建国初期社会救助体系的构建与评析——以1949～1953年的广州市为个案，本文主要内容关键词为：广州市论文,个案论文,社会救助论文,体系论文,建国初期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1005—4952 （2006）03—0028—07
社会救助，也称社会救济，是在社会成员陷入生存危机或不能维持最低生活限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助和社会服务的社会保障制度。[1] 社会救助是维护社会稳定、保持经济和谐发展的重要手段，任何一个政权都将其视为社会政策的核心内容之一。
一、近十年来史学视域内相关研究的简要回顾
据笔者的不完全统计，1994～2005年间由中国学术期刊网收录的以社会救助（社会救济）、慈善、赈灾为主题的论文近300篇。这些论文涉及社会学、经济学、人口学、政治学、公共政策等诸多领域，多角度、全方位地对社会救助问题展开了研究。但是，绝大部分论文的作者着眼于现实，立足史料、从历史学角度来探讨社会救助的并不多。在论文方面，主要有高冬梅的《新中国初期弱势群体及其社会救助研究》[2]、任云兰的《民国灾荒与战乱期间天津城市的社会救助（1912～1936年）》[4]、李瑾明的《宋代社会救济制度的运作和国家权力——以居养院制的变迁为中心》[4]、蔡勤禹的《试论近代中国社会救济思想》[5]、张文的《季节性的济贫恤穷行政：宋朝社会救济的一般特征》[6]、洪璞的《试述明清以来宗族的社会救助功能》[7]，等等；在专著方面，主要有蔡勤禹的《国家、社会与弱势群体——民国时期的社会救济（1927～1949）》，另外，孟昭华的《中国民政史稿》、程连升的《中国反失业政策研究（1950～2000）》、池子华的《中国近代流民》和《流民问题与社会控制》、李立志的《变迁与重建——1949～1956年的中国社会》、康沛竹的《中国共产党执政以来防灾救灾的思想与实践》等虽然不是专门关于社会救助的史学著作，但是都在若干章节中论及各个时期的社会救助。总的来说，国内学界关于社会救助史的研究在时间上侧重于建国前，在空间上侧重于全国范围的宏观叙述，在方法上侧重于纯粹的史学论证，关于建国后的个案研究较少。
本文立足于原始档案和地方文献，从执政党制定和推行社会政策的角度出发，再现了建国初期中共在广州市构建社会救助体系的过程，分析了这一救助体系的特点，并总结出若干经验，希望能为当前的社会救助工作提供借鉴。
二、社会背景分析
建国前，广州是一个传统的消费型城市，作为国民政府在南方的重要统治中心，它的官僚机构庞大，生产基础却异常薄弱。据1946年的统计，广州自行停业的商店达100余间；900多间制造厂有八成以上自行停业，全市20万工人失业。[8] 失业、贫困、治安等成为长期困扰广州的城市问题。1949年4月，国民政府南迁广州， 带来消费经济的短暂繁荣，烟馆、赌场及各种娱乐场所遍布全市，茶楼酒馆座无虚席，与此相关的行业畸形增长，如卷烟业的产量竞飚升至第二次世界大战结束时的100倍。[9] 但是，庞大的党政机关、迁徙难民和退防军队使得广州市人口激增，原有社会矛盾急遽加剧，市内“灾民遢地，失业众多，贪污风行，土匪烽起。”[10]6个月后，政权易手，国民政府在撤离广州前，转移、变卖了大量的物资和有价证券，破坏了重要的交通和公共设施，留下来的是亟须救助的数十万冗余人口和只剩残垣破瓦的街市，这就使得本来造血功能很弱的广州经济背上了更加沉重的包袱，如何恢复城市的正常活力、养活百万人口成为一个刻不容缓的问题。
三、社会救助体系的构建
（一）救助政策
作为公共政策的基本内容，社会救助是执政党必须面对的难题。建国前，中共曾在各根据地有过组织社会救助的实践，但是以全国执政党的身份来治理社会问题只能在摸索中开始。
建国初期，灾民、难民和失业工人是社会救助的主要对象，这部分群体滞留大城市之中严重地妨碍着城市功能的正常发挥，构成当时社会动荡的根源。为了尽快稳定社会、恢复经济，中共制定了一系列社会救助政策。1949年10月至1950年11月间，中共中央、政务院发出《关于生产救灾的指示》、《中共中央关于举行全国救济失业工人运动和筹措救济失业工人基金办法的指示》、《中共中央关于上海失业工人临时救济的指示》、《中共中央关于临时救济失业工人问题给中南局并各中央局的指示》、《中共中央关于救济失业工人的指示》、《政务院关于救济失业工人的指示》、《中共中央关于失业救济问题的总结及指示》等一系列指示。[11]根据中共中央的文件精神，1950年5月1日，广州市第二届各界人民代表会议通过《关于救济失业工人的决议》，确定了救助失业工人的各项措施，主导思想是要以生产自救的方式为主，发放救济款（粮）为辅，运用思想教育、政治改造等手段，通过综合治理来解决失业问题。以此为基础，在1952年召开的救济福利工作会议上，广州市明确指出，“生产自救”、“劳动互利”、“社会互济”及“为劳动者服务”为社会救助的四大基本方针。[12]
（二）救助机构
根据1950年7月第一次全国民政会议精神，并参照老解放区民政工作的做法，社会救助被确定为民政部门的主要业务。鉴于社会救助牵涉面广、十分复杂，广州市规定，劳动、财政、公安等部门平时要参与社会救助的协调工作，必要时必须直接参与社会救助的组织工作。另外，广州市还设置了各种具有针对性的专门救助机构，如先后成立广州市冬令救济委员会（1949年12月27日）、广州市失业工人救济委员会（1950年5月12日）、中国人民救济总会广州市分会（1951年2月22日）等。这些机构组织系统完备，有权有责，不仅注意与政府各相关部门保持紧密联系，而且积极接受职能部门的业务指导，有效地推动了社会问题的统筹治理。中国人民救济总会广州市分会是当时广州最重要的专门性社会救助机构，成立于1951年2月，由主管副市长兼任主席，市民政局主持日常工作，负责临时和经常性救助工作，并接办教会接受外资津贴主办的救济福利单位，兼管社会公益组织工作。1952年9月，该会与市生产教养院联合办公，增加了收容遣送及游民、娼妓改造等业务。[13] 广州市救济分会组织系统如下图所示。
注：企业单位包括第一农场、印刷厂、石灰厂、被服厂、砖瓦厂；事业单位包括营造厂、第二农场、竹器工场、盲人教养所、回族老人所、老人所、妇女教养所、育婴所、第一至第六幼教所、第一至第六收容所；办公室包括秘书组、统计组、人事组。
资料来源：《广州市救济分会组织系统图》， 广州市档案馆馆藏， 全宗号：200，案卷号：82。
另外，政府还加强了对民间救助组织和接受外资津贴救助机构的甄别、管理和改造，这一方面是出于整合资源、统筹救助的需要，另一方面也是建立政治新秩序、进行意识形态规范的必由路径。在历经战乱之后，广州的民间公益组织因长期管理混乱、流弊丛生，社会救助的功能已经弱化，食利者多。1950年1月， 广州市人民政府公布《广州市社团登记暂行办法》，成立市善堂寺庙管理委员会，根据《广州市善堂寺庙管理暂行办法（草案）》对市内接收、登记的29个善堂、132个会馆（同乡会）进行整理。[14] 1951年10月，成立广州市会馆善堂联合会（1956年8月改称广州市社会公益团体联合会），在市民政局、市救济分会领导下，负责联系、管理和改造旧有慈善公益组织。[13](p.551) 1951年1月7日，广州市政府发出通告：接受外国津贴及外资经营的文化教育、救济机关、宗教团体，限于1月15 日前一律向“广州市人民政府管理接受外国津贴之文化教育、救济机关及宗教团体登记处”登记。该处先后登记有40多间教会或学校、20多个救济福利单位、10多家医院、70多个宗教团体。[15] 通过甄别、整理和改造，运用共管、代管、接管、移交、征用等方式，构建起了一个官方救助机构发挥主导作用，民间、外资救助机构发挥配合作用的救助网络。
（三）救助项目
1.临时救助。临时救助主要是指在灾荒、战祸和突发事故期间，政府所举办的紧急救援措施。建国初，广州市多次组织临时救助，其中，规模最大的为1949年底至1950年初的黄沙赈灾。1949年10月14日下午开始，国民党军队在黄沙车站引火毁汽车40辆，导致六二三路一带大量商店、民居和河面船艇被破坏。灾难发生后，市军管部门马上组织抢救，在迅速号召全市群众和慈善团体为灾民募捐的同时，为灾民抢修房屋，征调大量的粮食、药品和衣物向灾民发放，先后向黄沙灾民771 户2770人发放贷款和救济。[16] 1950年3月3日，国民党军队飞机再次轰炸黄沙区，造成死412人，伤330人，数百人无家可归。广州市人民政府及时部署抢救，借用长堤潮州会馆做临时收容所，收容灾民370人，并发出大米0.7万多公斤，救济款383万多元（旧币）。[13](p.495)
2.常规救助。建国前，广州市的社会救助主要以临时救助为主，没有常规救助的资料记载。建国初，政府在组织临时救助的同时，开始逐步制定、推行常规救助政策，其内容主要包括向城市特定人群定期发放救助粮（款）和组织城市失业者、贫民生产自救。
1952年，广州市制定了对少数特困市民实行定期救济的政策。1953年，政府界定了包括无依无靠、无生活来源的孤、老、病、残人员等在内的10多类定期救助对象，并将他们分为甲、乙、丙三级，按级别来发放救助款。[13](p.496)
生产自救主要是针对具有一定技术专长或劳动能力的失业者和贫民，根据自愿和民主管理原则，将他们组织起来，从事生产经营活动以维持生活。建国初，广州市曾采用三种方式组织失业者和贫民进行生产自救。其一是发放生产贷款，鼓励失业者和贫民自主创业。比如，1950年3月，市民政局对贫苦烈军属和贫民发放无息生产贷款，每户12～13万元（旧币），共贷给5803户，贷款为9.4亿多元（旧币）。[17] 由于政府财力有限，加上管理机制不健全，这种方式效果并不明显，因此未获推广。其二是举办以工代赈。民政部门会同有关方面，组织失业者和贫民参加国家建设所急需的市政工程，然后按工作量发给他们工资。当时，全市各区都建有工赈队，每个工赈队又分成若干中队，每个中队人数由数十到百余人不等，平均每年可以解决4000～5000人的临时就业问题，同时也节省了政府的开支，加快了城市建设的步伐。[17] 其三是开办福利企业，组织失业者和贫民进行生产。福利企业最初是由市民政部门会同区、街，采取集资和贷款办法，组织贫困烈军属和贫民本着“投资少，容人多，粗工易学”的原则建立起来的。由于效果很好，这种企业形式后来被逐步推广，政府也加大了投入。到1953年9月，市属的福利企业发展到教养所10家、收容所6家、育婴所1家、石灰厂1家、砖瓦厂1家、印刷厂1家、被服厂1家、营造厂1家、农场2家、竹石工场1家、竹器工场1家，共解决了3985人的就业问题。[17] 20世纪50年代中期以后，街道福利企业成为计划经济体制下社会保障网的重要构成部分。
3.特殊救助。特殊救助是指依据有关政策针对一部分特殊社会成员给予特定形式帮助的社会救助项目。比如，针对城市贫民的医疗难问题，除鼓励原有的民间善堂继续义诊施药外，广州市人民政府对贫病市民的医疗费采取减免办法，即按病人困难程度，由就医的医院、诊所减收或免受医疗费，所减免的医疗费由民政部门拨出救济专款支付。另外，还组织了专门针对城市贫民过冬的冬令救济运动、针对遣返难民回乡生产的救济运动、针对受“三反”“五反”运动冲击的失业手工业者的救济运动、针对香港九龙木屋区火灾灾民的国际救济运动，等等。
四、评析
（一）关于救助理念
首先，政府的救助是“救急不救穷”。在帮助生活困难者渡过眼前难关的同时，亦帮助其找到摆脱困难的途径，协助生活困难者重建生活，使他们从根本上解救自己，跳出贫困的桎梏，而不是对所有的救助对象不分类别地进行“包养”。这一理念在政务院1950年6月颁布的《救济失业工人暂行办法》第一条中明确体现出来，并在以后的各种救灾救济指示中反复强调对救济对象“单靠救济是不能解决问题的，而主要靠领导和组织生产自救”。[18] 广州市救济分会的成立章程也宣称，其最终目的是要把救济和自力更生结合起来，使受助者能感到自己获得的救助是一种劳动报酬，维护其自尊心和自信心，同时促使其彻底摆脱受助的状态，走上正常之路。[19] 积极救助一直以来都是新中国社会救助最基本的理念，并延续至今。
其次，确立了由官方主导社会救助的思路，将救助权力慢慢收归官方，使得社会救助中的民间因素逐渐消解，这和现代福利制度① 的思路不谋而合。[20] 在政府鼓励之下，一些规范的和改造后的民间慈善机构依然运作，并通过官方的指导向公众提供救助服务，填补新政府暂时没有能力承担的职能。[21] 这样， 既保证了救助物资的来源多样、广泛，同时又保证了它们的集中使用、合理配置，使得政策很快便落到实处，救助效率很高，做到效率与公平兼顾。现在，经济与社会发展出现某种程度的失调，社会不公平现象随即产生，这和政府作用在社会主义市场经济改革中为避免“高福利的负面效应”、强调“市场机制的高效率”而在社会救助等社会政策领域逐渐减弱有关。[20] 认识到这一点，我们就可以从建国初的社会救助理念中获得一个重要启示，即有必要调整当前政府在社会福利政策中的角色，重新树立其主导作用。但是，必须注意一个事实：社会公益组织应该与金融、农业、商业等市场行为交织在一起，如果这些行为完全公有化了，它们存在的基础也就没有了。与20世纪50年代以后社会秩序的高度集中化趋势不同，我们现今是处在一种社会主义市场经济的秩序之中，强调市场规律和宏观调控的和谐统一。因此，政府对社会公益组织的主导作用要通过政府的政策、法规、公信力等来体现，扶持和规范民间团体的救助行为，使救助标准更科学，救助程序更高效，救助效果更公平。
最后，建国初期对社会治理有一个基本观点，即社会问题产生于“万恶的社会制度”。当时反复向群众宣传，“贫困的总根源是国民党反动统治所遗留下来的结果”，“目前暂时所产生的困难是解放以来资产阶级猖狂反攻、破坏国家经济建设的影响”，[22] 只有通过社会革命才能谋求其根本解决。因此，发动运动成为当时解决社会问题的主要方式。比如，把对外资救助机构的接管接收工作视为“对帝国主义的一个政治斗争”。[23] 用军事色彩浓厚的运动模式来解决社会问题，在短期内能很快见效，但是不应成为常规的社会治理模式。
（二）关于救助过程
建国初，广州市的社会救助经历了一个被动到主动、单一到多元的由浅入深的过程。从1949年10月解放广州起，最初的社会救助便在匆忙中开始，中心任务是如何安置旧公教人员、疏散城市多余人口，当时主要是沿用在东北和华北的经验，实行紧急救济和“包下来”的政策。这种政策的出台主要出于稳定人心的安排，政治上的考虑多过经济上的考虑，除了规定一些基本原则外，在具体的操作上缺少制度安排，各地也是各自解释并实施，没有统一和固定的标准。到1949年底，广州市一共接管了534个单位，并接收了各种机关团体的各级旧人员共34310人，[24] 短期内达到了稳定社会、阻止新失业人群产生的目的。但是，政府很快便发现这不是长久之计：一方面，当时的经济条件根本不可能为如此庞大的救助人群长期“输血”；另一方面，随着社会改造的不断进行，一些行业出现整体性萎缩，比如奢侈品生产业、色情业、博彩业等，新的失业群体不断产生，而“包下来”的旧公教人员也渐渐被甄别、弃用，再加上广州市长久以来积累的被救助者，需要救助的群体越来越大。由于紧急救济和“包下来”政策已不适应新的形势，从1950年8月开始，广州市的社会救助转入主动的“经常救助阶段”。[25]
进入常规救助以后，政府采用了一条依靠各种手段综合凋控的多元救助路径。除了制定一系列政策，依靠经济手段来解决外，还运用了思想改造、文化教育等特殊手段。为了稳定被救助者的心理，各级工团组织、基层政权和群众组织全面动员起来，在积极分子的带领下采用上政治课、举办讲演会以及借助大众媒介等形式对被救助者展开宣传教育。宣传教育的主要内容包括政治理论、革命人生观和专业技能等，试图通过帮助被救助者恢复信心的同时，改造他们的思想，使他们理解和接受新政权的安排，同时也可以唤起整个社会对救助工作的重视。[26] 当时规定，凡参加生产训练的人员，每天必须安排2小时的政治学习；领取救济金的，也有一定的学习时间。[27] 参与民政工作的干部也被组织起来进行以革命理论、职业道德和爱国主义为主要内容的培训，旨在使他们形成良好的工作作风，培养对党和群众的阶级感情。[26] 事实证明，这种多元救助路径十分有效：它一方面通过物资投入，临时养活和安置了被救助者；另一方面，在政治、经济、文化上赋予了被救助者与常人一样的社会认同，这种社会认同伴随着劳动权利和劳动机会一起降临在这些长久以来都被忽视的人群身上，激起了他们的活力和创造力，成为经济发展源源不断的动力。在强调法律制度的今天，将加强思想教育这个“法宝”继续有效地运用，必将起到意想不到的效果。
（三）关于救助效果
广州市在建国初构建的社会救助体系，总体上取得了明显的效果，主要体现在三个方面。
其一是缓和了社会矛盾，稳定了新生政权。刚解放时，广州市需要救助的人口近30万，约占到整个城市人口的1／4。经过四年的救助，到1953年底，需要救助的人口控制在5万人以内。[17]失业者、贫民和政府，失业者和在业者，以及失业者和资方等各种矛盾得以缓和，城市步入正常轨道，新政权得以巩固。
其二是促进了社会就业，提高了人口素质。积极救助出发点在于通过对被救助者进行劳动技能培训，恢复他们的劳动机会，并尽量为他们创造就业机会。鉴于被救助者中相当一部分属于失业者，因此，在解决社会救助问题的同时，就业问题也得以解决。比如，1951年为止，整个广州市的失业人口在短短一年多的时间里由1949年的20多万人降至2万多人，大部分的失业者通过不同渠道重新就业。[28] 更为重要的是，经过劳动技能的训练和文化知识的普及，提高了全市人口素质，调整了劳动力结构，为迎接大规模经济建设的到来储备了大量人力资源。
其三是推动了经济发展，支援了各项事业。对失业者、贫民等弱势群体的救助关乎百姓生活，影响社会稳定，是决定国民经济能否健康稳定发展的重要因素。有效地救济和安置这部分人，保障他们及其家属的基本生活，对调动人们的生产积极性起到了很大的作用。1953年，广州市的工农业总产值由1949年的4.14亿元增至10.28亿元，国民收入由2.6578亿元增至6.45亿元，社会商品零售总额由1.8867亿元增至6.16亿元。[25](pp.11～79) 及时有效的社会救助让很多本来丧失生存希望的人获得了新生，越来越多的人坚定了“跟着共产党走”、“建设新家园”的信念，这种信念成为建国初广州市民踊跃参与中共所组织的各项事业的重要动力。
注释：
①现代福利制度是20世纪以来伴随工业化和自由市场经济的发展而首先在西方发达资本主义国家逐步建立起来的，其核心特征是政府通过再分配成为社会福利的主体，从而取代了传统社会中以个人、家庭和慈善组织等为主要渠道的社会保护机制。