论中央政府职能的结构性特征及其道德要求，本文主要内容关键词为：结构性论文,政府职能论文,特征论文,道德论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1004－0730(2013)09－0013－09
当前，无论是单一制国家还是联邦制国家，中央政府与地方政府之间都在寻求一种权力效能的平衡与改进。正如罗斯金所说：“这个时代一个有趣的趋势是单一制取向稍带联邦制的方向转变，而联邦制国家则向更加单一的方向缓慢演进。”①国家职能要求是作为整体的政府来实现的，而在这一职能链条中，首先是中央政府，其次才是在中央政府整合下的地方政府(及非政府治理主体)的承接。权力收放的逻辑中所内含的重要问题是中央政府如何协调地方政府以及非政府的诸种治理主体以实现国家目标。进而，对于中央政府该管什么的争论也在无休止地进行着。假如对中央政府这一全国性治理机构的职能特征缺乏一个基于价值要求的准确理解，那么，不仅权力收放的循环悖论无法破除，而且，试图通过权力变动来保持单一的或者机械化的稳定，国家治理的总体结构将被导向保守型的，或者说会出现内卷化的现象，有可能压制地方政府的创新及其社会治理的适应性能力。然而，本文的任务不在于回答中央政府职能的具体内容为何物。我们首先要做的是确立中央政府这一特殊的组织层级，在职能定位的价值指向上的特殊性，及其因此产生的道德要求。
一、界定中央政府与中央政府职能
“中央”在《辞海》中解释为：①四方之中；中间；②指国家最高权力机构。②在英文中，中央，即central，表示中心的、中央的，同时，还有“主要的”、“必要的”、“起支配作用的”含义。政府有广义与狭义之分，广义的政府即为各类国家机构的总称，包括立法、行政、司法等机构，并包含了不同的组织层级。而狭义的政府仅指国家的行政机关或执行机关，即行政学意义上的政府。本研究所指的政府即为后者。在单一制国家，中央政府作为地方政府的权力来源而具有天然的权力结构优势，并承担着全国治理体系中的全国性职责内容。在联邦制国家中，虽然联邦成员政府的权力由宪法予以保障，但其权限无论在立法、行政还是司法方面，都不准与中央或联邦政府、全国性政府相抵触或违背。中央政府作为国家宪法理念的代表者的身份出现，而国家治理体系中的政府组织都在宪政主义的理念下受到约束，进而受到在宪法支持下的中央政府的监督。中央政府都掌有通过人事、财政、司法、立法以及行政控制等方式进行监督的权力。
虽然，中央政府的权力在内阁制、总统制以及半总统制、委员会制以及人民代表大会制等组织体制下有所不同，但各国中央政府仍有许多共同之处：(1)中央政府是国家主权的代表，它有权代表本国政府同外国签订条约、协定或加入某一国际组织，承担义务和享受权利；(2)中央政府有掌握国家国防事务的权力；(3)中央政府掌握财政权；(4)中央政府具有最高决策权。③但不同于联邦制国家，在我国议行合一的单一制体制下，加之“归口管理”与党政并行的“二元行政”结构，中央政府的范围在社会理解中有着扩大化的现实。而且，当把国家和政府仅作为抽象概念考虑时，很容易将它们实体化，并导致概念混淆。如威洛比所指出，这种混淆已经直接或间接导致了政治哲学家犯下众多错误。他们所认为的国家行为，事实上是政府行为，或者更具体地来看，是一群特定治理者的行为。④然而，现实的一个基本理论问题是，对于中央政府缺乏一个严格的定义。而且，在英语世界，中央政府的学术研究概念除了“central government”之外，还有“national government”，表达“全国性政府”或“国家政府”的含义。当然，亦有针对联邦制国家的“联邦政府”概念，即“federal government”。进而，界定中央政府及其职能就成为基本任务。
在定义中央政府及其职能的问题上，我们面临着一个问题：即是从其起源角度以发生学的方式来定义；还是从其权力来源的正当性基础，按照宪法的要求来定义；又或者按照规范性的价值要求，按照应然的逻辑来定位；再或者按照现实运作中的实践形式来进行描述性定义。在第一个方面，强调中央政府的复合性地位与总体控制的功能；第二个方面，强调中央政府的法律地位及其权力的正式来源或正式权力的规定与职责定位，它是中央政府及其职能(法律)合法性的体现；第三个方面，作为一种伦理性的要求，既可能与宪法价值相容也可能不尽相同，它要求中央政府承担创造集体共识和共同善的职责⑤；第四个方面，则强调现实世界中央政府的实际形式与功能，然而，它必然是一个多元且多样的表象化存在。显然，任何一种方式都有分割其真正本质的风险，这是理论研究之中难以担当(却又难以回避)的问题。
当前，除了从“地方政府”对称的角度进行描述性的界定方式外，总体而言，中央政府的意涵一般概括为：中央政府是一个活动范围及于全国的行政机关。它是指在全国范围内总揽国家政务的机关和负责国家各部门管理的机关。在整个社会管理体系中，中央政府处于最高，也是最核心的地位。不论是在单一制国家中，还是在联邦制的国家中，国家与社会发展的主要权力均掌握在中央政府手中。⑥显然，这种定义的方式并没有解决我们上述所提及的诸多问题。然而，尽管我们很难取得一个调和折中的定义，我们还是尝试着对其进行一个综合性的解释，并有侧重地强调其应然性的伦理要求。⑦我们认为，中央政府是一个以国家身份出现的、具有价值倡导功能、承担全国性治理责任的权力机构。中央政府职能，是指在一个国家中的全国性治理机构为实现价值要求，在社会治理中所应承担的职责与功能，以及为实现这一要求所运用的方式方法及行为过程的总称。它与分属立法、司法领域的最高治理权力构成了一个国家的主权结构与国家结构的核心部分。
在定义中，我们没有考虑政府职能的能力与效果向度，这是因为，在现实描述的意义上，中央政府的能力有高低之分，中央政府职能运行的实际效果有强弱之别。这也是我们为什么反对既有的以描述性的方式定义中央政府以及中央政府职能的概念的原因。同时，我们也对依据法律定义的模式持有怀疑态度，我们认为，将政府职能定义为“依法承担”的也是一种形式化的或形而上学的定义。它并不能反映政府职能的实质。然而，虽然描述性的概念界定方式有其不足，但“评价并非简单地与描述形成对比，描述和评价之间有一个重叠”⑧。借助于这个重叠，我们可以从更为具有共通性的意义上来认识中央政府的实际地位及其职能特性。然而，无论在统治型治理模式、管理型治理模式还是在服务型治理模式下，中央政府即便发挥其职能的能力以及有效性不同，但其全国性地位尤其是符号价值是不能被否定的。只是在治理模式的历史变迁中，中央政府职能的价值要求与伦理内在不断强化，越来越具有实质性的意义。进而，也许基于主流社会价值观的政府职能安排更合理，其效能也可能更高，但中央政府职能只有奠基于社会主流价值之上的公共利益，以此作为原则性利益规范，才会使自己同地方政府所回应的局部利益或权宜性利益区别开来，自身才能更加接近“最高权威”。⑨
二、中央政府职能的结构性特征
政府机构并非铁板一块，它们是可以用一组固定的特征进行描述的实体。它们在工作环境、依靠技术、员工的雇佣类型、产出和结果的性质方面存在差异。⑩政府职能是总体结构与层级结构、部门结构的系统构成。总体结构是作为整体的政府组织，不分层级与部门情况下的整体性安排，比如我们常说是集权的还是分权的。但职能结构受到政治与行政生态的影响，职能结构安排上往往存在着对不同地区的不同职能范围界定与实现模式的选择。比如，在我国少数民族地区、特别行政区享有较高的自治权，中央政府与它们在政府间关系及职能定位方面与一般地方政府存在具体差异，体现出集分结合的特征。在改革实践中也出现了中央政府的区域性政策放权以及行政放权、分权，但仍不能否定总体上集权的职能结构特征。(11)而层级性结构指的是每个层次的政府职能在结构安排，即中央政府与地方政府之间的职能安排。“由于中央政府与地方政府在国家权力结构中的性质和地位不同，其各自职能特征和具体职能也不尽相同，甚至表现出较大的差异。”(12)部门结构则是指在不同层级的政府部门之间，同一层级政府不同职能领域的职能安排。
这其中，总体性职能结构虽受到政党体制、社会自治能力、市场经济发展水平、国家地理规模以及地区间关系的影响，总体性职能结构的性质某种程度上也取决于中央政府职能的定位，并表现为其职能定位。但一般通过层级性职能安排体现出来，并具体表现为职能的部门结构安排。部门职能结构虽属政府系统内部的职能安排，但一方面，层级性部门职能结构决定着横向的部门间职能关系；另一方面，中央与地方政府组织之间的层级性职能结构又决定着部门职能的最终性质。进而，层级性的职能安排在政府职能系统中是关键所在。虽然，职能的层级性差异似乎是不言而喻的，然而，对于中央政府职能的研究却是稀缺的。政府职能的层次性差异这一不言自明的问题很少享受严肃的理论对待。既有文献对中央政府职能的研究主要集中在纵向府际关系，即中央与地方或全国性政府与次国家政府之间关系方面。(13)其他方面的政府职能研究则更多则以“政府”概念统称，缺乏研究的针对性。
由于行为生态差异，不同层级的政府以及不同地区的政府有着不同的职能结构。从总体上来讲，虽然在结构形式上中央政府与地方政府会有较大相似之处，但由于地位和任务的不同，在具体的功能上却有很大区别。中央政府有着不同于地方政府的职能结构，不仅在结构性上有优势，在职能构成上也有着权力总量与能量优势。在管理范围方面，中央政府管理全国范围内的事务，而地方政府仅管理相应行政区域范围内的事务；在管理内容方面，中央政府负责关系国家安全和发展的重大事务，如国防、外交、国民经济和社会发展计划、货币发行平衡等，而地方政府主要管理有关地方经济、社会、文化、教育、卫生等事务；在管理方法上，中央政府可以直接根据法律，发布适用于全国范围的行政管理法规，如我国国务院可以发布行政法规，而地方政府只能发布适用相应行政地域范围的行政命令等。(14)因而，有学者说：“能否合理设置中央政府的管理职能，是能否管理好整个社会的一个关键。”(15)中央政府在社会治理系统之中有着明显的结构性优势，这一优势决定了其职能在实现价值诉求、进行目标模式设定、规划现实结构以及选择实施机制方面的特殊能力和责任。进而，我们就不能再将中央政府的职能简单地表述为“宏观调控”。
在《布莱克维尔政治学百科全书》中，中央与地方关系被界定为：任何组织内部存在的中心与外围、整体与局部之间的结构和能动性关系。(16)因而，可以说，中央政府与地方政府(或次国家政府)被设计出来完成不同的目标，代表不同的社会利益。每一级政府及其职能都有核心对象，这一对象选择构成某一方面的职能区别于其它职能的基本原因。这也是职能边界所在。但核心群体视其范围则具有规模差异，当这一规模具有全国性意义的时候，其职能主体则将归为中央政府。然而，我们不能单纯从类似于公共产品理论的角度来理解政府职能的层级差异，而忽视其价值倡导功能。
中央政府职能在本质上具有政治性。“行政和政治的相互渗透在部长——具有双重身份、既是政府成员又是行政部门领导的人物——身上是明显的。”(17)在“强政治性”特征下，中央政府更具有“意志表达”的特征，而地方政府则更具有“意志执行”的特征。此时，中央政府被以更为政治化的方式定义到较为抽象的价值表达的角色上，而地方政府职能则承载着面对现实更为具体问题的事实反应责任。进而在中央政府与地方政府之间形成了一个贯穿不同层级政府的价值—事实链条，并成为据以区别和组织不同层级组织职能身份的基础。因而，把中央—地方关系只是看成对立的两个方面是大错特错了。相反，所有国家的中央和地方政治机构都是相互渗透和支持的，它们共处在一个由许多部门组成的连续统一体中。(18)然而，中央政府与地方政府总是通过一种内在的价值诉求整合起来，地方能动主体的行为也需要通过价值结构联结到宏观层面。进而，具有结构性优势的中央政府职能的价值基础就成为职能体系的价值指导。
三、公共利益：中央政府职能的价值基础
在对中央政府及其职能的界定中，我们强调其价值要求内在。从中央政府职能的结构性地位中，我们也可以窥见其在对全国性价值进行权威性分配之中的地位。然而，中央政府必然不允许也不可能承担漫无边际的价值回应责任，以及事无巨细的价值分配行为。因而，中央政府职能的配置与履行需要一种核心价值作为指导。虽然，中央政府及其职能属性受到国家类型与历史阶段的规定，但在对民主政治的追求中，政府作为一个公共委托人，承载着源自国家与社会的价值诉求。
作为公共行政实践中的政府职能价值在总体结构方面存在着历史的选择性，在层级结构与部门结构上因事实情境需求而又有具体的差异。而且，实践中的公共行政人员不可避免地在不同的二级价值或者较为具体的价值要求之间作出权衡，“不可避免地要面对那种权衡多样而常常冲突的期待的困难任务，要在那些作出推动普遍善的公共政策的民选官员与那些需要考虑其具体情况的公民之间寻求定位。这种相互竞争的要素之间的权衡被视为公共行政的精华。”(19)也正是这种权衡体现着公共行政的政治性以及公共行政人员的道德能力。公共行政及其职能需要并且实然地受到一个总体价值或者中轴性价值的引导与贯穿性规约，并通过这一核心价值来统摄作为具体原则取舍的衡量标准，并作为政府职能自我反思的方式。
库珀总结了行政伦理学30年研究中关于公共行政的职业或实践的规范基石的几种理论视角：(1)政体价值、宪法理论和建国思想；(2)公民权理论；(3)社会公平；(4)德性或是以品格为基础的伦理学；(5)公共利益。(20)本研究遵奉了库珀对公共行政核心价值总结中的最后一种主张。在这里我们从库珀的价值谱系出发，主要阐明公共利益这一价值在公共行政的价值序列中被定位为核心价值的必要性。
我们之所以认为公共利益是一种永恒的核心价值旨归，是因为：(1)一个国家的政治价值在政党政治之下可能具有变动性，并且易为某一魅力型权威的政治家所诱导并利用。而一个宪法理论或者建国思想对于一个国家或者社会来说具有相对稳定性，而正是这种稳定性使其在一个变迁的社会之中不能或者无法有效地回应变化的社会价值要求，进而与真正的公共利益发生冲突。(2)公民权理论是一种主体中心主义的理论思路，在此时，公民的人本价值被置于高位是无可置疑的。但是，问题在于，公共行政并不总是以公民代理者的理论逻辑行事，公共行政不可能也无法将公民的需求在差异化、多元化的情境下给予充分而有效地回应。公民权这个概念所包含的权利内容太过庞大，以至于对于政府来说，满足一个人的需求要比满足社会的需求要困难得多。同时，在这种自我中心的公民意识中，还要顾及社会公平问题。(3)然而，社会公平仅仅是公共利益的一种价值体现，而非价值目标本身。(4)德性的品格要求也是出于对公共行政人员主体的品德规范，而这种德性也必须以公共利益作为基本规范才具有实际意义。最后我们发现，“在每一个行政和政策决策前，通过提出一个重要问题传达出一个象征性的目的：‘你是正在代表广泛的共享利益还是有限的特殊利益行动？’公共利益概念是最为有用的，它在提醒我们作为公共管理者，我们的道德义务是针对前者而非后者。在具体情境中当某事出现问题，以及我们正努力重新确定在过去应该完成什么和在未来应该做什么是显而易见的时候，这经常会被回顾性地提起”(21)。
用公共利益来确定政府的职能，才是政府的真正回归。现代意义上的公共行政诞生以来，运用专业知识服务于公共利益就一直被认为是公共行政的目的。(22)即使社会大众对于公共利益的具体内容迭有争议，但是其作为公共行政管理者的职责所在和其行为指南，却是毋庸置疑的。(23)但这并非否定政府功利主义的效率追求，只是政府追求的功利不是个人的功利，而应是社会整体的功利。最优的公共利益永远是首位的原则。真正的公共行政(管理)不再是以政治的观念来对待公共利益，而是以道德原则来诠释公共利益，把公共利益的内容及其实现途径作为他们行为的道德标准。(24)也许公共利益的价值就在于其内涵与外延的模糊性，这使它可以在任何冲突环境中以道德规范的姿态作出情境化的界定，指导道德的实践。
公共利益在横向上，是指基于同一社会形态各阶级或阶层人们的社会联系而产生的共同利益。在纵向上，是指由社会发展规律所决定的社会发展方向的利益。(25)对于中央政府而言，这种公共利益才是具有“强公共性”的公共利益，才是中央政府职能安排的价值基础。因而，公共利益在此时又被认为是现实的、实实在在的。然而，这些往往是局部的、小型化的公共利益，即所谓组织利益、群体利益、地区利益等等。当诸种小型化的公共利益之间是相容的时候，中央政府对总体的公共利益寻求是相对简单的。然而，面对相互排斥或者无法兼容的利益需求时，往往无法判断何者为真正的公共利益，或者哪种更有利于未来。他们各自有自身的利益相关者及未来受益者，都可以为自身找到不妥协的理论与现实根据。进而，也就需要中央政府以国家之名，或者以国家的视角来凝练、确定总体公共利益之所在，并以此作为自身以及引导社会发展的价值标准。
四、“强公共性”自觉：中央政府的道德要求
“中央”不仅是地理与权力结构上的表征，也承担着道德要求方面的特殊性。政治与行政、政党与政府的功能分割并不能否定二者之间的价值关联。在价值结构上，它们必须也必然处于一个真实的抑或虚假的公共利益的联结之上。中央政府在这一价值链条之中的政治价值要求及其所承担的原则性利益的维护责任，较之于地方政府所展现的局部的、权宜性利益而有着更强的政治性。这虽并不能否定其作为最高行政机构的本质，但这表明，政府职能尤其是中央政府职能不仅仅作为一种政治实践中的“动态工具”，而是集价值要求与目的考量于一体的。政府职能不是(至少不仅是)一种简单的回应性功能实体，而是具有方向性的价值结构的现实体现，即政府的职能结构必然体现其内生于政治与社会的价值结构并承担着固有的道德责任。
(一)作为道德实体的中央政府
社会的发展阶段与生产力规模的限制，产生了分工的需求，但是，“随着分工的发展也产生了单个人的利益或单个家庭的利益与所有相互交往的个人的共同利益之间的矛盾；而且，这种共同利益不是仅仅作为一种‘普遍的东西’存在于观念之中，而首先是作为彼此有了分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。正是由于特殊利益和共同利益之间的这种矛盾，共同利益才采取国家这种与实际的单个人利益和全体利益相脱离的独立形式，同时采取虚幻的共同体形式”(26)。国家必须承担一种道德责任，即引导社会道德发展方向与形塑道德结构的责任。但国家作为一个道德实体，对其伦理要求无法以一种宗教情怀将之归结为绝对精神，国家也无法成为一个伦理观念的现实，它必须依赖一定的实体加以践行和呈现。
但在一个政治社会的现实下，我们所要关注的已经不再仅仅是作为社会主体或者政治主权者的人，进而，政府就成为体现国家道德要求的现实载体。而更要关注作为人，生而伴随却并不经常直接面对的行动者——中央政府。统一国家的形成，也就意味着完整的国家利益的出现，中央政府是这种利益的宣示者和维护者。中央政府是一个组织意义上的道德实体。中央政府而不是简单的政府或我们身边的政府才是作为国家的代理人而存在的道德看守者。而在其中我们所最为关心的就是其职能问题。因为中央政府的职能才是真正与我们相关的现实内容，其组织结构、人员构成等等都是职能之后的问题。
(二)从道德自主到道德自觉
行政资源结构决定了能力结构，中央政府在社会治理之中的结构性优势，使其具有自主性似乎是毋庸置疑的。然而，实现中央政府职能的自主、高效履行是无法简单地通过行政资源的向上集中来实现。中央政府职能的实现或全国性普遍化权利的维护，需通过纵向与横向的分解，运用社会的、市场的、政府系统内的承接力量与治理机制，形成一个囊括多元主体的全国性治理体系。单纯地顾及中央政府是不可取的，公共资源需要在中央与地方、政府与社会之间以公共性为本来配置。上世纪70年代以来国外的分权和权力下放运动，均有一个基本的特点，即中央政府通过增强地方政府的财政支配自主权，把大部分公共服务和社会管理职能下放。同时，中央政府越来越依赖于监管机构和机制，加强对代理机构、核心执行机构和核心执行官的评估，以衡量和改进提供公共服务机构的表现。从而，促成专业自主和政治控制困境的解决。中央政府在这个多层级的治理结构中，依然是一个强大的、总揽全局的控件。然而，当我们在强调中央政府的自主性的时候，却总是忽视了对其道德自觉的要求。以至于使其这种自主性成为缺乏公共性的行为。
其实，当我们要回答中央政府职能的价值指向——公共利益如何实现的时候，首先要回答的是，谁来实现？谁来作为引导主体？而这一问题就过渡到了主体行为的公共性问题，并对具有这一能力的主体提出了相应的道德要求。不论社会主体通过自由竞逐的方式实现公共利益，还是通过协商对话的方式生产公共利益，他们的公共性在目的、过程及结果层面都有着“强”、“弱”之分。如果说公共性所表达的是一种共有、共享的状态，那么，“强公共性”则是指这种状态的相对最大化。(27)公共性虽已成为政府特质的内在要求，但不能笼统的用公共性去定义一个统称性的政府概念，而不顾及公共性在政府系统内存在的量与质的差异，尤其是忽视政府的层级性存在及其职能的层次性差异。公共性并非一个坚硬的实体，它有其内在结构，而这一结构在政府系统中就表现为中央、地方、基层之间的结构性差异。对于作为全国性行政机构的中央政府而言，不仅在功能层级上使其具有“强公共性”的实然特征，在公共利益的价值追求下，也应然地产生了自觉承担这一公共性特征的道德要求。
(三)中央政府的公共性自觉
“事在四方，要在中央。圣人执要，四方来效。”(28)这既表达了中央政府地位的特殊性，又表达了对这一要位的权力持有者的道德期望。中央政府既要“亲民”又要“修身”，依据自身的责任范围与界限确立自身的伦理身份，塑造自身的道德品性。在从自主国家到道德国家的逻辑下，“国家理念的道德本质却要求国家不得向社会利益妥协。如果一个国家欠缺这种不妥协的本能，在社会利益的压迫下丧失国家道德上的最高自主性，那么这个国家将完全丧失其本质。”(29)在放权改革刺激下发展起来的企业与个人权利意识促进了私人领域的发展，进而，公共性的个体性或者私利性意义越来越多。各种利益群体或者阶层都从自身出发来力求谋求或维护更大的利益，产生多元利益群体对中央政府组织及其所追求的公共利益的侵扰，甚至公共资源配置的公共性也出现扭曲。这就需要中央政府独立于其他社会组织实体与社会力量，保证自身的公共性状态，避免被特殊而非整体的利益、大众的而非公共的舆论所操纵。以居于地方政府、利益群体以及社会阶层之上的超然姿态，进行社会公共资源的配置。
公共性是一个历史的生成，随着公共领域与私人领域关系的变化而不断变换其内涵与外延。这意味着中央政府必须面向社会，以普遍的社会性来保证公共性的真实性。然而，公共性的自觉不应该仅仅呈现被动适应性属性，更应该具备前瞻性的、主动性的原则。在市场逻辑主导的社会里，消极地、被动地适应往往导致公共性的迷失与丧失。但是，中央政府需要意识到社会公共领域范畴随着社会发展在量与质上的不断变化，并自觉认识到自身的权力边界与权力不足。而这首先要求中央政府具有基于“强公共性”的伦理自觉，识别、界定哪些是值得去建构的，哪些是有助于公共利益实现的。尤其是在公共性的社会认知与社会主体能力不足的情况下，一个“道德英雄”式的中央政府发挥其引导功能似乎成为必然选择，而且在一个转型社会中也更具现实实践意义。
五、结语
怎样使单权力中心的整体性政府权能结构向权力分散的多元化的权能结构转型，不仅是传统社会向现代社会转型中政府职能转变的一个难题(30)，政府间权力关系如何安排也是任何处于发展之中的国家面临的难题。当前，学者们“只强调打破中央集权以适应经济体制变化的要求，却忽视该集什么权、该分什么权及分权到什么程度等这些最关键的问题。”(31)中央集权或者分权有什么内容，在多大程度上集权与分权？这已成为解决公共行政的身份危机，公共行政学的学者和实践者始终在反思的几个焦点问题之一。(32)古语云：“三十辐，共一毂，当其无，有车之用。”因而，抽象出一种核心职能与作为核心价值的公共利益要求相对应，并统摄两个基本的职能及其下的各具体职能就成为中央政府职能改革的要求所在。中央政府通过对这一核心职能的把持和职能资源安排，根据核心职能区分出中央政府所要强化的权力和可以分化的权力。而这些权力可能是原有职能结构中所未曾真正重视的。可以说，核心职能的认识与有效贯彻是实现政府在一个变迁的社会之中以及不确定的社会环境之下保持自身合法性以及可持续性存在的基本前提。只有核心职能的稳定，才能保证来自国家与社会的要求被持续性地回应，防止职能总体、治理体系的失控，防止因社会缺乏有效的职能对应而出现失序的状况。
注释：
①(美)迈克尔·罗斯金等，林震等译：《政治科学》，北京，华夏出版社，2001年，第274页。
②《辞海》，北京，辞书出版社，2009年，第2489页。
③张成福等：《现代政府管理大辞典》，北京，中国经济出版社，1991年，第1页。
④(美)哈罗德·拉斯韦尔等，王菲易译：《权力与社会：一项政治研究的框架》，上海，世纪出版集团，2012年，第172页。
⑤既可能是形式化或被动地被定义，也可能是内在、积极地承担。
⑥林尚立：《国内政府间关系》，杭州，浙江人民出版社，1998年，第14页。
⑦之所以给予伦理要求以特殊的关照，除了从政府发生角度看社会对政府的道德期待以外。还如张康之教授所指出的，多元社会治理因素的出现，要求政府在多元社会治理要素构成的社会治理体系中扮演着服务者和引导者的角色。而在这种情况下，权力意志和法的精神都无法实现其在社会治理过程中的统摄性功能。从而，不得不呼唤伦理精神在合作治理体系中的位置。参见张康之：《论伦理精神》，南京，江苏人民出版社，2010年，第9页。
⑧(美)希拉里·普特南，孙小龙译：《无本体论的伦理学》，上海，译文出版社，2008年，第70页。
⑨在这里“最高权威”指的是最高程度的有效权力。对最高权威的实现与价值的关系方面，我们也与之有着共同的观点。参见哈罗德·拉斯韦尔等，王菲易译：《权力与社会：一项政治研究的框架》，上海，世纪出版集团，2012年，第172页。对最高权威的实现与价值的关系方面，我们也与之有着共同的观点。
⑩(美)乔纳森·汤普金斯，夏镇平译：《公共管理学说史：组织理论与公共管理》，上海，译文出版社，2010年，第20～21页。
(11)需要指出的是，中央的集权程度与中央职能规模不具有线性相关性。因为，中央政府的集权可能是选择性的集权，而且是适度的集权，而领域性的选择性集权并不能反映职能规模的大小。
(12)金太军等：《政府职能梳理与重构》，广州，广东人民出版社，2002年，第382页。
(13)当然，这一研究视点也说明了纵向的权力关系在中央政府职能定位之中的关键。
(14)林尚立：《国内政府间关系》，杭州，浙江人民出版社，1998年，第15页。
(15)唐娟等：《中国中央政府管理》，北京，经济日报出版社，2002年，导论第20页。
(16)(18)邓正来：《布莱克维尔政治学百科全书》，北京，中国政法大学出版社，1992年，第96页。
(17)(法)贝尔纳·古尔内，江振霄译：《行政学》，商务印书馆，1995年，第90页。
(19)Kathryn G.Denhardt，罗蔚译：《管理理念：政治视角中的伦理分析》，载罗蔚等编译：《公共行政学中的伦理对话》，北京，中国人民大学出版社，2011年，第71页。
(20)(21)Terry L.Cooper，罗蔚译：《行政伦理中的大问题：需要集中与共同的努力》，载罗蔚等编译：《公共行政学中的伦理对话》，北京，中国人民大学出版社，2011年，第139页，第143页。
(22)(美)菲利普·库柏，王巧玲等译：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，北京，中国人民大学出版社，2006年，第11～12页。
(23)(美)罗森布罗姆，张成福等译：《公共行政学：管理、政治与法律的途径》，中国人民大学出版社，2002年，第9页。
(24)张康之：《论公共管理中的责任和义务》，《社会科学研究》，2003年第2期。
(25)刘志芳等：《略论国家的社会管理职能》，《山西师大学报》，1986年第4期。
(26)《马克思恩格斯选集》(第1卷)，北京，人民出版社，1995年，第84页。
(27)徐晓林、朱国伟：《中央政府核心职能的理论逻辑》，《复旦学报》，2011年第6期。
(28)《韩非子·扬权》，第八章。
(29)(德)史坦恩，张道义译：《国家学体系：社会理论》，台北，联经出版事业股份有限公司，2008年，第57页。
(30)施雪华：《论社会转型与政府职能转变》，《天津社会科学》，1995年第4期。
(31)蔡立辉：《明晰职能：理顺权力纵横关系的关键》，《学术研究》，2008年第2期。
(32)马克·霍哲等：《美国公共行政学的五大理论》，载(美)杰克·雷斌等主编，张梦中译：《公共管理学手册》，广州，中山大学出版社，2006年，第58～59页。
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