第三部门组织的“公务”诠释——行政法体系的认识角度，本文主要内容关键词为：行政法论文,公务论文,角度论文,体系论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个概念的创立和运用，须有着相当的实践关怀。“第三部门组织”与“公务”分别代表了行政法体系在形式和实质上的一些新型特征，这两者的合成探讨根源于一些实在的冲击：如因行业协会、学校、村委会而起的纷争在法律上总处于一种似是而非的“类行政”地位，使司法感到棘手；行政过程中为了达成行政目标、需要求助于设计程序和规制以及明晰责任时却倍感困惑、资源缺乏甚至束手无策。如BOT特许项目里的法律关系是否明晰？各种主体间的责任性质又如何？行政特许、行政民营化、私人从事公务及至我国特有的事业单位在行政法上有着怎样的地位，可以得到怎样的分析？具体制度需要依据哪些原理来设计？这些问题并非新锐，但是亟需梳理以供给国家社会发展中实用。
一、客观、开放的行政法体系以“公务”为线索和标识
虽然公务在我国行政法上粉墨登场最初是由于其“外国血统”——法国行政法的公务观，① 但实际上公务在我国并不缺少渊源。公务的疆域即是认识行政法体系的线索和标识。行政法体系是自己客观存在发展的体系，不以行政法学体系的改变而改变。而我们的各类概念学说、解读分析其实都只是在行政法学的体系之下作出，不能尽行政法体系之全义。从行政法体系到行政法学体系的过程无疑是一个从现象到抽象的过程，其中的媒介是“公务现象”得以被观察和发觉。行政法体系同时具有开放性，社会变化是导致行政法发展的必然原因。正是靠“公务”的出现而得以被观察和发觉，才有了趋向理性的人为的应对手段，行政法也随之成全为相应的“法存在”。
公务指的就是公共服务。从自然的社会状态而言，“公务”是可以这样被顺利认知的：公共利益的需要产生一种个体无法实现的公共责任，为实现公共责任，公务得以确定。有公务才会视需要自发让渡形成权能直至上升为国家代表的社会公益、社会责任而需给公务实现配备的权能，成为权力。② 在未上升至国家层面时，这种公共责任的承担者及相应权能的行使者往往是一种非国家非政府的公共组织，其权能也非法定意义上的权力，而是一种影响力。到了国家层面，公共责任的承担者或称权能的行使者主要指国家行政机关，在国家行政机关资源不及时，授权其他组织承担，此时的权能必然也必须法定，成为法定权力。所以公务未必一定就形成或配备权能，在行政授益度高而约束度弱的事项中，即便承担公共责任的组织存在权能，也未必需要行使，而有些情况根本不存在权能运用的必要。也就是说，公务来源于责任，责任先于权能，而非相反。同时，具有开阔性和灵活性的对于“行政”的理解其实是管理视野下的行政，即行政是为达到目的而进行的一种集体活动。③ 公共责任承担主体为达成公务实现而运用或不运用权能产生的活动就是行政活动。所以公务、行政、权能三者之间的关系是：公务是目标、行政是活动、权能是活动中为达成目标运用的手段。
关于我国公务的已有现状从承担者主体来观察可归纳为几点：1、才松开计划经济束缚的社会事务中，公共行政仍大体上被等同于国家行政，但凡公务，就被直接地与国家责任挂钩；国家与私人间的中间组织大多被怀疑或忽视。2、事业组织等公共组织仍隶属于国家层面，其对社会公共责任的承担，仍属于一种国家的承担，而非独立的民间自发组织对公务的承担。3、中间态民间自发意义上的公共组织已有初步发展，但极不成熟。好在国家与社会的相对分离已成为公共选择。所以就改革的任务而言，一方面是梳理已有的公务及公务承担主体，予以重新分配；另一方面是发现并界定不断发展起来的公务，在可行的改革框架下，正确地决策是否分配给不同的主体。这是以接受国家与社会合一的已有历史，促进国家与社会的相对分离的趋势为宗旨的。一种更切实际的观点是：当无非政府公共组织自动承担某项公共责任时，国家有承担此公共责任的当然义务；当有非政府公共组织自动承担该项公共责任时，国家原则上应选择关注但不干涉，只有在必要时才提升公共责任至国家责任层面，由行政机关承担或通过授权委托确定承担主体。
二、“公务”之于行政法核心概念的转变
我国目前的行政法学体系是以“行政权”为核心概念建立起来的。这样的理论与行政法的萌生初期十分相宜，但在转型期的社会中已露出疲态，并显得偏狭与不足。特别是大量的服务行政中不存在权力的踪迹，但它们显然不属私法或是单纯的宪法该研究并解决问题的领域。相比之下，以“公务论”取代“权力论”作为行政法的核心概念，对行政法体系的认识会更为客观而全面。
现实地说，行政法无论在何处最初创设并被认识，也无论是行政机关或是司法机关运用行政法，都无一例外地是作为国家治理的一种途径和载体。而国家治理的现实承担者在绝大程度上控制了行政法的客观形成和发展。19世纪后半叶以来，德国的行政法以秩序与安全保障为中心，较为偏重行政组织。④ 二战前的日本行政法在当时“是一部带日本特色的，自上而下的特权官僚为维护其‘臣民统治’而制定的法律便签文集”⑤ 对于中国而言，虽然可以认为90年施行的《行政诉讼法》在中国行政法发展史甚至宪政史上都是举足轻重的里程碑，但客观的行政法历史不能否定五十年（建国后），更不能否定五千年。如中国历史上繁复的行政组织与监察制度也是围绕公务的需要、国家治理的需要而存在并发展的，它们不能简单地被排除于行政法的体系之外。⑥ 等到西风东渐，行政法被当作控制权力的法并限定了其法国“出身”后，我国的行政法学用了十多年的时间希望亦步亦趋，跟进行政法的“应为”的势头是强劲的，这种“应为”显然是以西语原始的“行政法”为建构逻辑的。那么它是否与我国的实际合拍呢？行政法体系是客观且开放的，在社会变迁的带动下，行政法体系整体呈现变迁与多样化。各国间会有阶段性或走向性的不同，也会有殊途同归的际遇。以“公务”为寻找线索，可以顺利地向前追溯，也可以成功地拓宽视野，发现周边早已客观存在的行政法现象和事实。所以与其说本文主张的行政法体系的核心认识概念从“权力论”到“公务论”是发展或转换，不如说这是一次行政法学对行政法体系的再认识，是辨明而非发展。
现今，行政法体系中由于公务的存在而囊括了各种内容：责任多样化、目的多样化、主体多样化、行为及方式手段多样化、权能形式多样化的事实，归结到一起即形成了行政法律关系多样化、争议性质多样化、法的渊源多样化、解决纠纷的途径多元化等行政法内容。
图中的A序列与B序列分别或对照来看都显得顺理成章，但其中横线以上的项目栏若存在交叉时，其后的公私法关系、公私法争议性质、渊源运用和救济途径是否还能清晰就存在问题了。可以肯定的是，多样化的存在正是因为公法与私法在现象与理论上的融合与交叉，且代表了不可逆转的现实趋势。一来，两列各项平行单元的两个概念的界分是一个变动标点，不具绝对性；二来，二列各项之间交叉组合会产生多重多元的关联类型。任何一种关联，如依公法设立的政府经营工商交通金融业务，设立公营企业或事业提供公共物品，公共责任由依私法形成的个体、组织承担；依公法设立的组织提供了私人物品；公共利益由私人承担责任等等，且不管正当性如何，均可能构成行政法体系内的研究对象。而公务的意义在于以公法关系、公法争议、公法渊源和公法救济为主要建构模式，根据需要而加入私法法源，从而使通过行政法的国家治理能获得效能。从我国目前及可预见的发展需要来看，公务行政可分为秩序行政与服务行政两类。
秩序行政，价值目标在于维护公益，达成秩序。即以维持国家或公共团体的存续，排除有关危险，来保障公共安全和公共秩序。主要是防卫、警察和财政活动。例如，道路交通管理，职业活动控制、流行病防治等。⑦ 其又可划归为权力行政、干涉行政的原因是在这种目标事项及行政过程中，秩序的维护和权力的运用是重合的，这里的权力作为国家行政权力的特称，是最重最具可实现性强制力的权能形态。行政主体大都使用公权力的方式来限制、干涉公民的基本权利。秩序行政的范围即是国家政府行政机关应有的管理范围。通过国家行政过程而需达到的秩序，意味着人权和社会发展中最基本的生存、公共安全与稳定，可被称之为国家秩序。此时的公共责任承担主体是国家行政机关，行政过程中运用的权能形态是最强大的国家行政权力，自始配备，并接受监督。所以又可称为公权力行政，若非违法，公民就必须忍受与服从这种行政的过程和最后决定。在这种行政中，应严格遵守权力法定，无法律明确授权时就不可实行。
服务行政，价值目标在于增进公益，提供服务。一方面通过为个人提供特定目的的支持（社会救助、助学金），另一方面通过建设公共设施（交通企业、养老院、幼儿园、学校、医院等）、公共企业等进行的社会、经济、文化性服务的提供、通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障，以及资金的交付、助成等，即通过授益性活动，积极地提高、增进国民福利的公行政活动，保障和改善公民的生活条件。⑧ 服务行政的特色是提供公民的“生存照顾”。原则上可以以公权力行政，亦可以国库行政之方式为之。“不过仍以国库行为之方式为之较多”。⑨ 服务行政的范围即是社会公共服务所被需要的范围。此时公共责任承担主体包括三种：一是由承担管理责任的国家行政机关兼任，二是国家设立的社会团体、事业单位、企业及其他组织，三是非政府非国家公共组织如民间社团、民办非企业单位等。以改革和转型作为观察角度，第一种只能算以服务行政的理念和态度从事公务管理，不同于实质意义上的服务；第二种其实是代表国家提供社会公共服务，其必要性在于国家有提供基础性服务的责任义务，但应尽可能通过改革缩小这部分“国立”规模，从而使非政府社会组织能够作为服务的主要承担主体；第三种其实是排除国家层面的社会自我公共服务的提供模式，也是改革的可行性推进方向。在服务行政的表现上，以给付为主要特征，但并不排除权能的运用，也不排除一定量秩序的目标存在。这里所谓的权能，不具有国家行政权力般的强制力，但也具有程度不均的约束力。对第二种承担主体而言，这种权能必须来自于法律法规的授权，否则不具正当性，经过授权，权能也就权力化了。对第三种承担者而言，这种权能仍是自发汇聚，通过组织成员让渡或社会成员普遍认可默许的。这里的秩序意味着服务的公平合理与均衡，可称之为社会服务秩序。该秩序的维护是公务行政运用权能的唯一理由，也是实现增进公益的保障。从秩序行政到服务行政，这是行政法体系明了之后的必要要求。如果只关注秩序行政的梳理，将会怠于服务行政的规范。而且服务行政与秩序行政的界分有赖于服务行政的提供者——国家序列的事业单位以及社会第三部门组织。特别是后者，其承担能力决定了国家应保留哪些和保留多少规模的事业单位以保证服务给付，这也必然约束到秩序行政的范围和尺度。如上不同于以往从国家“应为”为出发点而改以先观察社会有多少承载能力的做法是政府推进改革时应予坚持的思路。
不难看出，以公务为线索和标识能够实现对行政法体系的客观认识，也能引导行政法学“应为”的把握。从相对独立静态的组织体到动态的各种因素所引发的关系，这些形成公务的来源，通过行政活动形成行政关系，通过法律规范调整，形成行政法律关系。这个过程使得行政法体系得以从客观存在对应起行政法学体系的“应为”研究和影响，相得益彰。
三、社会变革中第三部门组织析出公共行政领域
第三部门的被认识正是社会公务承担者在行政法体系上被认识的表现。从国际范围和其他社会学科来看，第三部门的界定其实始终没有完全一致过。“非营利组织”（NPO）、“非政府组织”（NGO）、“事业单位”这样的词汇在不同场合被用来描述第三部门组织。大家所表达的意思尽管接近，但内涵与外延亦有很大穿插。从法理的角度与我国当前的国家社会情状构筑界限，笔者主张的第三部门组织是指不以营利为目的，除国家机关（以国家行政机关为代表）、事业单位。经济组织以外提供社会公共服务的所有社会组织。
国家行政机关负责最基本的行政管理，事业单位提供国家必须承担义务的社会公共服务，为第一部门组织；经济组织致力于盈利产出分配，为第二部门组织；第一部门组织提供纯公共物品由公法调整，第二部门组织提供私人物品由私法调整，第三部门组织介于两者之间，提供准公共物品由公私法共同调整。三者提供物品行为的公共性两端分别为100％与0％，中间呈递减趋势。第三部门组织具有公益型（服务于全体公益，如传统的教科体文卫等组织、消协、学会、基金会、慈善组织、环保组织等）、互惠型、成员型（服务于组织成员，如律协等职业协会及学会等团体）和综合型（两者兼备，如工商联、村委会和居委会等社区组织）三种形态。其特征可简要概括为：⑩
1.组织性。是组织而非个人。
2.非政府性。即非政府行政机关，亦非国有资产设立的公共服务组织——事业单位。可以接受国家财政补贴，但其性质归属于社会。政府可能会以监管代表的身份参与设立或管理程序，但这不意味着成立后的第三部门组织等同于行政机关或事业单位。
3.非营利性。这一特点使之与营利性经济组织相区别。第三部门组织服务于公益，包括全体公益及部分公益。不以营利为目的，为了组织的生存及发展可能会产生一些经济活动，但这些应是“经营”性行为，而不是为了获得盈余分配给出资人。
4.公务性。从事社会公共服务，其设立的目的就是为了承担公务，提供除国家行政以外的社会公共产品。非营利本身不是客观要求，不代表其价值取向，但承担公务包含了该组织的价值观，是其成立与持续的基础。
第三部门组织尽管不直接具备国家行政权力，但与第一部门组织相仿，也同时存在类秩序行政（权能行政）与服务行政（给付行政）之分，前者包含了运用权能对社会及自身成员的约束管理，后者代表了对社会公众或组织成员的服务给付，其中又包括了两层含义：一是实物的给付，如将慈善捐款给予被救助者；二是通过不同程度的许可使服务对象能利用第三部门组织所属的公共设施获得服务，如弱势群体到慈善医院就医。这两方面均服务于该组织的成立宗旨，公务活动为的是实现组织对内或对外的责任承诺。
四、第三部门组织公务的辨析
公共责任是公务的来源。第三部门组织追求的目的有：（1）维持本身的存在；（2）执行不违背国家法律的组织宗旨。目的达成有赖于公务的实际组织。第三部门组织公务的形成来自于两个方面：一种是法律的规定，国家权力的确定；另一种是来自于公共组织的自我承诺、主动担当。促使第三部门组织的绝大多数监督管理、协调指导、甚至服务给付的行为归入行政法调整的基础是其提供准公共物品的责任，适宜由公法特别是行政法来规范以使之名副其实。
（一）第三部门组织公务的形成
类别化的第三部门组织往往有着特定的服务群体，所以对每一个第三部门组织而言，对其承担责任的“公益”的范围必是定义不一的。从认识上可以以利益集团为代表：利益聚集是利益集团把成员的要求结合起来追求共同的政治目标的过程。个人的利益诉求往往是具体的、分散的。如果所有的公民个人都把个人的利益、要求直接输入政治系统的话，政治系统将由于负荷过多、过重而陷于瘫痪。而且作为政治系统输出的主要内容——政策，并不是针对某个人而是全社会或某些阶层、群体。因此，在个人的利益要求输入政治系统之前，一般应先进行综合（聚集），以减轻政治系统的负荷。利益集团是利益聚集的重要承载者，它试图从复杂成员利益中找到若干共同的原则、政策和要求。在国家、政府出面调整该类群体诉求，控制该类群体某项秩序之前，存在着该群体组织本身承担着调整和控制的权能这样的事实，这是所有社会第三部门组织公务的共性。
（二）公务关系的内容
20世纪70年代西方公共部门管理的危机引发了普遍的行政改革浪潮，继传统公共行政和公共政策分析之后“公共管理”成为第三种公共部门管理模式提出，与之相应的是“治理”概念（governance），它意味着公共事务不再仅是政府统治的范畴，包括第三部门组织甚至私营部门在内的一系列公共行为主体必须以多元的模式承担起对其共同事务管理的责任。不同部门的权力相互依赖，彼此形成“伙伴关系”，在一种持续的、互动的过程中达成公共秩序，增进公共利益。由于存在着治理失效的可能性，针对克服治理的失效、如何使治理更加有效等问题的“善治”理论就发挥作用了。善治的基本要素有：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。其中法治是公共政治管理的最高准则。(11) 进入21世纪的中国，经历着整个社会结构和社会性质的变迁，在这个过程中，第三部门组织作为公民社会的基础结构，以自治机制、中介功能等治理优势在制度创新中扮演重要角色。(12) 公共责任促使第三部门组织的行为规范需接受“善治”的检验。于是其权能规范及至相应的权利救济都得依赖行政法的讨论框架。
第三部门组织与公民个人之间处在一种社会连带关系中，也就是公务与合作、服务与配合的关系。前已述及，第三部门组织包含了权能行政和服务行政两部分。前者第三部门组织与成员或面向的公众形成一定范围的管理关系，为行政管理法律关系，存在权能的运用；后者第三部门组织与成员或面向的公众形成一定范围的给付服务关系，为行政给付法律关系，不存在权能的运用。公务的目的与性质并不当然地使第三部门组织与社会个体的关系简单地全部归入公法关系、行政法律关系。第三部门组织除却秩序行政之外的服务行政包含二方面的途径：一是直接的金钱实物给付；二是设立营造物提供服务。分别形成给付关系与营造物利用关系。前者相当于赠予，属于私法关系；后者与事业单位、公营造物理论相仿，是第三部门组织为组织公务而建立起来的人与物的结合体，其利用关系既可能为公法性质，也可能是私法性质，有时亦可能在不同阶段分别为公私法之性质。公法性质的利用关系如私立学校关系；私法性质的利用关系如医院与患者之间的关系。由于组织体本身在形式标准上属于公法组织，只要非私法契约性关系，当可归入公法之性质类别。
（三）权能行政的法律法规授权与合作治理
第三部门组织公务的过程中最易引致争议的无疑是类秩序行政所从事的直接管理，这是权能运用的重合部分。比如为维护行业公平竞争，行业组织制定细则并实施惩戒。在服务行政过程中，权能的运用当然也是存在的，第三部门组织以营造物的方式提供给付而制定规则，会确定该组织的执行机构的权能，如在学校室内禁止抽烟、进食，宿舍内限制使用电器等。总体来讲，这些权能包含两种成分：作为类别化群体利益代表组织的固有成分，以及现有国家层面政府改革过程中的权能转移部分。后者又往往经法律法规确认，成为权力的内容。
1.法律法规授权是国家行政的责任内容
政府被假定为社会公益的最基础、最低限度的代表者，承担唯国家始能承担的最根本的公共责任，以行使全社会公民让渡集结成的公共权力。这种公共权力的行使是国家行政层面的，它的主要承担者是政府行政，当政府行政无力承担全部国家行政时，通过法律、法规授权形式使其他社会组织承担部分国家行政任务。因此政府权力具有公共性和强制性是可以理解的，得到授权的第三部门组织的公共性和强制性也是可以类推的。由于这种授权是国家保留的公权力的执行，因此，其受行政法调整也是应有之义。
2.自治中的公共权能运用
第三部门的良好建构与合成是处于一个社会学意义上强调“中间性”的“公民社会”的思想影响之下的。在我国的语境中，西方式的公民社会的确不存在，但归入自治的第三部门组织留有传统且在不断拓展空间。(13) 第三部门组织积极投入公共服务以弥补政府不足部分，呈现其公共功能，另一方面亦会坚持其组织运作的独立性与自主性，以实现组织的公共使命，正是兼具“公”与“私”双重性格的表现。从政治社会学角度来分析第三部门组织中所谓的“公共性”可以说它是基于公民社会中的社会力量与合作精神所构成，在其设立的目的、经营方式及社会责任方面，都具备公共的特性。此外，从公共财务理论来看，由于第三部门组织“不分配盈余”特性，社会大众对于非营利组织特别信赖，政府亦委任非营利组织来提供服务，以弥补政府服务提供不足之处。可知第三部门组织具备公共财务的特性。(14) 这种公共财务的特性更突出了第三部门组织的强大的社会服务功能。
在国家提供规则不足的空间里，社会生活的主体总是需要规则而且也会积极主动地创制或承认规则。组织内成员或普遍的社会成员让渡的权利的集结使自治规则的推行形成一定范围内的公共权能。“公共权能的行使经常可视为包含了为公共利益而对私法权利予以限制，是一种公法性权力。”(15) 第三部门内部的由于自治而形成的契约性权力仍应属行政法调整范围。因为它并不是发生在成员之间，而是处于与成员之间有服从关系的主体与独立成员之间，或是形成具有一定独特地位公共组织与普遍公众个体的关系。
对社会自治引起的第三部门行政权能的理解就尤值得关注了。第三部门组织是来源于成员的权利让渡或区域性、行业性等特别的权利让渡，相对于国家形成较小规模的自治群体或自治圈。第三部门组织生就的社会自治并不是个体自治的相加那么简单。群体秩序达成、组织宗旨的实现仍旧要依靠内部公共权能的运行来实现其持续、适应、公平的目标。所以，自治，亦是一种依靠制度的治理。这样的制度是被自觉和公共管理分别作为参照和作为依据的。为防止制度执行中权力被滥用于某一些人的私利而与该组织服务的公益背道而驰、有失职责。权能必须被制约，公权力的行使必须得到社会的认可或者授予，这种宪法精神之下的行政法治思维需注入第三部门组织，与其说这是行政法的调整范围的扩大，不如说是行政法对社会本源的一种回归。
3.应然与实然的距离落差
正处于变革过渡期的中国社会，非正常的混同甚至非法的管理有余，而良性的自治不足。与国家、法律边界分明的自治的不彻底与真正的自律规则缺位已成为第三部门组织现状中的最主要特征，这是应然与实然的第一个落差。如体制内生成的即由政府建立起来的行业协会，按照市场经济发展的要求，向社会民间自治形态逐渐转变时期内，仍不可避免地带有官方的性质。在这种转变未彻底完成时，它仍然掌握着巨大的行政权力。“伙伴合作关系”的建立前提是主体独立，否则就是“混同”与“纠葛”而不会有所谓的“合作”。
应然与实然的第二个落差是政府应只把可由市场与社会承担的职能和责任转移而非推托自己的应然管理和保留服务职责部分，但目前政府即便有着良好愿望却并不清楚哪些该转哪些不该转，而习惯性的统抓统管思维在一二次职权转移后很可能又顽固地在实际上对抗分权。还有对职权转移的时机的把握是否恰当，过快或快慢对秩序都可能起到破坏作用。
第三个落差来自于一些应然的法律规定不能得到遵守或设计。比如，现在一些行业协会拥有强制性权力比较普遍，温州市烟具行业维权公约中就有这样的条款：“凡经我会维权的产品（有效期内），如发现他人有侵权行为，一经查实，将对侵权产品的模具和专用夹具予以就地销毁，仿冒的产品和专用零配件给予没收；情节严重者，提请工商部门吊销营业执照”(16) 显然，这样的规定对于行业自律来说是有效的，也是完全可以理解的，但是未经国家法授权的对组织外部社会成员的处罚显然不具正当性。从法律设计上看也是一样，第三部门组织该是应然的非营利性组织。但事实上，一方面其非营利性而带来的免税等待遇被利用，营利成分甚至超过非营利成分的情况普遍存在，另一方面，实然的营利性分配目的使这些社会公共服务组织无法使社会成员享受低成本的社会服务，公共治理效果大打折扣。
第四个落差是互益型、公益型、综合型的边界在实际中不明，互益型组织往往跨越权限，对外实施管理。(17)
此外，第三部门组织公务的不成熟性加剧了应然与实然的落差。体现在：一，国家、政府对国家行政公务与社会公务的边界不明，以致对第三部门组织仍是积极性的领导、命令、限制成分居多，消极性的指导、合作、促进成分居少；二，第三部门组织的沟通、协调、监督管理等运用行政权能组织公务仍欠缺科学有效的个性化的体系与方式。沿用国家行政的老套路、老办法，影响了这些组织的发展和功能发挥，对其生命力产生不良抑制。
第三部门组织在理想上应是彻底的自治组织，内部成员或社会成员完全自愿，自由选择。但反差强烈的是，在我国当前这个过渡转型期，自治不彻底是一般规律。于是不管是国家有否通过法律法规授权而实然移转了职能，还是第三部门组织本身合法或违法地操控管理权能，从事治理，都有不对等的行政关系、行政权的存在、有行政行为的可能、有对“可争辩地属于法律或者宪法所保护或者调整的利益范围以内”(18) 的权益产生威胁的能量。行政法体系实然上需要予以拓展以应对这些问题，这是个不得不面对的选择。
五、结语
法国波尔多学派的杰出代表狄骥曾一再强调：任何科学的理论或正确的观念都“必须以社会本身为基础”(19) 行政法体系的客观性促使行政法学的探究更应以社会性为根本。本文突出以第三部门组织带出“公务”言说，致力于以多样化的解纷途径和过程控制理论来保障公共责任的有效承担，公益的实现和促进。它提供了一种思路：以“第三部门组织”这个概念充实行政主体这个行政法学概念，完善形式要件，以重要性公务完善实质要件，根据不同的法律关系，寻求恰当的组织公务和解纷应遵循的路径、依据，有建设性地运用公私法渊源。相比于私人独立非授权性从事公务、公务民营化的控制等现象和研究需要，第三部门组织公务的现象问题内容更多，也更有紧迫性。公务的范围和程度标志着行政法体系的范围和行政法渊源的“应为”影响力。将公务从国家主体转移至社会第三部门组织是一种认识上的递进，这种递进将会展现不息的生命力。
注释：
① 1873年法国权限争议法庭在布朗戈案件的判决中，提出了公务的概念，并以此作为对行政机关适用行政法的标准。对公务概念的理论论证则是以狄骥为代表的“波尔多学派”完成的。相关的背景介绍参见叶必丰：《行政法的人文精神》，武汉：湖北人民出版社，1999年，第272—282页。
② “公共责任”与公共权能是一致的，只有当这一责任对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要公权力包括国家的公权力和社会自治中高度的公权力进行一定调整，以保证该责任的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。参见：Mark Robinson & Ian Harvey,“private law vs.public law:issues in government liability,”A paper delivered at a BLEC Conference“Government Liability,Issues in Public Law:4th Annual Workshop”in Melbourne on 4 May,1995 and in Sydney on 11 May,1995。文中指出寻找公私法的界限，一个关键点在于确定“公共责任”（public duty）。这种思路对于公共责任的提出以引导公私法的认识无疑是有积极性的。但显然它只是一种静态的标志。对于多样化的公务形态，公私法的界分运用也有多种形态甚至组合，相融相合。
③ 关于行政有三种比较典型的理解。一是从三权分立的角度看待行政，第二种是经典性的政治——行政二分观点下的行政，从决策与执行、表达与活动的角度分析行政，第三是就是管理视野下的行政，把行政定义为达到目的而进行的一种集体活动，这种理解有相当大的灵活性，而灵活性的另一面往往过于宽泛、难以把握，但随着20世纪70年代以来兴起的公共管理思潮，这种观点又日益兴盛起来。参见马建川、翟校义：《公共行政原理》，郑州：河南人民出版社，2002年，第3页。而本文运用此见解是兼顾了我国的用语、理解习惯以及已有的我国行政法学体系下的行政观念。
④ 城仲模：《行政法之基础理论》，台湾：三民书局股份有限公司，1994年，第37页。
⑤ ［日］和田英夫：《现代行政法》，倪建民、潘世圣译，北京：中国广播电视出版社，1993年，第4页。
⑥ 参见朱维究：《政府法制监督论》，北京：中国政法大学出版社，1994年。
⑦ 参见［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，北京：法律出版社，2000年，第8页；杨建顺：《日本行政法通论》，北京：中国法制出版社，1998年，第300页；陈新民：《中国行政法学原理》，北京：中国政法大学出版社，2002年，第27页。
⑧ 参见［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，第8页；杨建顺：《日本行政法通论》，第329页。1938年德国福斯多福教授（E.Forsthoff）提出《当作服务主体之行政》一文，阐释现代行政权应该是：“一个为照顾公民生活所需，而提供积极服务、给付行为的主体”后，给付行政（或服务行政）已取代干涉行政，成为行政的主要态样。正反映出国家理念的转变。参见陈新民：《中国行政法学原理》，第29页。
⑨ 陈新民：《中国行政法学原理》，第30—31页。
⑩ 这样一种相对宽泛的界定是因为试图改变我国目前各种概念相互重叠交叉的状况，转型期我国第三部门组织离理想的设计还很有距离。所以国际上通行的严格的“自治性”、“自愿性”并不能适用在我国第三部门组织的特点上。同时，对第三部门组织作此理解能够与政府、经济组织良好地合成，以穷尽社会组织这一概念的外延，在理论上确是有优势的。国际上的一些看法，以权威研究者莱斯特·M.萨拉蒙为代表。相关论述参见［美］莱斯特·M.萨拉蒙等：《全球公民社会——非营利部门视界》，贾西津、魏玉等译，北京：社会科学文献出版社，2002年。
(11) 参见俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第1—15页。
(12) 参见贾西津：《治理结构转型与NGO的角色》，载范丽珠主编：《全球化下的社会变迁与非政府组织（NGO）》，上海：上海人民出版社，2003年，第132—133页。
(13) 有必要提及的是第三部门组织其实是作为公民社会的组成要素来对待的。
(14) 参见冯燕：《自律与他律：非营利组织规范的建立》，载范丽珠主编：《全球化下的社会变迁与非政府组织（NGO）》，第159—160页。
(15) ［英］亚力克斯·卡雷尔：《宪法与行政法》，北京：法律出版社，2003年，第271页。
(16) 国家经贸委产业政策司编：《中国行业协会改革与探索》，北京：中国商业出版社，1999。
(17) 参见李景鹏：《关于NGO若干问题的探讨》，载范丽珠主编：《全球化下的社会变迁与非政府组织（NGO）》，第143—156页。
(18) 马怀德主编：《行政诉讼原理》，北京：法律出版社，2004年，第211页。
(19) ［法］狄骥：《宪法论》，钱克新译，北京：商务印书馆，1962年，第二版序言第8页。
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