区域可持续发展的多维调控，本文主要内容关键词为：多维论文,可持续发展论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 政府的管理与可持续性
作为区域迈向可持续发展的引导者和推动者，政府管理能力或决策水平的高低对于区域这一自然——社会——经济复合系统的健康运行产生重要而深远的影响。政府实施和推行可持续发展战略主要是通过社会经济政策或制度工具展开的。世界银行，在扩展衡量财富的手段中，将制度因素作为社会资本的有机组成部分。有鉴于此，政府制定政策的好坏、质量的优劣、制度安排和组织设计的合理与否将会削减或增强一个国家或地区的广义财富积累，进而涉及到以“人均资本等量或增量的代际转移”为标志的可持续发展。政策不仅具有多功能性，而且存在着多种实施效果。
政策在发挥社会经济发展的导向作用过程中会出现一些复杂的后果，既有直接效果，也有附属效果；既有意外效果，也有潜在效果；既有积极影响，又有负面效应。社会经济政策对区域可持续性的影响主要表现在：一方面，通过规范、约束社会经济行为和调节生产要素、社会财富、公共服务的流动和分配进而影响到经济增长和社会发展（包括社会公平）；另一方面，区域发展政策、产业政策、财政金融政策、人口、资源、能源、科技、消费政策等几乎无不对环境产生直接或间接的影响。
由于政策考虑不周或者决策失误，使国家为此付出极大的代价。公共政策和计划的目的不仅要实现增长，而且必须保证全体公民共享增长所带来的收益。但是政策实施的现实效果往往与决策者的初衷产生偏差。从宏观上来看，中国多年来的区域发展政策，尤其是改革开放以来在促进中国保持经济高速增长的同时，也诱发了诸多深层次的矛盾和问题：区域差距和城乡差距急剧拉大，社会公平受到严峻的挑战，生态环境问题变得日益严重。长期以来，中国对化肥、农药、塑料薄膜、灌溉用水、能源的价格补贴，助长了农业投入的无效利用，造成资源利用率低，浪费严重，加重对环境的破坏。以能源补贴为例，如果全世界取消能源补贴，不仅可以节约大量的财政支出，而且使各国因使用能源而产生的碳排放量下降10%，极大减少地方和区域性的大气污染。
众所周知，建国以来，中国历史上出现过三次重大决策失误，对中国可持续发展的影响是深远的：其一是在50年代中期，错误地批判了以马寅初为代表的新人口论，导致人口增长的放任和失控，使得在中国这个世界上人口最多的国家诱发出全方位的、深层次的矛盾，并将持续相当长的时期；其二是1958年实行“大跃进”的经济政策，违背了经济发展的客观规律，在不到两年的时间就给中国的经济带来灾难性的后果，同时矿产资源受到极大的浪费和破坏，大范围的毁林开荒、围湖造田，加速了生态环境退化，加之文革中“五小”遍地开花，重工业盲目发展，奠定了中国环境污染的基本格局；其三是长达10年的“文化大革命”，既使中国丧失绝好的发展机遇，又把中国的经济带向崩溃的边缘。对三次重大决策失误给中国可持续发展造成的损失进行模拟，结果如表1所示。
表1中国历史上三次重大决策失误对中国可持续发展影响的模拟结果
项目如果不出现三次重在决
策失误时是现在的倍数
人口数量
0.836
人口素质
1.105
国内生产总值(GDP)
1.193
人均GDP
1.369
贫困人口
0.885
富裕度1.195
森林覆盖率
1.200
土壤侵蚀率
0.920
荒漠化率
0.962
城市环境
0.950
生态环境应力 0.944
自然资源承载力1.230
政府在社会的长期健康和财富增长中，发挥着基础性作用。如果没有有效的政府管理，经济和社会的可持续发展是不可能的。那些陷入贫困与发展不足等一系列恶性循环的国家和地区，无不受到政府长期低效能的影响。有鉴于此，有些学者将政府的调控列为可持续发展系统工程的三大支柱（政府调控、科技能力建设、社会公众参与）之首。作为管理者，政府在制定政策时要尽可能地考虑各种政策后果，建立以可持续发展为导向、相互协调、互为补充的政策体系，以最小的社会和环境成本（包括交易成本）获得最大的社会和经济效益。
2 政府在可持续发展中的多维调控
世界银行和UNDP对政府的职能作了不同程度的论述。概括而言，政府的作用应集中于以下两方面：创造和维护一种宏观和微观经济环境，能为经济活动提供有效的激励机制；加强基础设施建设，这里的基础设施建设包含两大方面：硬设施（即为教育、医疗卫生及经济活动提供物质基础设施，如交通、通讯、自来水的供应等）和软设施（或机构性基础设施，即产权界定、完善法律基础、制度建设、社会有序等）。国家在社会经济发展中的中心地位是以合作者、促进者、管理者体现出来，而不是增长的直接提供者。笔者根据政府作用的范围，拟从三个领域即经济领域、社会领域和环境领域阐述、体现政府的职能和调控目标。
2.1 经济调控
在市场经济下，促进经济增长、控制通货膨胀、维护充分就业构成了政府宏观经济政策的三大主要目标，市场失灵（包括公共物品、外部效应、市场的不完全和信息的不对称）以及对公平的关注成为政府干预的经济学基础。政府作为市场经济的创造者和市场失灵的纠正者，通过界定产权，制定和完善法律，规范市场运作秩序，保持一种宽松的非扭曲的政策环境，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，以优化资源配置、提高资源利用效率、控制通货膨胀进而达到促进经济稳定增长的目的；培育科技创新的沃壤，为突破可持续发展过程人口、资源、环境的瓶颈约束提供持久的推动力；适应全球经济一体化的加速推进，政府一方面要推动和提高区域参与国际经济大循环的能力，发展对外贸易，同时警惕和加强对全球化所带来的风险的管理能力，如金融风险、信息安全等，维护宏观经济的稳定。另外，经济活动物质基础设施，多具有公共物品属性，一般也易导致市场失灵。提供这方面的服务，如投资于交通、通讯、能源建设等，也是政府职能的有机构成部分。
2.2 社会调控
可持续发展是以人的全面发展为核心。促进社会持续健康的发展应是政府孜孜以求的终极目标。政府对社会发展的调控首先在于提供最基本的社会服务，如提供卫生健康（包括洁净的饮用水），基础教育，提高人口素质，培植人力资本，维护社会秩序，减少犯罪，维护社会稳定，促进社会的有机整合和有序运行。在效率与公正之间寻求平衡和结合点是可持续发展追求的社会目标，也是区域走向可持续发展的广义判别准则。经过多年的非平衡发展，尽管在“效率优先、兼顾公平”原则的指导下，中国区域发展尤其是东、中、西三大地带的发展差距仍呈拉大趋势，正向这一准则提出严峻的挑战。同时市场经济机制的运行更是使收入分配的不平等加剧，成为引发心理失衡、威胁社会稳定的潜在因素。因此，通过政治途径，即政府对收入分配进行调节，提高其公平性，主要包括调节城乡之间、区域之间、阶层之间的收入分配，使其保持在合理的范围之内，同时保护脆弱群体和社会边缘群体；消除贫困。通过社会服务的提供，促进社会群体之间、男女之间在教育、就业、社会参与等方面享有均等的机会。另外，实行合理的人口政策，控制人口的增长，促进社会与经济的协调发展也是政府的职能之一。
2.3 环境管理
环境是纯粹的公共物品。由于其非竞争性和非排他性，使得生产者或消费者在使用它时，容易产生私有成本或效益与社会成本或效益出现背离，即所谓的“外部效应”，造成环境的污染和破坏。政府在解决此种“公有财悲剧”方面起着重要的作用。通过制定和实施环境导向的社会经济政策，如能源政策，资源政策、产业布局、投资倾斜政策、环保科技政策等从环境污染和生态破坏的源头减轻对生态环境的应力，同时综合运用法律、行政、技术、经济（如对环保产业实行投资、税收、信贷优惠和倾斜政策）、教育等手段以及建设环境治理基础设施，强化治理力度，实行全过程控制，将外部成本“内部化”，最终达到在“环境与发展”之间寻求一种动态的均衡和协调。
除以上所讨论的政府职能和调控领域外，政府机构本身的效率和活力对政府管理能力也产生重要的影响。政府的财政积聚能力是政府实施宏观调控的物质基础。政府工作的透明度、政府官员的腐败程度，政府机构之间制约与平衡机制的完善程度，也会对政府与公众、企业的合作以及他们对政府的信任程度产生正面和负面影响，进而影响到政府推行和引导可持续发展的能力。
3 政府可持续发展管理能力指标体系
综上所述，政府可持续发展管理能力是经济的调控能力、社会调控能力、环境管理能力和政府机构效率的综合表达。根据政府调控的领域、内涵和目标，按照指标体系建立所遵循的系统性、层次性、可比性、可操作性等原则结合中国目前的实际，建立如下衡量区域政府可持续发展能力的分级指标体系。
(1)政府效率①政府财政效率：a.政府财政收入占GDP的百分比；b.政府的财政自给率。②政府机构效率：a.公务员占社会总就业人数的百分比；b.行政管理费用中财政支出的百分比；c.政府廉洁指数。③政府的社会效率；a.政府消费支出占GDP的百分比；b.洁净饮用水的普及率；c.教育经费占GDP的百分比；d.公共卫生支出占财政支出的百分比。
(2)政府经济社会调控能力①政府经济调控绩效：a.经济平均增长率；b.经济增长波动系数；c.通货膨胀率的波动系数；d.经济的开放度（外贸依存度）；e.基础设施建设投资占GDP的百分比；f.市场化指数；g.政府引导社会从事科技活动的能力（即用政府提供的R&D经费与企业投入的R&D经费之比表示）。②政府社会调控绩效：a.城乡收入差距变动；b.基尼系数；c.失业率的变化；d.人口自然增长率的变化；e.犯罪率；f.文盲率的减少；g.贫困发生率的减少；h.男女在教育、就业和社会参与方面的公平度（用男女在相应领域所占的百分比差值或比值表示）。(3)环境管理指数a.环境影响评价执行力度；b.三同时制度执行力度；c.污染源限期治理及目标责任制执行力度；d.环境问题的来访处理率。
根据建立的政府可持续发展管理能力指标体系，选取适当的多指标评价模型对中国各地区的政府管理进行测度，进行纵向和横向比较，以便推动中国可持续发展战略的实施。