新农村建设的理性选择——基本公共服务均等化，本文主要内容关键词为：均等论文,新农村论文,公共服务论文,理性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年10月15日，胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上作报告时多次提及“公共服务均等化”这一要求：“在推进区域协调发展方面，缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”，“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”[1]2008年3月5日，温家宝在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时提到“转变政府职能，在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。”逐步实现基本公共服务均等化，是形成惠及全中国13亿人口公共服务体系的基础，体现了国家实行以人为本政策和弥补市场本身公共产品供给失灵的重要制度安排。在推进社会主义新农村建设的进程中，力求做到基本公共服务均等化，不仅有利于缓和城乡之间因区域现实条件之间的种种差异而导致的社会矛盾，而且有助于解决农民在民生方面的基本问题，同时这也是政府在市场经济条件下重要职责的体现。
一、基本公共服务均等化的理论溯源——福利经济学
由英国经济学家庇古开创的福利经济学理论话语体系发端于20世纪20年代，以边际效用价值论为基础论述了福利的含义，他认为，福利由效用构成，效用就是满足，人性的本质就是追求最大的效用，即追求最大的福利。为了摆脱社会贫困，实现福利最大化的目标，庇古考虑到两个问题：一是个人实际收入的增加会使其满足程度增大，二是转移富人的货币收入给穷人，会使社会总体满足程度增大。据此，他提出了两个基本命题：第一，国民收入总量越大，社会经济福利就越大，“政府活动必须尽可能最大限度地贯彻提高国民经济福利的原则，这既是政府制度运行的一个目标，也是政府活动的界限。”[2]第二，国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。庇古明确提出了“政府应对收入分配进行再调节以提高一个国家的总体福利水平，其手段可以是抚恤金、养老金、补助金等”。[3]福利经济学是基本公共服务均等化的坚实的理论基础，庇古的这项贡献对基本公共服务均等化起到了基础性的影响。
根据庇古的结论，我们可以假设，基本公共服务是“一块蛋糕”，要如何让全国的人民都享受到这块“蛋糕”，同时让最需要这块蛋糕的农村人口更公平地分享到相应比例的“蛋糕”？
首先，国家应该把这块蛋糕尽量地做大，国家用于提供基本公共服务的主要货币来源是国民收入，国民收入越大，基本公共服务总量就越大，社会福利也就越大。在提高社会福利的同时提高国家对于基本公共服务的投入量，最好的办法就是提高国民收入的总量，基本公共服务总量的增加，可以让人们有更多的机会享受到福利，反之，如果政府无法保证总量的增加或反而让其减少，那么必然影响到全民对基本公共服务的享受，而农村人口因各方面条件的限制更不可能享受到公共服务，这将导致社会福利的下降，与我国力争构建社会主义和谐社会、推进社会主义新农村建设的目标是违背的。
其次，在把蛋糕做大的基础之上，如何公平地分配蛋糕，使最需要的人得到的最多，这成为另一个讨论的课题。基本公共服务越是均等化，社会经济福利也就越大。当可提供的基本公共服务数量达到一定规模后，便应考虑如何优化配置以进一步促进社会福利最大化。庇古认为，国民收入分配均等化能够增进社会福利，这既是在强调收入分配问题，也是在强调资源配置问题。基本公共服务本身也是一种社会资源，但这种资源一般是由政府通过财政手段来进行调配，对公共服务进行有效配置能够促进社会福利最大化，但如果出现配置失当，那么，最主要的责任需由政府来承担并且只能由其来纠正。所以，积极推进基本公共服务均等化，既是新农村建设过程中协调城乡关系的重要举措，更是促进社会公平的基本途径。
二、准确把握基本公共服务均等化内涵是社会主义新农村建设起步的重要基石
有关公共产品，萨缪尔森的经典表述是指“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品”，其实质是指具有共同消费性质的服务，而不是“产品”本身。[4]值得注意的是，从改革开放至今近30年来我国虽然经济发展水平已有较大提高，但仍处于社会主义建设初级阶段，政府所能提供的只是公共服务领域基本的一些必要产品和服务，故我们讨论的是基本公共服务均等化问题。基本公共服务均等化指的是政府向全国不同地区、不同经济阶层的居民提供在使用价值上大体水平相同的公共产品和公共服务。这里的“均等化”包含着多层深刻的含义：首先，全国居民享受基本公共服务的机会应是均等的，这是基本公共服务均等化的最关键环节也是最容易被忽略的环节。罗尔斯在讨论正义的原则时，在第二个原则提到“社会的和经济的不平等应这样安排，使它们被合理地期望适合于每一个人的利益，并且依附于地位和职务向所有人开放。”[5]即机会的公正平等原则。如果因地域、自然条件的差异导致发达地区与落后地区在享受同样由国家财政拨款所提供的基本公共服务时无法做到机会均等，那么其他任何形式的“均等”都将是毫无意义的。其次，在提供基本公共服务的过程中，政府要保障其享受者有对基本公共服务一定程度的自由选择权，明确区别于计划经济时代的“配给制”，尊重农民的意愿将促进基本公共服务均等化这一过程科学实施。第三，在均等化实施的过程中，不要错误地把“均等化”理解为“绝对的平均”，绝对的平均对任何一项服务的实施主体来说都是不可能做到的，对于服务的供给和配置不能脱离农村和城市的实际情况，不能对其进行“一刀切”，只能对其在总体数量和质量上以及实施的关键环节进行均等化的要求，在农村实施该服务时更要注意分重点、分层次、分阶段。
建设社会主义新农村，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，是贯彻落实科学发展观的现实体现，是全面建设小康社会进程中的必经之路，是广大农村人民根本利益所在。为农民提供基本而有保障的公共服务，不仅是新农村建设的目标之一，也是解决农业、农村、农民问题的重中之重。长期以来，我国实行的是城乡分割的二元户籍制度和二元公共服务体制，使广大农民在经济、政治、文化、社会等各方面的权利和利益受到损害。在基本公共服务的提供方面，城市的公共服务主要由国家提供，而农村的同类服务则由农民自己解决，在不合理的制度安排之下，城乡公共服务差距日益扩大，农民已成为改革中利益被严重忽略的社会成员。在建设社会主义和谐社会的大背景下，为农村人口提供公平合理的基本公共服务，已成为政府迫切需要解决的问题，只有新农村的和谐，才有全中国的和谐；只有农民的满意，才有全国人民的满意。因此，建设社会主义新农村，关键是建立城乡统一的公共服务体制，缩小城乡差距，逐步实现城乡基本公共服务的均等化。
三、中国现行基本公共服务非均等化的现状阻碍新农村建设目标的实现
(一)从总体来看，国家在中央财政支出方面用于各部门的分配比例有所失衡，对于农村、基本公共服务方面的投入不够
根据2005年的数据显示：中央用于国防支出金额为2447.03亿元，用于基本建设支出的金额为1365.56亿元，用于国内外债务付息支出为815.01亿元，行政管理费为464.26亿元，而支农支出为147.53亿元，社会保障补助支出为236.71亿元，抚恤和社会福利救济费为5.34亿元，文教、科学、卫生事业费合计的总费用为587.67亿元。[6]从以上数据明显可以看出，国家财政投放于农村建设支出的费用比例是偏低的，而投放于文教、科学、卫生事业的费用虽然达到587.67亿元，但从横向来看，这个数字包含了文教、科学、卫生事业三个部门的共同支出；从纵向来看，包含了农村与城市两部分的支出，因此与以上提及的其他部门的投放金额相比，这个数字是单薄而偏低的。如果在建设社会主义新农村这一背景下，国家财政没有明显向不发达地区、农村落后地区倾斜，那么这一目标的实现将被大打折扣。
(二)城乡分割的二元体制导致的教育发展失衡、就业水平低下
长期以来，我国实行城乡分割的二元体制，出身决定了个人的身份，这一主观政策导致了城市人享有较之农村人优厚的生存条件、户籍制度、社会保障制度和更多的社会资源。从历史的角度来看，这一制度影响最深远的结果是：第一，城乡教育发展失衡，居民文化素质差距拉大，这一点与农村教育产品的长期缺失、城乡教育制度的不公有着密切联系。据国家统计局调查，我国农村居民人均教育年限为7.6年，比城镇居民低3年，农村的小学和初中文化程度人口在总人口中占75％，在农村就业劳动力中没有经过任何技术培训的人口比例达76.4％。由教育的不公引发出第二个结果：因农村教育水平的低下造成农村人口就业困难，大多数农村居民只能服务于劳动密集型产业，无法从事需较高知识文化水平和高技术含量的工作，部分农村人口进城打工，导致农村劳动力流失严重。剩余劳动力仍面临严峻就业形势。目前城市失业人口登记率为5％，而在农村近5亿的劳动力人口中，还剩余1亿左右的富余劳动力需要转移。
(三)农村现行基本公共服务供给机制不科学
城市偏向型的基本公共服务供给制度使城市和农村在公共服务的享受过程中出现明显不均等。农村基本公共服务主要采用“自上而下”的机制，由政府官员自主决定基本公共服务的数量、内容、方式，缺乏与农民沟通的意识，而农民作为公共服务的享受者无法根据自身需要来获得满足，其公共利益必然受损。由于一些本该由政府公共部门提供的基本公共服务无法到位，农民必然从收入中拿出部分本应用于私人物品消费的支出转用于各种公共物品和服务的消费中去。这将进一步拉大城市和农村人口的收入水平。再加之先天地域自然条件的差异、经济发展速度的不同，城市居民和农村居民的收入不可避免地产生较大差距，如2005年城镇居民家庭人均可支配收入为10493.0元，农村居民家庭人均纯收入为3254.9元，同年，城镇居民家庭恩格尔系数为36.7％，农村居民家庭恩格尔系数为45.5％。[7]因农民将部分个人收入投放于公共消费品市场，就可能降低了其对于私人产品、服务的消费，进而会导致农村私人产品市场的不景气。因此，制度的不完善对于社会主义新农村建设将带来负面影响，阻碍其发展的进程，与目标背道而驰。
四、采取积极措施推进新农村公共服务均等化顺利进行
(一)加强关乎民生等基础性领域的制度性建设
与城市的基本公共服务体系相比，农村缺乏较多的是国家在该领域制度上的公平，很多城市人可以享受到的基本公共服务，在农村却需要农民自己掏钱购买。公共服务均等化，其实质在于政府要对全体社会成员提供大致相同基本的有保障的公共产品和服务。教育、医疗卫生、就业、社会保障等不仅构成了基本公共服务的重点，同时也是新农村建设的重要组成部分。只有国家对这四大领域给予了积极的制度安排，新农村建设才有可能取得成功。第一，教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。促进农村教育发展，积极培养高素质人力资源。国家应加大对农村落后地区的教育投入，规范教育收费，健全贫困学生资助制度，保障边远地区学生能够平等地接受义务教育。国家应积极号召城市优秀教师前往山区、西部等落后地区施教，同时，给予这些教师各项经费补贴和多方位优惠政策。第二，健康是人全面发展的基础，如果人民没有了健康，那么国家再谋求其他方面的发展都是的徒劳无用的。国家要坚持公共医疗卫生的公益性质，建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障制度、药品供给保障制度。国家财政支出应重点扶持农村边远地区医疗卫生事业，加强以农村为重心的三级卫生服务网络建设。第三，就业是民生之本，要建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，在农村，要健全面向全体劳动者的职业教育培训制度，加强农村富余劳动力转移就业培训。规范和协调劳动关系，完善和落实国家对农民工的政策，依法维护劳动者权益。第四，社会保障是社会安定的重要保证，是构建社会主义和谐社会，构建社会主义和谐新农村的基本要求。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，努力探索建立农村养老保险制度和新型农村合作医疗制度。按照“低水平、广覆盖、适度保障”的原则，结合农村各地区、各县乡具体经济情况和人口数量、分布情况，建立起符合当地实际情况的农村居民最低生活保证制度。
(二)优化公共支出结构，积极发挥财政转移支付作用
在收入分配领域，国家在争取平衡效率与公平关系的同时，已出现向公平倾斜的趋势，十七大报告中提出“初次分配和再次分配都要处理好效率与公平的关系，再分配更加注重公平”[8]。基本公共服务是一项由国家掌舵来分配调节的社会资源，在分配社会资源时，中央财政应认真领悟中央精神，加大对农村地区的教育、医疗卫生、就业、社会保障等基本公共服务覆盖的重点领域的资金投入。公共支出按其补偿性来分类可分为消耗性支出和转移性支出。转移性支出是指政府无偿的、单方面的资金支付，即政府把通过税收从个人和企业取得的收入又以公共支出的形式转移给个人和企业的那部分支出。[9]国家通过资金使用权的转移，改变了国民收入在社会不同成员之间的占有和使用的份额，这充分反映了政府介入社会公平的行为。政府用于提供基本公共服务的资金就属于转移支付支出，因此，要通过优化公共支出结构，加大对不发达地区的基本公共服务资金的投入，缩小东部与中西部地区差距，完善我国转移支付制度。应该根据各地区的税收能力、现有公共服务、全国平均公共服务水平标准、地区间差距等因素，确定中央财政对各个不同地区不同的转移支付数额，其转移支付应向相对贫困地区倾斜。
(三)建立农民需求表达机制与政府回应机制
自上而下的公共服务提供机制很容易使农民丧失自己的需求表达权。有些地区的政府官员往往根据提供公共服务的难易程度、短期是否可获得政府利益、出政绩的快慢来判断是否提供某些服务、具体提供什么服务、以何种方式来提供服务，很容易可以提供的、短期可以为政府收获利益的、马上可以作为政绩向上层汇报的公共服务就成了他们的首选。而作为基本公共服务的享受者，农民却无缘对自己确实需要的基本公共服务进行表达，这成为政府在为农村地区提供公平的基本公共服务时的巨大绊脚石。因此，建立起公平合理的农民需求表达机制已迫在眉睫。农村公共服务均等化，其本质是树立以农民为本的公共服务理念。政府作为公共服务的提供者应改变以自我判断为核心来提供公共服务的模式，转而建立起对以农民实际需求为核心的服务模式。同时，积极树立起以农民需求为回应对象的政府回应机制。对于农民的切实需要，政府应给予其充分的需求偏好表达权利，认真聆听并热情给予回应，双方应建立起良好的互动关系，就农民的实际需要来共同构筑基本公共服务的供给内容、供给方式、供给渠道。只有政府和农民互相配合、互相理解、互相支持，在建设新农村过程中实施的基本公共服务才能尽可能地“均等”，做到真正合理、透明、有效。
(四)以政府为核心，促进农村公共服务供给主体的多元化
多元意味着基本公共服务的供给与生产是一个更加开放的大众参与机制。基本公共服务具有公共性、非竞争性、非排他性，又由于市场无法对其进行合理的提供与配置，所以政府被认为是其核心的提供者。当然，政府在合理提供公共服务、配置公共资源、促进社会公平方面有着责无旁贷的义务，然而，随着时代的发展，农民基本公共服务需求日益增长并出现个性化需求上升的趋势，这对于单一的服务提供者—政府来说，无疑是一个巨大挑战。对于基本公共服务的某些可开放领域，可以由政府主导，鼓励和引导社会力量，引入民间组织来提供，或采取合同外包的形式来完成，以多元化的方式参与到基本公共服务中来，这将在一定程度上形成竞争与合作，可以提高基本公共服务的供给效率。社会主义新农村建设既需要国家的力量，更离不开社会的力量。
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