市场经济和行政法学“控权理论”的思考，本文主要内容关键词为：法学论文,市场经济论文,理论论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的“十四大”提出在我国建立和完善社会主义市场经济的理论，并从这个理论基点上来构建我国民主与法制建设的思路。这些新的观点给我国正在崛起的行政法学理论研究提出一系列新的研究课题，开拓新的视野。使我们能更加客观地，科学地研究西方行政法学的理论，并结合我国的社会实践加以批判，借鉴和改造。本文试以我国行政法学界长期有争议的“控权理论”从市场经济的理论上作一些新的探索，以求教于法学理论界。
一、“控权理论”是资本主义市场经济发展的产物
众所周知西方行政学的基本理论主要有“公私法论”、“依法行政”和“控权理论”三个基本观念组成。这三方面的理论观点的形成是从“大陆法系”到“英美法系”的行政学者在近一百多年来自由资本主义到垄断资本主义市场经济发展过程中逐步充实和完善的。台湾行政法学者林纪东在《行政法》一书中说：“行政法诞生于法治国家，产业革命之完成，为其物质基础，自由民权之说，法治主义、三权分立论为其发生之思想基础”。“公私法论”和“依法行政”的理论最早出现在资产阶级革命比较彻底的法国，而“控权理论”则形成于20世纪初英美法系国家。这反映了资本主义市场经济已从自由资本主义向垄断资本主义发展，国家对经济事务的干预大大加强，为控制政府权力而出现的理论观点。
所谓行政法学的控权理论主要有三点：(1)行政权行使必须受到法律和议会的控制，正如英国行政法学者韦德所言：“行政法的定议，可以概括地说，它是控制政府权力的法律”。美国行政法学者伯纳德·施丹茨认为：“我们所说的行政法是管理行政机关的法，而不是行政机关制定的法”。英闰行政法学者的授权立法与委任立法的理论也是指议会对行政机关抽象行政行为的控制。(2)行政机关行使行政权不得超越法定的职权。所谓行政越权无效原则，英国行政法学者韦德在他所著《行政法》一书中写道：“公共权力机关的活动不能超过权限以外（越权）。这句简单的陈述也许可称为行政法的核心原则”。(3)行政机关所作之自由裁量权不得违背宪法和法律的立法精神。从西方行政法学者所论述的“控权”理论实质上是对“依法行政”原则在新形势下的演化，它同样是依据“权力制衡”的理论基础上构建起来的。其经济、社会背景是进入20世纪以来西方资本主义市场经济高度发达，已经步入法制化、规范化的轨道，政府对社会、经济生活的干预大量增加，为确保市场经济的平等竞争，必须从工资分配、失业救济、质量监督、物价管理、金融管理、环境保护（生产的环境资源投入与产出）等各个方面制定规范的法律、法规，从而需要对政府的行政加以制约，以便使政府的权力形式、职责范围、活动程序都能严格按法律规范运作。
近年来西方“控权”理论也有新的发展，出现所谓“积极控权说”，也就是指行政法对政府行政的控制不是消极的、机械地实施，而是从有利社会的目标，给予积极地行政权行使的控制，如对政府决策程序科学化的法律规范等等。
从上所述，我们可以看出西方行政法学的“控权理论”和其市场经济的发展有着内在的紧密联系。
二、对“控权理论”要作科学的、客观的分析
西方行政法学的“控权理论”的形成有它特定的社会、经济和法律文化背景，我们对此不能采取简单地一概否定排斥的态度，而应作更客观的科学的研究。
1.目前我国法学界对“控权说”大多数著作文章都是采取否定的态度，其主要理由是其理论基础是三权分立，我国不实行“三权分立”，因此就不能提控权原则，如中国政法大学出版社出版的《行政法学教程》一书所写：“从三权分立的根本理论出发，根据制衡的原则，行政法是控权法，归纳出行政最基本原则必然是控权原则，合法性的内容也就自然围绕控权论展开。如果从议行合一的理论出发，就会把司法与行政看成从属于人民代表机构并对其负责的平行机关，它们之间是分工、协作，互相监督的关系，由此就不会得出行政是控权法的结论”。持这种观点的同志是把“三权分立”和“控权原则”直接联系起来从而得出否定前者，必然否定后者的结论。事实上这是两个性质不同的理论概念，“三权分立”是指“国家政体”的理论原则，是西方标榜的“民主政治”的国家政权模式，而“权力利衡”则是其政治学的基本观点，而行政法的控权理论则是行政法的基本原则，是一个法学的理论概念，在大陆法系国家一些并非实行“三权分立”的政治体制国家，也仍然有行政和“控权理论”的存在。从中可看出两者是存在质的差别性。这就同我国实行人民代表大会制度而不能取消行政法的道理一样。行政法之所以为至今世界各国所公认，有它自身的存在价值和规律，决不能简单地以“姓资”、“姓社”来否定。我们研究行政法的基本原则，主要看它自身存在的规律和特点，至于论述这些规律的政治观点、角度的不同则必须批判、分析的吸取其合理的部分而扬弃其阶级偏见部分。
最近我国有些行政法学者主张有批判的借鉴西方行政法学的“控权理论”，如杨海坤教授在《中国行政法基本理论》一书中提出的“政府由人民控制”的观点，他认为：“根据我国社会主义法治的需要和目的，行政法学应该研究如何防止政府滥用权力，使政府权力的运用纳入法律轨道，行政法可以称为‘控权法’，除了权力机关作为行政机关的产生机关对政府活动进行监督和控制以外，还应加强司法机关对行政机关违法行为控制的必要性。”他还主张“对于西方‘控权’理论，可以慎重地、合理地借鉴”。
2.为什么我国行政机关，立法机关对“控权理论”容易产生排斥态度。近年来我国行政立法的实践中一提出“控权”观点，就会受到行政机关的普遍否定，特别是在行政诉讼法的立法过程中更为突出。深究其原因是有其一定的社会、经济背景的。这就是长期以来我国实行的是权力高度集中的计划经济体制，在这种体制的形态下，行政机关管了很多不属于自己应该管的事，从而形成广大行政干部观念上的“误区”。一说到‘控权”就连想到是限制政府权力、削弱政府的职能。把“控权”和“削权”混为一谈。目前大家对“依法行政”这一理论原则都普遍表示认同，认为它可以起到保障政府行使职权和保障管理相对人合法权益的两方面作用。而“控权”只能保障后者的权益而不利于前者。这是认识上的误区，实际上依法行政也就包含控制政府非法行政的内容。如果政府的权力不受到法律、法规的拘束，结果是不仅不能保障管理相对人的合法权益，也会破坏政府的执法权威，最终导致政府合法的行政行为得不到贯彻。“保障”和“控权”都体现权利与义务关系，行政机关依法行政有保障管理相对人合法权利的义务，就是法律、法规对行政权行使的制约。
3.西方行政法学的“控权理论”反映了资本主义市场经济对行政法的某些特性的客观需求。但是，他们所论述的某些观点并非可以全盘借鉴，如把行政法简单说成是控制政府权力的“控权法”，把司法审查权说成是控权的主要形式，这些都具有很大的片面性。特别是英美法系的国家一些行政法学者从否认政府行政立法的角度去阐述控权法更是失之偏颇。事实上行政法的特性决不是以“控权理论”就能概括得了的。它还包括其他很多方面的特点。同时“控权理论”也不仅仅反映法律对政府行政权的消极控制，而且也要求政府自身行政行为的规范化、法制化，通过政府本身的自我约束机制来更好调节市场经济的科学运行。江泽民同志在党的十四大报告中指出：“社会主义要赢得同资本主义相比较的优势，必须大胆吸收和借鉴世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产和商品经济一般规律的先进经营方式和管理方法。”这应该是我们对“控权理论”研究的科学态度。
三、社会主义市场经济需要科学的“控权理论”
1.加强经济体制改革，建立社会主义市场经济体制，需要从立法上制约政府的权力。党的十四大报告中提出：“转换国有企业特别是大中型企业的经营机制，把企业推向市场，增强它们的活力，提高它们的素质。这是建立社会主义经济体制的中心环节，是巩固社会主义制度和发挥社会主义优越性的关键所在。通过理顺产权关系，实行政企分开，落实企业自主权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展，自我约束的法人实体和市场竞争的主体，并承担国有资产保值增值的责任。”为了改变长期以来形成的政企不分的状况，我国以行政法规出台的《企业转换经营机制条例》就是一个带有明显限制政府权力的法规，该条例赋予企业有十项自主权，但从条例出台一年实施情况看落实的情况并不理想，主要阻力是来自政府方面，政府侵权的事件不断发生，传统的习惯的观念和体制仍在起作用，这从负面也证实正面宣传“控权理论”的重要性，如果政府不能按法规精神严格制约自己的外部行为，则企业的经营自主权也不能得到有力的保障。
2.市场经济需要尽快形成全国统一的开放的市场体系。而由于过去计划经济体制所形成的条块分割现象就成为一大障碍。十四大报告中提出：“加强市场制度和法规建设，坚决打破条条块块的分割、封锁和垄断，促进和保护公平竞争。”目前我国在金融体制改革中出现的无序现象正是这种条块分割体制的惯性作用的结果，解决这些矛盾的办法是要靠深化改革缺制度和完善一系列经济立法，实际上我国的不少经济法规都明显带有行政经济法的特性，使政府通过法律调控来规范市场的运行机制。打破条块分割就是要正确地规范中央和地方行政权的划分，防止条、块的非法干预行为。因之“控权原则”也是我国行政经济立法应该体现的一项重要原则。
3.加快政府的职能转变，推行国家公务员制度，以及与之相适应的分配制度、社会保障制度的改革，都需要“行政控权”理论从深层次上起作用。党的十四大报告明确提出：“政府职能转变，这是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题，不在这方面取得实质性进展，改革难以深化，社会主义市场经济体制难以建立。”“政府的职能主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调提供服务和检查监督”。政府职能转变必须实行行政体制改革，只有这亲才能理顺关系，精兵简政，提高效率。这不仅是市场经济发展的必需，也是在我国配合经济体制改革，逐步地、稳妥地推进政治体制改革客观需要。机构改革必须以法律的形式固定下来，对改革后的政府机构人员编制，职责权限都必须有法律、法规的明文规定，这就要加强行政组织法，行政编制法的立法。国家公务员制度的出台，也需要通过国家公务员法来加以贯彻实施。这些法律和法规涉及到对政府职权的制约。也是“控权原则”在行政立法中体现的一个重要方面。4.我国在经济改革转轨的过程中，“控权理论”应运而生是符合客观规律的。建立这一理论原则有三方面客观需要：一是有利于行政立法和市场经济体制的建立接轨。上面所论述的一些市场经济和控权理论的内在联系可以清楚地看出，理顺政府和企业、政府和社会、政府和公民三者的关系，就需要对政府行政权适当加以控制，当然我们所讲的控制并非消极的削弱和限制，而是积极地调控，让政府在市场经济的发展中，管他自己应该管的事，而去掉那些不应该管又管不好的事。这是体现了市场经济即法制经济这一总体改革的目标所必须。社会主义制度的改革和完善行政法制的建设是一致的，市场呼唤“控权”，有利于市场经济的发展，这是历史的经验和现实的结论，并不是任何人可以任意否定得了的。二是建立“行政控权理论”有利于政府机关和广大行政官员思想观念的转变。过去习惯于那种政府权力越大越好，有权就有一切的“人治”观念已经成为行政体制改革的思想障碍，要使广大行政干部建立依法行政，法律面前人人平等的观念。那种改革不要法律，决策不要科学的错误做法，只能导致改革进入无序的混乱状态，在这方面我们付出的代价还少吗？这些问题难道不值得我们深思吗？三是树立“控权理论”观念有利于建立完善我国的行政审判制度、行政执法制度。我国行政诉讼法颁布以来，在解决一些行政诉讼中起了一定作用，但总体来看面临很多社会阻力，社会效益还不够理想。今后随着市场经济的建立和完善，行政诉讼的受案范围还应不断扩大，“民告官”难的状态应该解决，行政机关一定要转变观念，乐于当被告和善于当被告，自觉接受司法机关的审判监督。今后很多属于市场经济运行中的行政纠纷应该行政诉讼加以解决。同时要建立和完善行政机关内部的行政程序的法制化，提高执法水平。从行政审判的需要来看一些专门性的法庭，如工商法庭、税务法庭、专利法庭、环境法庭，也将逐步形成与之相配套的行政仲裁制度，这些都为“控权理论”的存在找到更广阔的理论阵地。
四、我国行政法学需要构建出适合我国国情的具有中国特色的“新控权理论”原则
我们主张的控权理论绝不是西方行政法学控权理论的简单套用，而是适合我国改革开放需要，对实践有指导的有中国特色的控权理论，我们可以称之为“新控权理论”，对这一理论框架还需作深入的探讨，我们认为就现有认识来说可从以下几方面思考：
1.我国的权力机关要全面加强对政府行政立法和抽象行政行为的检查监督。我国政府所制定的行政法规，政府规章等抽象行政行为，其基本精神应不得和宪法、法律精神相抵触。目前全国人大和地方和级人大对行政立法行为的监督、审查尚缺乏应有的法律监督程序，一些由政府部门起草的行政立法或政府规章，往往从部门权力的需要角度来制定，形成不少矛盾和冲突，也影响执法的社会效益。权力机关在这方面还有很多事要做。特别是改革过程中各级地方政府不应出台的并和法律、法规精神相抵触的政策规定。要从习惯按政策办事转到按法律办事的法制轨道上来。任何政府行政首长更不能自行决定与法律、法规相抵触的行政行为，否则要受到权力机关和法律的追究。
2.政府行政职权的设定必须有法律、法规的依据。如机构、编制的增减，行政处罚权的设定都必须有法律、法规的授权，否则行政管理相对人有权拒绝履行。行政权的法制化应该是控权理论研究的重要内容。杨海坤教授提出政府受人民控制，这种控制应主要体现在行政权力的行使上，而控制的形式除了来自人民群众的监督更主要的是权力机关、检察机关、审判机关依据法律、法规的法制监督，否则将流于形式。
3.政府的工作程序和执法程序必须规范化、法制化。目前我国行政执法中的主要问题是内部程序混乱、职权划分不清，往往形成“政府违法在前，群众违法在后”的不正常局面。程序违法问题应受到重视。行政执法程序的合法性从一定意义上讲并不亚于实体性的违法给社会、公民造成的危害。如城市土地管理、规划管理、市容管理上往往由于职权不清，相互扯皮，给国家和社会造成危害后果。特别是行政决策程序合法性也是控权理论研究的重要内容之一。
4.要行政越权无效原则。在我国行政体制改革中行政越权是应加以重视的一大问题。越权无效包括实质性越权和程序越权，不管那一种形式的越权都不能加以保护，否则法律、法规就无法执行。
5.结合我国的实际情况，要从积极方面控制好政府的行政权，还必须从政治体制改革中正确处理好党政职能分开的原则。党委的职能部门主要是通过对政府的干部，纪律检查，宣传教育，对政府行政领导的廉政和法制观念进行监督和检查，而不能直接干预行政事务，否则就会形成党政不分，党不管党的不正常现象，最终不利于国家的改革开放事业。
另方面随着国家政治体制改革的深入，还应从立法上合理划分中央和地方的经济管理权限、充分发挥中央和地方两个积极性。对市场经济的调控也应按照不同情况划分为宏观、中观和微观不同等级以便能各负其责，不至出了问题相互推诿。
上述有关行政法控权理论的一些思考，还有待于通过学术界“百家争鸣”，深入研究，使我国行政法学理论研究开拓出一个新的境界。