农村集体建设用地隐性流转的现状和归因分析，本文主要内容关键词为：隐性论文,建设用地论文,现状论文,农村集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景
根据现行《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》和《抵押法》，农村集体建设用地使用权均不能转让、出租或抵押，该类土地必须先被征收转化为国有后方可上市交易。然而，随着工业化和城市化的不断推进，对农村集体建设用地的需求量越来越大，在比较利益的驱使下，大量农村集体建设用地隐性入市(叶玉国，1992；李芳芳，2010)。尤其是在经济发达地区，农村集体建设用地自发流转的规模不断扩大，客观上形成了农村集体建设用地的隐性流转市场(江华、胡武贤，2008)。当前，农村集体建设用地流转处于自发和无序的状态，违法用地屡禁不止，流转代表主体模糊，流转收益分配不合理，农民权益受到侵害(胡艳，2011)。针对农村集体建设用地隐性流转现象，亟须探究其深层次的原因，以图建立有效规制。对此，不少学者进行了较为宏观、定性的归因分析，提出此类交易主要受到经济利益、现实需求、法律滞后程度、政府监管力度、村干部和农民法律意识等因素的影响(江华、胡武贤，2008；徐红新，2012)。从博弈视角分析，农村集体建设用地流转是中央政府、地方政府、农民以及企业主体共同博弈的结果。农民作为理性的经济人，为了获取更多的土地收益，不惜突破法律，进行农村集体建设用地隐性交易；在很多时候，企业更倾向于使用低价的农村集体建设用地而非国有土地(赵亚莉，2008)；政府也采取“以地生财”的方式，完成地方工业化所需的原始资本积累(黄小虎，2012)。从产权角度分析，农村土地权利界定不清与流转市场缺失，让农村土地流转常常遭遇法律打架、纠纷不断(周其仁，2012)；造成农村集体土地“隐形”市场的根本原因是农村集体所有的土地产权主体虚化、权能不完整，农村土地不能自由流转(单德水，2008)。
上述研究从多视角、多层面剖析了农村集体建设用地隐性流转的影响因素，所形成的利益使然、权利博弈、制度缺陷等重要结论，为本研究中理论预期的提出奠定了基础。目前，对农村集体建设用地隐性流转问题的计量分析尚未见专门文献，但相关的类似研究有两大类共十多篇文献。一类基于Logistic模型实证分析了宅基地流转中农户行为或意愿的影响因素，发现宅基地流转与农户家庭年纯收入、占有宅基地面积、所处区域环境、是否参加养老保险、对宅基地流转收益分配的认知、对宅基地流转政策的了解程度、务农程度和户主自身文化程度等因素相关(例如吴明发等，2012；张玲玲，2012；宁涛，2012；徐汉明，2012；田克明，2011；傅楠，2010)。另一类基于多元回归模型分析了农村土地利用中违法行为的影响因素，认为经济增长、城市化、产业结构与土地利用中违法行为的关系取决于经济发展阶段和方式及相关政策的执行情况，这些因素对东部、中部、西部地区土地违法行为的影响程度还存在明显的差异(龙开胜、陈利根，2011)。农村集体建设用地隐性流转作为土地利用的特殊形式，其影响因素与这两类研究的结论有一定的相似之处，但是，考虑到不同阶段经济社会发展的差异性和土地利用中利益博弈的加剧，影响农村集体建设用地隐性流转的因素可能更加复杂，尤其是应当考量村集体的基本特征和农民收入水平的变动对此类土地隐性流转的影响。为此，本文拟利用对浙江、广东、江苏、湖北、四川、重庆6省(市)的村级问卷调查资料，在摸清不同地区农村集体建设用地隐性流转基本情况的基础上，建立经济计量模型深入分析其影响因素，试图既填补关于农村集体建设用地隐性流转定量分析的研究空缺，也提供如何进一步规范此类土地隐性市场的理性思考。
二、农村集体建设用地隐性流转现状分析
(一)农村集体建设用地隐性流转的概念及研究范畴
农村集体建设用地主要是指农民集体所有并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地以及农民宅基地等。此类土地隐性流转主要是指违反或触犯《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》等法规，村集体擅自流转农村集体建设用地或非法将农用地转变为建设用地(以下简称“非法农转用”)进行流转①，村民将宅基地及住房流转给村外自然人或法人等私下交易行为所构成的市场。流转中“隐性”的判断依据是：是否违反土地利用总体规划，是否改变土地用途，是否流转给法律规定之外的使用权利用主体等(例如，宅基地是否流转给本村不符合宅基地申请条件的人以及外村人)，是否存在审批程序违法、流转程序失范、利益分配不均等现象。
村集体和农户是农村集体建设用地隐性流转的重要主体。村集体主要进行已有农村集体建设用地的违法、触法交易，甚至进行非法农转用，建设小产权房、标准厂房及经营性商业用房并非法出租(售)等。农户主要进行宅基地及住房隐性流转，例如私下出售宅基地和住房给不符合宅基地申请条件的本村村民，或私下流转宅基地和住房给包括城里人在内的非本村集体成员。由于农户宅基地隐性流转受农户资源控制能力和宅基地散布特征等因素的约束，其隐性流转的概率、规模和影响相对较小，所以，本文将研究对象聚焦于村集体建设用地(包括收归集体的宅基地)的隐性流转。具体的研究范畴界定为：①流转主体。农村集体建设用地流出方一般为村集体，流入方有村民、政府、企业以及非本村村民的其他自然人等，但在实际运行中二者也有交错出现的情形，主要表现为农村集体建设用地的再流转。②流转客体。一是废弃不用的村小学、村集体办公用地等农村公益性设施用地；二是村集体所有的经营性建设用地，例如村集体所有的企业厂房、商务楼、沙石场、加油站等；三是村集体土地整理和宅基地复垦指标。③流转类型。包括出让(含拍卖)、出租或转租、抵押、入股或联营②等。④流转机制。农村集体建设用地流出方和流入方根据土地资源价值的高低而自主议价、自行交易。
(二)农村集体建设用地利用概况
为摸清中国农村集体建设用地总体利用概况及其隐性流转的数量规模、类型结构，2011年10～11月，本课题组以地区生产总值为抽样依据③，在东部地区3省(广东、江苏、浙江)分别抽取2个县(市、区)，在每个县(市、区)抽取3个乡镇(街道)，在每个乡镇(街道)抽取10个村(社区)，对村干部(党支部书记或村(社)主任)进行调查，获得村干部有效问卷180份②；在中部地区1省(湖北)抽取3个县(市、区)，在每个县(市、区)抽取3个乡镇，在每个乡镇抽取10个村，获得村干部有效问卷66份；在西部地区2省(市)(四川和重庆)分别抽取4个县(市、区)，在每个县(市、区)抽取2个乡镇(街道)，在每个乡镇(街道)抽取5个村(社区)，获得村干部有效问卷69份。笔者将样本省(市)分为东部地区、中部地区、西部地区进行对比研究，东部、中部、西部地区的样本村比例为57.1∶21.0∶21.9。315个样本村2011年平均人口2001人，户数628户，村民2011年人均纯收入13373元④。
近年来，中国农村集体建设用地的主要利用方式包括自主开发利用和流转利用：一是村集体利用集体建设用地自主开发建设厂房、市场、公寓、商务楼或基础设施等；二是村集体将此类土地通过出租、入股、出售、联合开发、拍卖等形式进行流转利用。据调查(见表1)，2007-2011年，6省(市)315个样本村的村集体自主开发利用集体建设用地共989宗、8966.1亩，平均每村每年5.7亩，东部地区分别是中部、西部地区的2.3倍和1.35倍；流转利用共1148宗、19029.4亩，平均每村每年12.1亩，东部地区分别是中部、西部地区的1.73倍和1.52倍。再细化样本统计发现，村集体自主开发利用中最普遍的是自建基础设施，共2792.6亩，占自主开发利用总面积的33.6%；其次为自建厂房和自建市场，分别为2437.2亩和1160.7亩，占29.3%和14.0%。村集体流转利用中较为普遍的是联合开发、出租和出售，分别达到5931.3亩、5766.7亩和3623.3亩，占流转利用总面积的31.2%、30.1%和19.1%。总体而言，农村集体建设用地自主开发利用部分的合法性较高，并主要表现为两种情况：一类是在《土地管理法》正式颁布(1986年)之前，为了建设公共设施(例如生产队办公楼、村小学、村卫生所、畜禽养殖场、农产品初级加工厂等)、发展队办和大队办乡镇企业等，经审批农转用的土地⑤；另一类是随着城市化的推进，地方政府为加快推进农村集体土地征用而实施征地留用地政策所产生的留用地，这部分留用地在一些地区或非“城中村”改造项目中仍以集体土地的性质存在，并实行行政划拨和无偿使用⑥。这两类农村集体建设用地从审批手续、产权属性上讲都比较合法。 
(三)农村集体建设用地隐性流转的类型结构分析
从形式看，不管是农村集体建设用地的自主开发利用还是流转利用，都没有突破国家法律法规和有关政策，但实际上，在这两类农村集体建设用地利用过程中都存在隐性流转的情况。前者比如，2007-2011年，315个样本村利用470.4亩集体建设用地自建公寓，占自主开发利用总面积的5.7%，这些公寓大部分作为小产权房出售，违反了《土地管理法》的相关规定。后者比如，样本村中有5个村将集体建设用地作价入股到股份制企业，面积达到93.5亩，一旦所入股的企业破产，农村集体建设用地的产权就可能转让给非集体组织成员，这与现行《土地管理法》相冲突。农村集体建设用地隐性流转往往隐含在多种合法利用形式之中，具体类型多种多样，按照其形成原因划分，可分为农用地非法转为建设用地(即“非法农转用”)和自有建设用地隐性流转两种类型。调查⑦表明，2007-2011年，6省(市)315个样本村共发生农村集体建设用地隐性流转11634.4亩，平均每村每年7.4亩，其中，东部地区8.0亩，中部地区5.3亩，西部地区7.9亩⑧。在农村集体建设用地隐性流转中，非法农转用的比重较大，占57.4%；自有合法建设用地的隐性流转占42.6%。可见，农村集体建设用地隐性流转主要是非法流转。
1.非法农转用土地隐性流转的类型结构分析。2007-2011年，315个样本村非法农转用的土地面积共6673.1亩，占农村集体建设用地隐性流转总面积的57.4%，平均每村每年隐性流转4.2亩(见表2)。样本村非法农转用的土地总面积中，东部地区约占66.7%，中西部地区合计占33.3%，可见，非法农转用的土地规模与地区经济发达程度正相关。在非法农转用的具体类型中，违法程度从高到低依次为“以租代征”、“先占后征”、违章搭建和其他利用，四者占比分别为41.2%、27.5%、22.2%、9.1%。东部地区各项非法农转用的土地面积均大于中西部地区之和(见表2)。进一步调查发现，这些非法农转用的土地，其大部分原用途为耕地，长期被非法转用为建设用地影响到粮食安全。非法农转用的主体主要是地方政府，因为“以租代征”、“先占后征”的支持者和实际操作者只能是政府，所以，这两种非法农转用类型的农村集体建设用地隐性流转规模较大，占到样本村非法农转用土地总量的68.7%。根据调查中样本村村干部对农用地非农利用频次的回答，2007-2011年间，东部地区平均每村每年占用农用地5.0次，中部地区为2.7次，西部地区为3.7次，占用次数多少的顺序也与占用面积多少的顺序一致。经SPSS13.0软件中的多项选择交叉列表检验，东部地区、中部地区、西部地区平均每村每年非法农转用的土地规模和利用结构都存在显著差异(p=0.003)。
2.自有合法建设用地隐性流转⑨的类型结构分析。对315个样本村的调查显示，2007-2011年间，村集体合法自有的集体建设用地中隐性流转面积达到4961.3亩，平均每村每年隐性流转3.2亩(见表3)。虽然这些隐性流转土地的66.0%集中在东部地区，但是，平均每村每年隐性流转面积却是西部地区多，达到4.2亩，而中部地区该指标仍比较低，仅为2.6亩。在该类隐性流转中，主要流转方式依次为建设小产权房、私下租售、入股股份制企业、私下抵押和其他利用，五者分别占自有合法建设用地隐性流转总量的54.3%、21.4%、12.5%、8.2%和3.6%。与上类非法农转用隐性流转不同的是，本类农村集体建设用地隐性流转行为除了建设小产权房情形下每村每年隐性流转面积呈现东部地区高于中部和西部地区外，私下租售、入股股份制企业等情形下该指标则为西部地区高于东部、中部地区。这种情况可能与西部地区村集体经济实力有限、自主开发建设公寓等小产权房的能力相对欠缺有关，也可能与该区域小产权房市场需求不足有关。但是，四川省在2008年“灾后重建”中得到了众多特殊政策，吸引了大量社会资本进入农村实施宅基地联合开发，包括租售宅基地进行“小联建”⑩、成片整理宅基地入股公司进行“大联建”(11)等，也造成大量符合特殊政策但不符合法律的农村集体建设用地隐性流转。
当前大量存在的农村集体建设用地隐性流转现象具有正负双向效应。一方面，这些隐性流转突破了现行法律法规，引发违法用地行为增加，可能扰乱既定的土地市场秩序，不利于土地的节约集约利用。而且，这些流转缺乏法律保障和行政规制，还可能造成利益分配不公、社会矛盾多发。另一方面，这些隐性流转也切实缓解了国家建设用地紧缺的矛盾，并在一定程度上推动了农村第二、第三产业发展，促进了农民就业，提高了农民收入(常敏，2013)。
三、农村集体建设用地隐性流转的归因分析
影响农村集体建设用地隐性流转行为的因素是多层次、多方面的。宏观环境因素往往是大前提和决定性的，但较难定量分析。微观影响因素是原动力和推动力，对农村集体建设用地隐性流转的影响更为直接。因此，本文基于315个样本村村干部的问卷调查数据，结合宏观环境因素并侧重微观影响因素进行计量分析，量化各项因素对农村集体建设用地隐性流转的影响方向和影响程度，为规范引导农村集体建设用地隐性流转提供科学的对策依据。
(一)理论分析
T·W·舒尔茨(2005)将制度定义为一种行为规则。随着社会、政治、经济条件变化而发生的制度变迁，可以理解为行为规则发生变化，既包含了自上而下的强制性变迁，也包含了自发的诱致性变迁(赵德起，2010)。从宏观层面看，农村集体建设用地隐性流转可以界定为一种诱致性农村产权制度变迁。首先，土地产权制度不完善是该项制度变迁的根本诱因。产权经济学认为，“产权是所有制的核心和主要内容”。只有具有独立的市场主体，才能确立市场经济；没有产权明晰的市场主体，也就没有市场经济(蔡继明、程世勇，2008)。而目前中国农村集体土地在产权界定上存在主体虚位、权能不完整、边界模糊等问题，使得此类土地的公开市场难以建立。虽然《民法通则》、《物权法》和《土地管理法》等都提到农村集体土地的所有权主体是农民集体，但“农民集体”属于何种民事主体，在法律上尚未做出界定，民法理论上还未赋予“农民集体”民事主体之法律地位。目前，农民集体不是法律实质意义上能真正享有权利和承担义务的民事主体，造成农村社区集体财产权主体虚化(丁关良，2004)。同时，农村集体建设用地权能存在不完全性，农民集体对农村集体土地的占有权、使用权、收益权和处分权是相当有限的，最终支配权掌握在政府手中(单德水，2008)。所以，建立在产权主体清晰、权能对等基础上的农村集体建设用地有形市场无法形成(何·皮特，2005)，但现实中对农村集体建设用地的需求却大量存在，这就导致该类土地以非正常的途径和方式进行隐性流转。其次，严格限制的法律法规与现实迫切需求、政府政策之间的矛盾，是该项制度变迁的现实诱因。即便法律在农村集体建设用地直接入市和耕地保护方面都做出了严格的限制性规定，但事实上，大规模的城市化已经产生了对农村土地的急迫需求，一些地方政府往往默许农村集体建设用地入市，甚至通过占用耕地来满足地方建设用地的“超额”需求(12)。虽然中共十七届三中全会明确了建立城乡统一的土地市场，允许城镇规划区以外的非公益性农村集体建设用地流转，但相应的法规细则却一直未出台，基于利益纠葛，地方政府也没有推进农村土地市场建设的积极性。所以，法律滞后、法律漏洞以及法律与政策之间的矛盾，是诱发农村集体建设用地隐性流转的重要环境因素。考虑到各地区之间在制度环境上的差别，本文预期，制度环境因素(包含区域环境因素和农村土地利用与管理的规范化程度)对农村集体建设用地隐性流转有重要影响。
农村集体建设用地隐性流转是一种自发的农村产权交易行为。这种交易的影响因素主要来源于需求和供给两个方面。一方面，随着农村工业化、城市化的不断推进，工商业和房地产业的发展都需要大量的农村土地，众多企业出于对自身实力和国有土地高额使用成本的考虑，理性地选择了低成本的农村集体建设用地；地方政府为了摆脱建设用地指标的限制，也要调剂这类土地；加上大量外地人口聚集在城郊村、镇郊村，极大地推高了对农村集体建设用地的需求。另一方面，村集体通过非法农转用自主开发利用或流转利用集体建设用地，需要具备一定的经济实力、产业基础、区位优势等条件。所以，本文预期，在宏观环境因素基本相同的情况下，农村集体经济组织的综合实力是农村集体建设用地隐性流转的重要影响因素，这些因素包括村工业总产值、村累积固定资产、村劳动力非农就业比例等。同时，村民在参与有关集体土地流转的民主决策中具有表决权，所以，村民收入水平等个体因素也会影响到集体建设用地隐性流转。
(二)变量设置和模型选择
1.变量设置。基于上述理论分析，本文设农村集体建设用地隐性流转为因变量，并按照前述农村集体建设用地隐性流转的概念，假设当样本村在2007-2011年间年均隐性流转集体建设用地面积大于0亩时，即认定该样本村存在隐性流转。由此，315个样本村可以根据农村集体建设用地隐性流转情况分为两种类型：一类是2007-2011年集体建设用地年均隐性流转面积为0亩的样本，其因变量赋值为0；另一类是2007-2011年集体建设用地年均隐性流转面积大于0亩的样本，其因变量均赋值为1。在315个样本村中，无隐性流转的样本村71个(13)，占样本总量的22.5%，各地区无隐性流转的样本村占本地区样本总量的比例分别为东部地区12.2%、中部地区37.9%、西部地区34.8%。
借鉴违法利用土地行为等问题的相关研究成果(例如龙开胜、陈利根，2011)，本研究将影响农村集体建设用地隐性流转的因素分为三大类型：区域环境因素、农村环境因素和农户特征因素。区域环境因素用地区虚拟变量表示，按前文样本分类方法，设浙江、江苏、广东三省为东部地区；湖北为中部地区；四川、重庆为西部地区，并以中部地区作为参照组。东部地区经济较中部地区发达，土地市场需求旺盛，比中部地区更容易诱致建设用地隐性流转；而成都、重庆作为农村综合改革试验区，比中部地区容易催生某些触碰现行法规的做法，但由于其区位和经济发展水平，农村集体建设用地隐性流转的概率可能会低于东部地区。农村环境因素包括村总人口、村工业总产值、村累积固定资产、村劳动力非农就业比例、村集体可支配收入、农用地调整频次6个变量。其中，村总人口是指2011年本行政村户籍人口；村工业总产值指2011年本行政村范围内各类工业、建筑业生产主体所实现的、按当年价格计算的工业总产值；村累积固定资产指到2011年年底本行政村历年累计投入的固定资产总额(不扣除折旧)；村劳动力非农就业比例指2011年年底本行政村户籍的非农就业劳动力与同口径劳动力总数的比例，而且劳动力年龄分别为男16～65岁、女16～60岁；村集体可支配收入是指集体资产经营净收益和公共财政补贴收入的总和，是村集体可以自主支配的收入。以上6个变量对农村集体建设用地隐性流转的影响可能都是正向的。农用地调整频次指第二轮承包期内，村集体对农户农用地承包经营权调整的实际情况，用来反映农村土地利用与管理的规范化程度，按其分类定义(如表4所示)，其影响是负向的。农户特征因素主要采用2011年样本村农民人均纯收入(14)，之所以选择该变量，是因为村庄重大事项(包括集体建设用地流转等)一般会由村民代表大会决策，而村民收入水平可能会正向影响村民参与相关事项决策的积极性及决策内容。所有变量的具体含义及对农村集体建设用地隐性流转的预期影响方向详见表4，影响农村集体建设用地隐性流转主要变量的描述性统计分析详见表5。
2.模型选择。本文运用Logistic模型进行回归分析，其具体形式如下：
估计式为：
(1)式和(2)式中，
为农村集体建设用地隐性流转的概率，β为待估计的变量系数，X为自变量向量，μ为误差项。
(三)估计结果及分析
本文采用二元Logistic模型对影响农村集体建设用地隐性流转的因素进行回归分析。经SPSS13.0软件运算，模型整体较显著，表6给出了模型的估计结果。
根据表6所列数据，本文对模型估计结果的解释如下：
1.农村集体土地管理规范化程度是影响农村集体建设用地隐性流转的制度因素。表6显示，农用地调整频次对农村集体建设用地隐性流转的概率有明显的负向影响，与预期一致。即农用地调整赋值越小(即调整越频繁)，农村集体建设用地隐性流转发生的概率越大。事实上，农用地频繁调整往往意味着村集体集中上收了农民的土地承包经营权，进而随意发包甚至任意转租农用地，造成农村集体土地管理混乱，为非法农转用和集体建设用地隐性流转创设了制度空间。因此，农用地管理和利用的规范化程度直接影响农村集体建设用地隐性流转发生的概率。农村集体土地管理越不规范(即农用地调整越频繁)，越容易出现农村土地产权真空，这就为村集体将农村集体建设用地违法入股股份制企业、触法建设小产权房等隐性流转提供了充分条件；为地方政府触法“以租代征”甚至直接买卖农村集体建设用地等隐性交易行为提供了制度庇护；也为农民违法占用宅基地、私下交易宅基地等隐性交易提供了行为示范，从而导致农村集体建设用地隐性交易泛滥。
2.农村经济强弱是决定农村集体建设用地隐性流转的重要因素。模型估计结果显示，村累计固定资产对农村集体建设用地隐性流转有显著的正向影响，即村累计固定资产越多，农村集体建设用地隐性流转的概率越大。换言之，村级集体经济基础越好、经济实力越强，农村集体建设用地隐性流转的势头越猛。这一结论也验证了前述理论预期。事实上，村集体累积固定资产主要依托于农转用土地及其相关投资，主要表现为“未批先建”的标准厂房、商厦、市场、小产权房、加油站等，虽然其中部分资产后来在城市化进程中被“洗白”，尤其是通过征地留用地指标置换的方式被部分“洗白”，但是，迄今这一得到地方政府默许的政策尚未被国家土地法规所认可。其根本动因是工业化、城市化推进到了“家门口”，村集体在比较国家征地与村集体隐性流转集体建设用地之间巨大的收益差值后，就会“理性”地将农用地转变为建设用地，进行自主开发利用，或以利益最大化的方式流转，中国较早在深圳等地出现的小产权房正是这样产生的。
3.区域整体发展环境与农村集体建设用地隐性流转密切相关。回归结果显示，地区变量中东部地区相对于中部地区不显著，西部地区相对于中部地区极显著，但其影响方向为负。可能的原因是，中部地区的样本村数量明显小于东部地区和西部地区，中部地区样本村中发生农村集体建设用地隐性流转的村庄也比东部地区和西部地区少，而且因变量“农村集体建设用地隐性流转”不是“面积”而是“是否发生”，西部地区隐性流转的面积可能较多，但发生的样本村数量不一定较多，也就是说，集中发生在农村综合改革的试验村或地震灾区的少数样本村，所以出现上面结果。但是，从总体上看，区域经济发展水平越高，对农村集体建设用地隐性流转的需求越大，或其供给的可能性越高。事实上，浙江、广东等省不仅经济相对发达，土地市场化改革政策也更灵活，土地市场更活跃，农村集体建设用地隐性流转发生的概率也较大。
4.农民收入水平是影响农村集体建设用地隐性流转的家庭经济因素。虽然农民人均纯收入变量仅达到10%的显著性水平，但该变量与农村集体建设用地隐性流转的发生比也突破1，成为不可忽视的因素，与预期相符合。这表明，农民越富裕，土地权利意识越强烈，越希望积极参与农村集体建设用地利用决策或直接参与其利用。现实中，在快速的城市化进程中，城郊收入水平高的农户更有实力向村集体租赁或购买建设用地，用于开办企业或进行其他商业开发，而他们在开发利用农村集体建设用地的过程中经常违法和触及相关法规，将此类土地用于抵押贷款、建小产权房、入股股份制企业甚至建私人别墅等，从而加重农村集体建设用地隐性流转。例如，在浙江省某个村，村民向村集体租用建设用地20亩用于发展光伏产业(租期20年)，但该村民利用其中3亩修建私人别墅3套，擅自将土地的工业用途改为商住用途，形成农村建设用地隐性利用。
四、主要结论和政策启示
农村集体建设用地隐性流转与广义的违法用地和狭义的宅基地隐形流转一样，受农村土地产权模糊、土地需求旺盛、经济利益巨大、法律法规滞后、政府规制缺失等多重因素的影响。而农村集体建设用地作为一种独特的土地利用方式，农村集体作为重要的隐性流转主体，此类土地隐性流转的表现形式、数量规模、类型结构、社会效应等都与村集体的基本特征息息相关。本文基于全国6省(市)样本村数据的经济计量模型估计结果显示，农村集体建设用地隐性流转主要与农村集体土地管理规范化程度、村集体综合经济实力等农村环境特征因素密切相关，而这些因素之间又相互作用，引发更多的农村集体建设用地隐性流转。农村集体土地管理越不规范，越容易出现农村土地产权真空，从而为农村集体建设用地隐性流转的发生提供了制度基础；现实中村级集体经济实力越强，农民越富裕，就越能够积蓄土地非农开发利用的能力，从而为农村集体建设用地隐性流转提供了必要的经济基础；而区域经济发展水平越高，土地使用量越大，越容易形成对农村集体建设用地隐性流转的现实需求。总之，当农村集体建设用地隐性流转具备了一定的制度基础、经济基础和现实需求时，它的发生和存续也就成为必然的结果。在中国经济社会转型时期，依据当前相关的法规政策，农村集体建设用地隐性流转确实是脱离了法律、税收、经济调控等管制的一种“地下经济”活动，容易给国家宏观经济调控带来不利影响。但是，随着转型经济中新旧制度的更替和法规政策的不断完善，这种隐性市场也有可能转变为显性市场，因为这种“地下经济”有着强大的现实需求，对正规经济具有较强的补充作用，也发挥了一定的正面效应，它已然成为建立城乡统一的建设用地市场的重要“催化剂”。所以，当前应积极探索农村集体建设用地产权制度改革，在登记、确权、颁证的基础上，一方面，实行最科学的土地利用总体规划和最严格的耕地管理制度，严禁地方政府、农村集体经济组织和其他经济主体违法农转用，切实守住中国18亿亩耕地红线；另一方面，通过改革农村集体土地征收制度，实行按“公共利益目录”征收农村集体土地的原则，而商业性的城市建设用地可以直接使用农村集体建设用地，利用税收杠杆调节土地收益，探索建立城乡统一的建设用地市场，回归农村集体建设用地本来的产权属性，允许农民在符合土地利用总体规划、城镇建设总体规划和新增建设用地总体规划的条件下，充分利用农村集体建设用地平等参与工业化、城市化进程，切实增加农民财产性收入。届时，农村集体建设用地隐性市场将自然消亡。
①现实中，村集体可利用的合法集体建设用地数量有限，因而很多村集体为了发展，逐步将一些农用地转为建设用地进行非农利用。其中，可能有一部分土地补办了“农转非”审批，但还有很多仍然是非法农转用土地。之所以将此类土地纳入农村集体建设用地隐性流转的研究范畴，主要是因为当前农村所流转的集体建设用地，有相当部分最初就是农用地，但是，这些农用地已经被村集体当作建设用地在利用，多年来，合法的建设用地和非法农转用土地混合在一起，已无法再详细区分，且这些农用地也无法再进行农业利用，已成为事实上的建设用地。
②出让或转让指农民集体将农村集体建设用地使用权一次性地出售(拍卖)给非本村集体成员的土地使用者。出租指农民集体将一定年期内的农村集体建设用地使用权让渡给承租人，并定期收取租金；抵押指农村集体建设用地使用权人作为抵押人，以其土地使用权提供债务担保，当债务人到期未履行债务时，抵押权人有权依法将被抵押的农村集体建设用地使用权折价或拍卖。入股或联营指农村集体建设用地所有者或使用者以其土地使用权入股，或者作为投入、合作、联营的条件与其他单位、个人共同兴办乡(镇)、村企业或者其它经济组织，集体获得分红收益。
③在各省或直辖市分别抽取了经济发展水平不同的县(市、区)，在每个县(市、区)抽取了经济发展水平不同的乡镇(街道)，再在每个乡镇(街道)都抽取了经济条件较好、一般和较差的三类村庄或社区。
④本课题调查时间接近2011年年底，因此，问卷涉及的人口、劳动力、收入、固定资产投资及产值等方面的指标值为村干部预估到2011年年底的数据。
⑤农转用是指将农业用地转为建设用地，进行非农利用，目前各地仍有部分土地的农转用未经相关部门审批。
⑥留用地的产权属性在不同地区也不完全相同，在一些经济较发达地区尤其是一些区片性“撤村建居”地区，基本上通过交纳土地出让金或“招拍挂”转变为国有土地。
⑦这里的调查主要是对村级自有建设用地来源及流转方式的追述式调查，以及对农用地非农利用情况的追述式调查。
⑧西部地区农村集体建设用地隐性流转规模较大的原因是，西部地区样本村主要来自作为全国农村综合改革试验区的成都和重庆，因存在震后特殊倾斜政策，合乎政策但触犯法规的农村集体建设用地隐性流转的比例相对较高。
⑨农村集体合法建设用地隐性流转主要指该类土地在最终用途上出现违法或触法现象，比如利用此类土地建设小产权房、私下租售、入股股份制企业、私下抵押等。
⑩2008年，四川地震灾区农户个体利用宅基地吸引非本集体经济组织成员尤其是城镇居民投资进行灾后住房重建，这种散户联建被称为“小联建”模式。在“小联建”模式中，产权可以分割为投资者集体建设用地使用权和房屋所有权。
(11)比如，成都都江堰市虹口镇针对“小联建”模式下房屋布局散乱和基础设施难以配套的问题，创新了以市场化运作为主的“整村整组联建”(即“大联建”)模式。该镇虹口村共有346户、1333人，通过群众自愿申请，有298户、1050人搬入规划的两个安置区，共144幢、426套住房，经整理节约出来的集体建设用地留在了当地，用于温泉公园酒店及高端山地运动旅游项目。
(12)国家对地方建设用地有严格的计划指标，而地方总是在“超额”用地。在国家对耕地实行遥感卫星监测后，大面积占用耕地的行为得到遏制，但零星小面积占用耕地、非法将农地转为建设用地的行为仍然存在。
(13)据调查，农村集体建设用地隐性流转是非常普遍的，但是，各村此类土地隐性流转的类型及其严重程度有较大差别，现实中确实有一部分村只是在少量自有建设用地的流转利用上“打擦边球”，隐性流转的严重程度不高，对社会影响很小，所以，笔者将这样的样本村视同无隐性流转。
(14)由于农村集体建设用地隐性流转的主体是村集体，所以，调查问卷主要针对村干部，了解内容以村基本情况为主，农户个体情况在此只有农民人均纯收入一项指标，农户家庭情况则不能完整反映。
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