我国农村“普九”债务的性质及其化解对策，本文主要内容关键词为：债务论文,对策论文,性质论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村“普九”债务性质分析
当前，不少“普九”债务都挂在学校名下，债权人只认学校讨债。而一些学校的校长也认为“普九”债务是学校的债务，当然应该由学校还。其实，这种认识是错误的。那么，“普九”债务究竟是一种什么性质的债务，该由谁来偿还呢？下面我们从三个方面来作一个简要的分析。
1.实施义务教育的责任人
(1)我国法律规定政府是实施义务教育的责任人。1986年颁布的《义务教育法》第十二条明确规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”[1]按照当时的分级办学体制，农村义务教育经费主要应有县、乡两级政府负责筹措，并予以保证。那么，各地“普九”的债务就是县、乡两级政府的债务，应由两级政府来负责偿还。
(2)义务教育是公共产品，应由政府来买单。
2.农村中小学资产的性质
农村中小学的资产主要来源于三个方面，一是各级政府财政投入所形成的资产，二是学校接受社会各界人士无偿捐赠所形成的资产，三是学校利用现有条件取得收入所形成的资产。就其产权性质而言，从三个方面所形成的学校资产都属于公共资产[2]。农村税费改革和农村义务教育实行“以县为主”的管理体制后，农村中小学的管辖政府是县级人民政府，农村中小学由政府兴办。因此，农村中小学的资产，不仅应属公共资产，还应属于国有资产，学校只是国有资产的使用者和管理者。农村中小学的资产既然是国有资产，按照“债务随产权走”的基本原则，为取得这些资产所形成的债务，也就理应由国家(政府)来承担。
3.实际举债人
从表面上看，“普九”债务是学校建设所形成的债务，不少施工合同也是由学校和施工方签订的，好像学校就是举债人，“普九”债务就是学校债务。但从实际上分析，政府是学校的举办者，在学校建设的具体操作上，大的基建项目都是由政府决定，或是由学校提出方案，经政府批准同意的。政府才是实际的举债人，学校只是代替政府做了举债的具体工作，只是形式上的举债人，而不是实际上的举债人。
二、化解农村“普九”债务的对策与建议
化解农村“普九”债务总的思路是：全面清理，降息减债；锁定移交，债随产权；政府统还，先本后息。
(一)认真清理并锁定“普九”债务
清理锁定“普九”债务的工作量大，政策性强，各地政府应当高度重视这一工作。此项工作应由县级政府负责组织，审计、财政、教育、农业、监察等部门共同参与。在清理锁定工作中要注意把握好以下几个方面问题：
1.科学界定“普九”债务。我们通常所称的“普九”债务，是指《义务教育法》颁布(1986年)以后，一个地方为准备省级政府普及九年义务教育达标验收，在改善义务教育阶段学校办学条件方面的支出(简称“普九”支出)与按政策所取得的改善办学条件的实际资金投入(简称“普九”收入)的资金差额，以及由此差额衍生出来的合法利息。
2.逐校核实“普九”债务。由于大多数地方准备迎接“普九”达标验收的时间紧、任务重，加之农村中小学财务管理还不规范，在不少学校“普九”的实际收入和实际支出及其债务情况并不是很清楚，有的就根本没有在账务上反映。加上税费改革后，偿还“普九”债务缺乏资金来源，各地都把化解“普九”债务的希望寄托在上级补助上，把“普九”债务当作筐，什么债务都往筐内装。因此，要化解“普九”债务，必须首先认真核实“普九”的实际债务。
核实一个县的“普九”债务总的作法是，首先逐校核实“普九”支出和“普九”收入，计算出每所学校的“普九”债务本金，汇总出全县“普九”债务的本金。然后再集中测算全县“普九”债务本金所衍生出来的利息，最后确定该县的“普九”债务总额。
3.严格核实“普九”支出。核实“普九”支出的原则是，只要是义务教育阶段的学校在迎接“普九”验收时期所发生的改善办学条件事项，无论是否与施工方或供货商实行资金结算，均以该事项所需支付的资金作为“普九”支出。在具体操作上，或是核查工程施工甲乙双方所签订的合同，或是核查工程竣工审计决算资料，或是核查工程及购置的资金支付凭证。
核实一个学校的“普九”支出，要注意以下几个方面的问题：一是要正确把握时间界限，只能确认是发生在迎接“普九”验收这一时间段的改善办学条件事项，在此之前或是省政府验收通过之后所发生的事项不能确认。因为一个学校改善办学条件的工作是长期的，而“普九”债务是指一个特定时期改善办学条件所形成的债务，不能把其他时期的债务都归属到“普九”债务之内。二是要正确把握有关事项的性质，只能确认是改善办学条件的事项，非改善办学条件事项不能确认。如举债修建教职工宿舍，“普九”验收没有此项办学条件指标要求，不能确认为“普九”中改善办学条件事项。又如借款发放教职工工资(或是拖欠教职工工资)，是属于当年的正常经费支出事项，也不能确认为“普九”建设事项。三是对事项的实际支出金额要据实核定，要重原始凭据(如合同、发票、审计结论等)，而不能依据学校或债权人在核实中重新出具的有关证明材料。
4.认真核实“普九”收入。核实“普九”收入的原则是，凡是按政策属于改善办学条件的收入，不论学校是否用于改善办学条件都应属于“普九”收入。如政策规定农村教育集资只能用于改善义务教育阶段学校的办学条件，而如果将其挪用修建教职工宿舍，或是挪用于发放教职工工资，或是挪用于高中(非义务教育阶段学校)建设，在核实工作中都要令其改正，并将被挪用的资金数量作为“普九”收入认定。
核实“普九”收入要注意以下几个方面的问题：一是农村教育集资金额的核实要准确全面。农村教育集资往往都是由乡镇政府统一收取后再拨给学校使用，因此，农村教育集资的多少，不能以学校实际收到的乡镇政府的拨款为准，而是要以乡镇政府实际收取数为准。另外，乡镇政府不是就农村教育集资一项费用向农民收取，也往往是几项费用一起向农民收取，在具体确定教育集资的数额时，要以按收取政策中教育集资所占的比例来进行测算。二是农村教育集资的年限要正确把握。在迎接“普九”验收期间，不少地方都作出了“1年验收，3年还债”的安排，即在当年举债建设，用后3年的教育集资还债。因此，我们在核定教育集资收入时，还要把后几年农村教育集资收入计算在内。具体年限的多少，应具体情况具体对待。三是关于县市集中掌握的农村教育集资经费问题。农村教育集资只能用于改善办学条件，政策要求很严，任何单位或个人都无权挪作他用，因而县市集中的农村教育集资，不论用于何处都应作为该县的“普九”收入计算，但下拨到义务教育阶段学校使用的，不能重复计算。四是农村教育费附加中用于改善办学条件的资金要合理确定。农村教育费附加按规定只能用于发放民办教师工资、补助学校公用经费和用于改善办学条件，但各地在执行中都是将农村教育费附加纳入了乡镇综合财政预算，实行统收统支，但在预算中也有拿出一部分用于改善办学条件的，要以各地的实际情况合理确定。五是地方出台政策收取的改善办学条件经费的处理问题。在迎接“普九”验收工作中，不少地方还出台了向学生收取改善办学条件经费，严格讲此种收费属于乱收费，应全部退给学生，但时隔已久未作处理，群众又没有什么反映的，应将这部分收费纳入“普九”收入计算。
5.正确计算“普九”债务利息。计算“普九”债务利息的原则是，以国家当年的贷款利率为准，分段计算本金债务的利息。超出国家贷款利率的债务不能予以确认，息转本再生息产生的债务不予确认。
核实“普九”债务的利息要注意以下几个问题：一是要注意根据不同的利率分段计算债务利息，不能笼统的以一个时期的利率来计算整个时期的债务利息，更要把各地以高息计算的债务清减出去。二是已还债务的处理问题。各地在近几年中都分别筹集资金偿还了一部分债务，在清理债务时要按照“先还本，后付息”的原则，把偿还的这一部分充减债务本金。
6.分清“普九”债务的债权人。一个学校的“普九”债务核定后，还要进一步核实分清债务的债权人是谁，落实到人。农村“普九”债务的债权人一般有三类：施工队；居民个人(包括向本校教师的借款)；农村信用社。在偿还时，应优先偿还对施工队的欠债。
(二)及时将“普九”债务向政府移交
“普九”债务清理锁定后，应向当地政府移交，由政府负责统一偿还。此项工作在当前十分重要，如果让学校背着债务，债主就会经常到学校讨债，有的还会采取一些过激行为，严重干扰学校的正常秩序，影响教学工作。“普九”债务向政府移交后，应由政府财政部门重新出具债务凭据。
(三)积极筹措偿还“普九”债务的资金
这既是化解“普九”债务的难点，也是化解“普九”债务的关键。我们认为可以从以下几个渠道筹集化解“普九”债务资金：一是县级财政从农村税费改革转移支付安排给教育的资金中，每年安排一定的比例(如10％)作为化债的专项资金；二是各级财政(特别是中央财政和省级财政)在每年新增的农村义务教育经费中，划定相当的比例(如20％)作为化债的专项资金；三是建议中央财政每年从发行的国债资金中，拿出一部分作为化债资金；四是农村中小学布局调整后闲置资产处理的收入要全部用于偿还“普九”债务。