执政成本的合法性研究，本文主要内容关键词为：合法性论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届中四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》中指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。这就是党要紧紧抓住制度建设这个具有根本性、全局性、稳定性、长期性的重要环节，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，使依法治国成为我党治国的基本方略。执政成本的支出，是执政党在治理国家中花费的各种资源。这种支出属于为社会提供公共产品的公共支出，执政党关于执政成本支出的决策与实施，属于公共政策的一部分，对社会经济生活有着巨大而深刻的影响。党要做到依法执政，首要的是党的各项活动，要在宪法和法律的范围中活动。因此，执政党的执政成本，从筹集到支出都要纳入法制化、法规化的轨道。
一、何为执政成本的合法性
要回答这个问题，首先要解释三个定义：一是执政成本，二是公共政策，三是合法性。
执政成本。现代政治制度是政党制度。一个政党要取得政权，须支付各种成本；而成为执政党后，要能顺利执政，也须支付各种成本。“执政成本主要是指在一定时期执政所投入的人力和财力之总和以及各种政治资源的流失与耗费”。（注：刘炳春：《党的执政能力建设与测评》，中共中央党校出版社2004年11月版，第270页。）南京师范大学汪旻艳将其定义为：“党的执政成本，通常是指执政党为维持执政地位和政权运行，推行自己的社会理想和政治主张而耗费的执政资源的总和”，“主要包括经济成本、政治成本、意识形态成本等诸多内容”。（注：汪旻艳：《从执政成本的角度看科学执政》，《唯实》2005年第1期，第48页。）笔者认为“执政成本是指执政党执政过程中所支付的各种费用和消耗的各种资源的总和”，并从内容与构成上，将其分成十种类型。（注：季建林：《论执政成本》，《理论界》2005年第2期，第10页。）执政成本有广义和狭义之分，广义的执政成本包含政治成本、经济成本、意识形态成本等；狭义的执政成本是指执政的经济成本，即执政过程中支付的人力、物力和财力，且这种成本是可以货币形式表现出来的。本文所论及的执政成本是指狭义的执政成本即经济成本，为叙述方便，简称为执政成本。
执政成本的高低与执政效率、执政业绩是有密切的联系的。世界上一些执政党下台原因很复杂，但执政成本过高是原因之一，因为执政成本过高必然会抑制社会经济生活，导致严重的官僚主义和腐败，最终引发人民群众的强烈不满。因此，提高执政效率，降低执政成本，是加强党的执政能力建设的重要课题。
公共政策。政策是自国家产生以来一直存在的历史现象，是人类社会的管理形态发展到国家阶段的特有现象。政策的作用随着国家的职能的扩大而展开，政策既反映统治阶级的意志，又体现着公共生活的规则。在现代社会，政策手段所反映的价值内容和作用的领域日益广泛，因而政策也被称为公共政策，公共政策的概念主要是指国家和政府的政策行为。
近代与现代，政策现象日益成为社会关注的重点，专家学者对其内涵、运行的规律性及其表现形式，进行了有益的探讨与研究。美国学者伍德罗·威尔逊认为：公共政策是由政治家即具有立法权者制定的，由行政人员执行的法律和法规。而戴维·伊斯顿则认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配；拉斯韦尔和卡普兰认为，公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。我国学者认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关团体、机构和个人行动的准则或指南；还有学者认为，公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实过程中所制定的行为准则。国内外学者对公共政策的表述角度不同，强调的重点不同，但都不同程度地具有合理之处。有的强调了公共政策的规范性作用，有的突出了公共政策的权威地位，有的着重表现了公共政策的形式，还有的指出了公共政策的基本任务和本质特点。因此，从公共政策的本质规定性和主要规律方面把握，可以把公共政策定义为：公共政策是国家为了解决社会问题，调整社会利益关系，根据特定的目标制定的规范和指南。（注：刘春珲：《公共政策概论》，当代世界出版社2001年5月版，第4页。）
公共政策作为一种权威活动方式，与社会的各种行为发生相互作用，从而形成多种多样的功能与作用。近几十年来，公共政策的多样性与政府职能的普遍扩展直接有关，现代政府管理范围的扩大，使得政府职能显著扩展，越来越多的社会问题需要政府来调控和处理。各国政府的职能中除了传统的政治功能继续加强外，经济功能、社会功能等也急剧增强，从而直接导致大量的经济和社会问题进入政策调控的视野，成为政府必须处理的政策问题。因而政府的功能除了过去的统治和管理功能外，政策的服务功能、信息功能、导向功能等也不断强化，而这些功能的增强又使得政策活动更多地介入社会生活的各个方面。
合法性。公共政策对社会行为的约束性来自公共政策方案的合法性，这就需要经过政策合法化的过程。因此，公共政策方案形成以后，要经过一定的程序使之成为国家意志，或者是得到国家法律认可和保护的社会行为规范，才能付诸实施。
所谓公共政策的合法化就是指公共政策方案获得合法化地位，使其具有公共权威性和约束性的过程，它包括政策法律化、政策法规化和政策社会化三个方面的内容。政策法律化是使公共政策取得法律形式，从而具有法律效力，这主要是在国家立法机关的权力和活动范围内进行的；政策法规化是使公共政策取得行政法规形式从而成为政府的管理行为，这主要是在政府的职权和活动范围内进行的；政策社会化是使公共政策成为人们普遍遵循的非法律化的社会行为规范，这主要是在执政党或政治团体的活动范围内进行的。这三个方面相互结合构成了公共政策的有机整体。
由以上阐述可知，执政成本的合法性就是指作为公共政策范畴的执政成本不只是执政党的经费使用问题，而是要使之经过一定程序，或使之成为国家意志，或使之获得行政法规形式而融入政府的管理行为，或成为人们普遍遵循的非法律化的社会行为规范，才能付诸实施。这是执政党依法执政中一个不可回避的极为重要的问题。如果执政党的成本运作不能取得合法性，不能纳入法制化轨道，那么，依法执政就会从根本上落空。
二、执政成本合法性的重要性
执政成本的合法性，不是与执政的合法性同一含义，但两者有密切联系。如果执政的合法性不存在了，执政成本的合法性就无需讨论了。现在研究的问题是在执政合法性的前提与基础上，如何使执政党的执政成本（本文分析的是执政的经济成本）从筹集到使用，走上法律化、法规化和规范化之路。而执政成本的合法化，对执政的合法性又能起到促进、补充与完善之作用。反之，执政成本的非合法性会大大损害执政的合法性，甚至会导致执政党失去执政地位，其利害关系是不言自明的。
现在提出执政成本的合法性，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
这是因为，在相当长的时期，我们不仅缺乏执政成本的理念，更缺乏执政成本合法性理念。主要表现在：①党的执政成本没有合理的内涵。②党的执政成本与国家财政混为一体。③各级党组织不公布党的经费使用状况，党务活动不计成本。④党的经费从筹集到使用，没有法律制度与规则，随意性极大。⑤执政成本的效益没有评估体系、评估标准与评估机构。⑥执政成本的监督、审计存在制度空缺与体制空缺。
这些问题存在的原因极为复杂，主要原因是在相当长时期，以党治国、以党代政的基本格局没有变。因此，执政党的执政经费的收与支，没有设立专门的法律与法规来加以规范。如果执政党的执政成本的运作不能走上合法化之路，依法治国和依法行政就会是一句空话。因此，提出执政成本合法化问题，是有极为重要意义的。
1、维护宪法至上原则的要求。1982年党的十二大就将“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则写入党章。我国的宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体、各企业事业，都必须遵守宪法和法律。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这些要求，对执政党也是适用的，因为宪法和法律是执政党意志的体现，执政党如存在着削弱宪法和法律权威、损害宪法和法律尊严的行为，将会从根本上动摇自己的根基。执政党的执政成本，是一个庞大的经济量，对其运作没有专门的法律来规范而存在着极大的主观性、随意性，反映了法制建设上的重大漏洞。因此，有必要对此专门立法。才能使执政党在宪法和法律范围内活动不成为空话，使党依法执政依法治国，有一个良好的立身基础。
2、完善立法的重要组成部分。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导是依法治国的根本保证。但是，党制订的大政方针，确定的路线方针政策，只有通过国家立法机关的法定程序，才能成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则。执政成本作为公共产品和公共政策，对社会经济文化具有极为深刻的影响。其运行只有纳入法制轨道，进入政府的行政法规，才能更有效地确保执政党依法治国、依法行政。改革开放以来，我们加强了法制建设，制订了比较完善的法律体系。但是还没有一部《政党法》来规范政党行为，当然也就谈不上对党的经费，尤其是执政党经费的法制化、规范化要求。因此，应考虑制订和颁布《政党法》，其中对政党经费尤其是执政党经费要有专门条文，以弥补法制体系的不完善和漏空之处。中国共产党处在领导核心地位，中国共产党在宪法和法律中活动并有专门的法律来规范自己的行为，是中国法治的关键所在。
3、提高执政效果根本之策。共产党立党为公、执政为民。这一宗旨的具体体现之一就是执政成本要尽可能的低，而执政的效果要尽可能的好。从经济学的角度讲，也就是提高成本效益率，并可设定多项公式对其进行测评。（注：季建林：《执政经济成本的效益测评》，《经济与管理研究》2005年第3期。）如何做到这一点，须有多重条件，如决策要科学、项目要选准、资金要安全、人员要专业、机构要精干、监督要到位，等等。但是，最根本的则是要使执政成本的配置与运作有制度和法律的保证。有了制度和法律的保证，我们的执政成本才能去掉随意性、主观性，才会不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，也才有可能不因领导人水平的高低而效果发生大的波动。因此，对于执政成本的配置与运作，要有详尽的法律规定与制度安排，如对经费的来源、渠道、筹集的方式，使用的原则、管理的机构、监督的方式、评估的方法等等，都要有专门的条文或制度。法律与制度是保证执政成本高效运作的最低成本安排，同时，这也是遏制对党的执政成本的浪费、挥霍、挪用、贪污的根本之策。
4、维护政治系统稳定与安全。执政成本的合法性，以更广阔的视野来审视，不仅是将执政成本的公共政策转化为法律制度与规则，最为重要的是这样做有利于维护政治系统的稳定与安全。现代意义的合法性，是指社会公众在合乎理性的基础上，对某一政治系统认可的自愿选择、自觉服从与支持。这种合法性的重要意义在于，它有利于培养、激发社会公众对政治系统的持久忠诚，有利于政治系统具有持续地提取资源、管制行为、分配产品和服务的功能，从而有效地维护政治系统的稳定与安全，使执政党能长期执政。执政党对执政成本的低效配置，甚至发生严重侵占人民群众利益，无节制挥霍浪费国家财产、挪用贪污党的经费等问题的话，那么不仅执政成本失去合法性，人民群众也会失去对执政党合法性的认同。世界上不少执政党就是因为“党产”不清、党的干部贪污腐败，黑金政治而导致人民强烈不满失去了政权。这些教训应值得我党深刻汲取。我党的执政成本只有以高效低成本法制化运作，才能获得全国老百姓最大限度的认同和最高热忱的支持，这就是取得了现代意义上的合法性。人民群众对执政成本合法性的认同，进而会极大地推进执政的合法性。因此，执政成本的合法性是巩固我党执政基础的重要组成部分，是我党执政资源不断交流永续使用的重要源泉。
三、执政成本合法化过程的特征与程序
作为公共政策的执政成本的合法化过程，具有如下三个特征：
一是执政党的权威与社会主体相互影响、相互协调。中国共产党作为执政党，具有极高的权威，其制订的公共政策，体现了统治阶级的利益与意志，执政成本支出的目的是服务于党的宗旨，是为了实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益的。执政成本的受众对执政党的执政成本所体现目的的理解、认识与接受，是执政成本合法性的根本体现。如何做到两者的和谐与统一呢？这就需要执政党在关于执政成本的政策制订阶段，不仅形式上而且是要在实质上有广泛的社会参与，使执政成本不仅反映了执政党的宗旨与目的，而且能得到全社会的认可与接受。能否得到认可与接受，须经过一个法定的验证过程。否则，就会“好心得不到好报”，甚至会引起社会的波动与秩序的混乱。在这个法定的验证过程中，执政党和人民群众通过各自表达自己的意愿，来对政策进行评价。如果通过了，则表明执政党的权威得到社会的认同而取得了合法性；如没有被通过，或者作出了修改，则表明了社会对执政党权威的制约与影响发挥了作用。凡是能经过这一阶段的公共政策，就体现了决策的民主化与科学化。
二是不同层次主体的执政成本要在各自范围中取得合法化地位。中国共产党是在一个13亿人口的大国中执政，这种执政是分层的，即与行政的不同层次相衔接，中国共产党执政分成中央、省委、地方党委、基层党委若干个层次。因此，执政成本也是分层次的，不同层级的党委必须在各自法定权限内来制定其执政成本政策并使之合法化。
在对执政党执政成本尚无统一法律法规之前，各级党组织的执政成本也要力求合法化，即以法定的程序使之取得政府的行政法规形式从而融入政府的管理行为并接受监督。中央的执政成本的预决算应在国家财政决算中列支并接受全国人大的审议；各级党组织的执政成本的预决算也应在同级政府财政预决算中列支并接受同级人代会的审议。同时，各级党代会应增加对党的经费进行审议的内容。各级党组织有责任有义务向同级党代会报告经费使用情况。国家审计机关应将对各级党委和党的有关部门的经费审计列入工作责职范围。
三是执政成本实施的行为要规范。作为公共政策的执政党执政成本合法化，是执政党（包括执政党的各层级组织）依照法定权限实施的政治行为。因此，尽管不同层级的执政党组织使用支配的执政成本的合法化程序与要求有所差别，但其行为标准是共同的，即或是符合法律规定，或是融入政府的法规，并且有规范的步骤。符合法律法规的要求是公共政策具有权威性和社会约束力的前提和保证，而具体的实施步骤的规范化则是保证合法性的基本条件，没有经过规范化的工作步骤，就无法保证执政成本的配置，真正反映我党的宗旨意志和利益，无法保证执政成本得到人民群众的广泛认可和接受，从而也就无法保证执政成本在实践中的有效和充分的执行并取得预定的效果。因此，执政成本合法化过程的最终落着点在于各级党组织和党的各级领导干部，以规范化、制度化、程序化来支配使用执政成本，坚决杜绝执行使用过程中的随意性，并有一套制度与相应的机构，对党的各级组织和各级领导干部使用支配执政成本的情况进行约束、监督与测评。
作为公共政策的执政成本，其合法化的程序和要求，依据政策制定的主体的不同的和合法化程度的不同而不同，但一般来讲，都有严格与规范的程度和要求。
1、政策法律化。政策法律化又称政策立法，即将经过实践检验的，比较成熟的公共政策上升为国家法律。政策法律化程序是在国家立法机构的职权范围内进行的。因为法律是一种特殊的公共政策，较一般政策而言，法律更具普遍性、稳定性和规范性的特点，所以，政策法律化过程往往具有严格的程序。一是提案程序。有权提案的机构、组织和人员，通过口头或书面的形式，提出关于制定、认可、修改、补充和废止法律的议案。二是审议过程。法律议案提出后，有关机构对议案进行审议，决定其是否应列入议事日程，是否需要修改，以及决定对议案进行修改。三是通过程序。对议案审议结束后，就要对议案进行最终表决，以决定是否可成为国家法律。四是公布程序。法律议案在立法机构通过后，必须要公布于社会，才能对社会关系和社会行为进行规范和调整。由于种种原因，我国尚无关于执政党执政成本的法律，邓小平说：“以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事，法立了以后，就要坚持按法律办事。”（注：转引自《党的十六届四中全会决定学习辅导百问》，汪沪宁等著，学习出版社2004年9月版，第138页。）现在，执政成本还只能作为公共政策来执行，但笔者相信，随着我国法制的不断健全和完善，条件成熟后，执政成本这一公共政策终会转化为国家法律。
2、政策法规化。政策法规是使公共政策成为具有某种法律效力的社会规范的过程，这是国家行政机构通过制定行政法规推行各种政策进行管理的过程。这一般要经过四个法定程序。一是拟订立法规则和起草法规。行政立法是行政执行机构自觉的行为，因此，一般都要先确立立法规则，然后再根据规则制定法规草案。为增强行政法规的科学性，法规起草工作应当吸收有关专家。二是征求意见。行政法规草案出台后应广泛征求各方面的意见，对于直接涉及群众利益的某些重要法规草案要进行公开讨论。三是审查通过。行政法规草案征求意见后，即由起草部门报达有关法制机构审查。审查后即交有行政立法权限的机构讨论通过。四是公布。行政法规通过后，必须按照法定程序予以公布，这是行政法规生效的必要条件。公布的方式一般是由行政首长签署发布令，在政府公报上或通过新闻媒介发表。我国的执政成本尚未进入政策法规化程序。但是，如何使执政成本规范化运作，已引起相当多的党组织的重视。因此，建议有关省级和副省级的党委，可向所在地的人大和政府提出建议，或委托立法，使本级党委的执政成本政策能转化成具有某种法律效力的行政法规，从而使执政成本在一部分地区能纳入法规化运作，从而提升执政成本的合法性程度。
3、政策社会化。政策社会化是公共政策成为人们普遍遵循的非法律化的社会规范的过程，这主要是政党和社会组织利用自己在一定社会群体中的影响力，通过制订用以规范社会行为和社会关系的政策来实现的，政策社会化过程一般有这样的特点：一是制定政策的政党和社会组织具有执政地位或合法地位；二是这种政党或者社会组织在社会上有极高的威信、社会号召力和雄厚的社会基础；三是其制定的政策反映大多数人的愿望并代表大多数人的利益；四是这种政策是经过政党或社会组织的正式制度程序研究制定并通过的；五是这种政策为社会上大多数人自觉接受和执行。政策社会化主要是在政党和社会组织的活动范围内进行的，因此，这一过程应体现为该政党或社会组织成员所认可和遵守的组织制度和原则要求等。一般说来应包括拟定政策草案、党内外广泛征求意见、中央代表大会审议通过以及正式公布等程序。
提升我党执政成本的合法性，现在最可行最紧迫最基础的工作，就是使其社会化，所具备的基本条件是：（1）中国共产党是执政党，具有使自己政策社会化的体制条件。（2）中国共产党执政50多年，取得了巨大的成就，具有很高的威信，很强的社会号召力，有使自己政策社会化的社会基础。（3）中国共产党立党为公、执政为民，没有自己的私利，其制订的政策是为广大人民群众谋利益的，其政策的社会化具有广泛的群众基础。所缺的是，既没有在党内，也没有在全社会，经过正式的制度或正式的程序使执政成本成为社会公认的公共政策，执政成本的收支情况处于不透明不公开状况，筹集与支出原则也不法规化，因而使执政成本的党内认同度与社会公认度比较低。
由上分析可以引申出一个极为重要的问题，这就是执政党的公共政策应努力使之社会化、规则化和法律化，使其具有合法性。而这种合法性不仅仅为执政党依法治国、依法行政提供了依据与条件，更为重要的是它会大大地扩大社会公众对执政党的公共政策的认知度、赞同度，并在此基础上产生自觉行为，从而为政治系统的安全运行和执政党执政地位的巩固，提供良好的环境与条件。这是加强党的执政能力建设中的一个重要课题，应引起重视。