具有代表性的文件。1981年国家农委转批水利部《关于在全国加强农田水利工作责任制的报告》，1985年国务院办公厅转发水利电力部《关于改革水利工程管理体制和开展综合经营问题的报告》，建立水利工程市场化改革的方向。2002年，国务院体制改革办公室发布《水利工程管理体制改革实施意见》，标志着水管体制全面启动。
(21)渠道、水库、泵站等都是人民公社时期修建的。所谓泵站空置率是指，泵站实际发挥的效率无法达到设计效率，资源大量被浪费。
(22)据原水利站长介绍，如果现在出现持续40天以上的干旱，S镇的将要损失60％以上，只有20％左右位于水库堤坝下面的农田能够不减产。
(23)向岗村，1147人，7个村民组，283户，其中有269户承包土地，在册耕地面积3027亩(每亩800平方米)，水田2667亩，其它为旱地。
(24)所谓“大水利”是指依靠大中型水利设施，解决大范围的具有系统性、立体性的水利系统。“小水利”是指通过一家一户或者联户建设小型水利设施而完成灌溉的水利模式，最为典型的“小水利”包括私人挖堰、打机井等。
(25)林院是三分干中游的一个行政村，全村有1250人，耕地约2900亩，其中水田约2800亩(每亩700平方米)，9个小组，306户。
(26)共同生产费是指农业生产中需要共同开支的费用，特别是荆门市这类水稻产区，抗旱排涝成为农业生产的先决条件，而诸如抗旱排涝这一类事情，单家独户无力去做，因此成为村组干部最为基础的工作之一。
(27)在访谈中，农民常常提起“我们集体种田时，放水很方便”。刚开始，还以为农民所说的“集体种田”是指人民公社时期。经过多次访谈才明白，“集体种田”是指税费改革之前，村组组织集体放水、用水种田。
(28)在集体用水模式中，农户很少计算自己的灌溉成本，也不计算集体灌溉成本，他们的注意力放在农户间的相互比较上，比较重视自己交同样多的钱是否能够像被人一样同样受益。
(29)奥尔森认为要解决“集体行动困境”必须是存在给予成员愿意分担实现集体目标成本的激励，或者是存在外部的强制力。村组具有的强制性恰恰可以要每个成员支付用水成本。参见奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海三联出版社，1995年，第3页。
(30)在实际研究中，无法对组织成本进行严格的量化并区分合理开支与不合理开支。
(31)参见贺雪峰：《乡村研究的国情意识》，湖北人民出版社，2004年，第207页。
(32)同上，第209页。
(33)罗兴佐：《治水：国家介入与农民合作—荆门五村农田水利研究》，湖北人民出版社，2006年，第76页。
(34)关于荆门“划片承包”对水利的影响，贺雪峰等已经详细讨论过。参见贺雪峰等：《乡村水利与农地制度创新—以荆门市“划片承包”调查为例》，《战略与管理》，2003，9期。
(35)贺雪峰曾讨论过农民水利合作中的公平感问题，参见贺雪峰：《熟人社会的行动逻辑》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)，2004年。
(36)“大社员”是当地人对那些喜欢占集体的便宜，吃不起亏的人的一种称呼，这些人要比普通群众蛮横一些。