国有企业改革的思路和国有资产管理体制改革——在“2005年中越经济改革比较论坛”上的主旨演讲，本文主要内容关键词为：主旨论文,体制改革论文,年中论文,国有企业改革论文,国有资产管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业改革的思路和国有资产管理体制改革
——在“2005年中越经济改革比较论坛”上的主旨演讲
陈清泰
2005年4月16日
作为经济体制改革的中心环节，国有企业改革已经进行了20多年。国有企业为什么要 改革?表面看是效率问题，实质是公有制、国有经济与市场经济能否结合，如何结合的 问题。
一、国有企业改革的基本思路
中国企业改革大体可以分作两个阶段。自1978年至1992年，改革的思路是，通过“简 政放权”使企业拥有自主权；通过“减税让利”使企业拥有自主钱，企业有了自主权、 自主钱自然就会有活力。但是沿着这一思路十年的改革并未取得令人满意的结果。1992 年提出了一个新的思路，国有企业改革进入了企业制度创新的阶段。
1992年，中国共产党第十四次代表大会明确了中国经济体制改革的方向是建立社会主 义市场经济体制。“保留一定的国有制成分，实行市场经济”是最重要的内涵。
市场经济的基础是千万个各自独立的市场主体，通过市场主体的竞争，不断优化配置 资源。但是，传统国有经济的一个制度性的弊端是政企不分，所有权与经营权不分，企 业并不独立。巨大的国有资产不可拆分；庞大的国有企业群与国有银行通过政府相互关 联，整个国有经济就像一个超级大企业。在国有经济比重超过80%的情况下，这种经济 结构从本质上与市场体制无法相容。
建立社会主义市场经济体制，我们必须破解一个制度性难题。即公有制、国有经济与 市场体制能否结合，如何结合；公有制、国有资本的经济成分能否构造出各自独立的法 人实体和市场主体。
1993年党的十四届三中全会放弃了“简政放权、减税让利”的政策选择，提出了一个 全新的思路，即通过企业制度创新，利用公司制度“所有权与经营权分离”的特点，使 投入企业的国有资本既保持国家最终所有，又使企业成为独立的市场主体，以此来寻求 国有经济与市场体制融合的有效途径。这是我们在建设社会主义市场经济理论上的重大 突破。
沿着这一思路进行国有企业改革，必须解决四个方面的问题：
1、政府从拥有国有企业，转变为持有国有资本，并使其具有流动性。
2、国有资本由覆盖各个行业领域，向国家必须控制的行业和领域集中，并减少国有资 本覆盖企业的数量。
3、建立符合市场经济的国有资产管理体制，实行政资分开，并保证国家所有权的委托 代理关系的有效性。
4、国有企业要进行公司制改制、股权多元化，建立有效的公司治理结构。实行国家所 有权与经营权分离，国家所有者拥有股权，承担有限责任，包括国有投资的企业拥有法 人财产权，成为独立的市场主体。
回顾20年国有企业改革的历程，可以清晰地看出一条逻辑主线：
——国有企业改革始终围绕着政府、企业和市场三者之间的关系而展开；
——政府和企业的关系又集中于政企要不要分开，能不能分开，如何分开?
——政企分开的核心是能否建立一套有效的国有产权委托代理体制，实行政资分开， 进而实行所有权和经营权分离?
——所有权与经营权分离的要害，在于能不能建立有效的公司治理结构，在两权分离 的情况下保障国家所有者权益；
——公司治理的有效性又取决于能否真正解决国家所有权缺位的问题，关键是国家所 有权委托代理的有效性。
至此，可以说国有企业改革的基本思路已经十分清晰。
概括地讲，国有企业改革要解决两个问题——国有经济布局的战略性调整和国有企业 制度创新；创造一个前提——建立符合市场经济的国有资产管理体制；创造若干配套条 件——处理不良债务、不良资产、解除企业办社会的职能等，最主要的配套条件是建立 健全社会保障体制。
重要的实践经验：国有资本的流动和结构调整、国有企业的改制和重组，必须在国家 所有权到位的情况下，由国家所有者主持并监督下进行。在涉及企业的各项改革中，国 有资产管理体制改革更具有基础性意义。
二、关于建立符合市场经济的国有资产管理体制
国有产权问题涉及国家基本经济制度，国有资产管理体制改革牵动全局，有极大的难 度。
(一)改革国有资产管理体制应主要解决四个问题
1、落实国有资本的管理、监督和经营责任。形成对每一部分经营性国有资产可追溯产 权责任的体制和机制。
2、国有经济布局要进行战略性调整。国有资本由覆盖各行业、各领域，向国家必须控 制的行业领域集中，减少国有资本涉足企业的数量。
3、政府设出资人机构，与公共管理职能部门分开，受政府委托集中统一行使国家所有 权。
4、对国有企业进行股份制改制，实行国家所有权与企业经营权分离。出资人机构受国 家委托拥有股权，依《公司法》以股东方式行使出资人权利、履行出资人职责，承担有 限责任；企业拥有法人财产权，在公司治理框架下自主经营、自负盈亏，成为独立的市 场主体。
(二)设立国有出资人机构，集中统一行使所有权
按十六大要求，中央、省、地三级设立特设机构分别代表国家专职履行出资人职责。 这一决策在落实产权责任方面解决了三个重要问题：第一，在纵向，落实了各级政府间 的产权责任。第二，在横向，从制度上改变了政府部门多头管理，无人负责的状况。第 三，行使公共权力的部门不再承担所有权职能；行使所有权的部门没有任何公共权利。 这从制度上实现了政资分开，是国有资产管理体制建设的重大突破。
由专职机构集中统一行使所有权具有重要意义。国资部门的定位与证监会、银监会不 同，他是代表国家“履行出资人职责”的机构，不是“监管出资人的机构”。国资委作 为国有资本运营主体，应有清晰的权力边界并排他性地集中统一行使所有权，履行出资 人职责，形成强的产权责任约束，成为所投资企业的“真老板”。
(三)提高产权委托代理的效率，界定出资人机构的权能
国有资产管理体制建设的一个核心问题是国有产权委托代理的有效性。国有产权委托 代理的链条过长，效率就会降低；出资人机构直接持股的企业过多，也会鞭长莫及。面 对数量庞大的国有企业群，必须在委托代理链条的长度和每个出资人机构监管的幅度中 进行选择。可选择的方案是：出资人机构对重点国有企业直接持股，缩短委托代理链条 ；对其他企业，则可通过一个或几个控股公司持股或控股，保持适度的管理幅度。两者 结合比较现实。
(四)把握“出资人”的定位和职责
国有出资人职责概括地讲主要有：
1、通过执行国有资本经营预算，不断优化国有资本布局，保证国有经济在某些重要行 业和关键领域的控制力。同时，提高国有资本回报率。
2、推进所投资的企业进行公司制改制，实现股权多元化。出资人机构应成为“积极股 东”，通过股东大会认真参与公司治理，维护自己的权益，形成内部化的财务预算硬约 束机制。
3、以资产收益和现金收入处理不良债务，解决冗员，补充职工的社保基金。
4、建立资产负债总表、现金流量表和损益表，监控和改善资产负债结构，保持受托国 有资本的安全。
5、接受同级财政和审计部门的监督，向本级政府报告监管工作、监管资产状况和其他 重大事项，条件成熟时应向公众披露。
(五)运营国有资本承担两方面责任
国有企业可分作两类，一类是极少数关系经济命脉、国家安全、提供重要公共产品和 服务，以及天然垄断行业的重要企业，如电网、电讯、军工、石油和大型基础设施等领 域的重要企业，要保持“国有经济控制国民经济命脉”，以实现某些社会目标；另一类 是竞争性企业，以赢利为目标，实现资产保值增值。与此相对应，出资人机构运营国有 资本承担两方面责任：一是在支撑国民经济增长、保障国家安全方面实现政策目标；二 是提高国有资本运作效率，提高投资回报。因此，对所投资企业有两种运作模式：
第一类企业是政府进行公共管理、实现公共目标的重要资源。在市场经济条件下，政 府投资企业的目的不仅是资产的增值，更重要的是有助于承担公共责任。对这类企业， 出资人机构应直接持股、控股或独资经营，保持对这类企业的控制力。
在其他竞争性行为，出资人机构并不偏爱特定的企业，而是以投资回报最大化为目标 ，运营国有资本，进行有进有退的调整并适时向国家必须控制的行业和领域转移，优化 资本布局。
(六)出资人机构如何行使所有权
出资人机构如何行使所有权是关键的技术环节。要害是必须从制度和机制上严格区分 以股东方式“履行出资人职责”和依照行政隶属关系直接指挥企业经营的本质性差异。
出资人机构集中统一行使所有权，这是必须的。但“管资产与管人、管事相结合”中 的“管”，决不是传统意义上政府进行行政干预或行政审批式的管。出资人机构要“管 ”的内容是履行出资人职责该“管”的内容，“管”的方式是出资人履行股东权利的方 式。
所有权到位，就是出资人机构为行使所有权该管的人和事，例如按公司法和公司章程 的规定，股东大会该管的人和事，要理直气壮的管，管好、管到位，成为“真老板”， 强化来自所有者的激励和约束。这是维护所有者权益必须做到的。
所有权不越位，就是出资人机构只当“老板”不当“婆婆”。只行使股东权利，决不 直接干预企业的经营。这是增强公司活力和提高公司运行效率所必须的。
在公司治理中既要防止所有权侵犯经营权、管理权，也要防止经营权、管理权架空所 有权，排斥监督权。《公司法》把公司权利划分为所有权、控制权和管理权。这三项权 利分别由股东会、董事会和经理层行使，而且有十分明确的条文加以界定。在国有出资 人机构与公司关系尚难理清的时候，以《公司法》来界定是一个可行的办法。
(七)建立国有资产管理体制的难点
1、面对庞大的国有企业群，鞭长莫及，即便中央和地市三级政府分别管理，将约16万 户企业的国有股权分散给各个国有资产管理机构，每个机构也要面对500-1000户企业。 这样宽泛的管理幅度几乎不可能管好。但通过调整国有经济布局和“抓大放小”，减少 国有资本覆盖企业的数量，并不是短期就能做到的。
2、缺乏良好的公司治理基础。一方面国家所有权委托代理关系不清，激励不足，约束 软化，内部人控制带有一定的普遍性；另一方面，有政府背景的一股独大普遍存在，大 股东行为不端正、小股东无能为力。这一情况如果不能改变，国有资产管理体制改革难 以成功。
3、新设立的出资人机构如何正确行使所有权。出资人机构由政府转制而来，要让他们 放弃熟悉行政管理的方式有极大的难度。股东可以通过两种方式行使权利，即“用手投 票”和“用脚投票”。目前，国有出资人机构“用脚投票”的条件并不完全具备。在用 脚投票不成、用手投票又难以解决问题的情况下，行政干预再度出现的可能性极大。
4、缺乏懂得和熟悉资本监管的人才。出资人机构成功的运作，需要有高水平的资本运 营、企业评价、财务监管等专业人员；为使投资和控股的公司有良好的公司治理，需要 派出合格的股东代表、有能力的董事、称职的监管人员。这些稀缺的人力资源的来源、 选聘方式等都是没有解决的问题。
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