摘要：我国实施土地用途管制制度是在人多地少的背景下产生的，是土地管理制度和土地利用方式的重大变革，对保护耕地和粮食供应安全以及协调人地矛盾等产生了深远的影响。本文中分析了我国土地用途管制实施过程中产生问题的根源，为推进我国土地用途管制制度的实施提供参考。
关键词：土地；土地用途管制；土地制度
1.土地用途管制的定义
土地用途管制制度是指国家为了保证土地资源的合理利用，经济、社会、环境的协调发展，在编制土地利用总体规划中划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地所有者和使用者严格按照国家确定的土地用途利用土地的制度[1]。
2.我国土地用途管制制度产生的背景
改革开放以来，随着社会经济高速发展和人口总量的不断持续增加，我国人地关系紧张的矛盾日渐突出，在人多地少的社会背景下，土地用途管制制度应运而生。根据《2016中国国土资源公报》，截至2015年末，全国共有耕地20.25亿亩。随着国家全面放开“二胎”政策，其势必会造成人地矛盾的进一步加剧。因此，为深入贯彻落实耕地保护和保障粮食供给的安全的迫切性，继续实施土地用途管制，必然会成为我国土地管理制度的选择。
2.1判定土地开发利用合理性的方法
2.1.1土地用途是否合理
土地用途一般由自然、经济和科技等因素确定。但土地用途合理与否不是绝对的，而是个相对概念。在某些特定的时期内，相对于某些的自然环境显现出较强的刚性。在我国的一些地区，为了增加耕地面积，不加控制地大规模大面积地开垦“荒地”。而通常这些区域的生态系统都是十分脆弱的，随着地表植被层的破坏，湖泊等水面面积的缩小，生态系统所依存的环境剧变势必会令其遭受毁灭性打击。继而进一步加剧了区域内水土流失、草地的沙化以及荒漠化等生态恶果。
为达到农用地的合理利用的目的，就是要改变不合理的土地利用方式，从各地的实施情况看，主要措施是退耕（退牧）还林（还草）、涵养水源和建立生态保护区等。
2.1.2土地利用集约化利用程度是否提高
经过改革开放30多年的快速发展，我国现已顺利超越日本，顺利成为世界第二大经济体，但人均土地面积小即人多地少的基本国情并没有随着之改善，土地管理所面临的形势依然严峻。粗放利用型土地的单位生产能力仅为集约利用型土地的0.2-0.5倍，土地利用是否合理的重要标志之一就是看其集约化程度的高低。粗放的土地利用方式一定程度上会加剧土地供需矛盾，同时又制约和降低经济发展的质量。在新发经济发展常态下，必须要以可持续发展为准绳，把保护耕地、节约集约用地放在第一位，同时要树立科学用地的观念，合理利用宝贵的土地资源。
为了进一步提高农用地集约利用程度，首先应加大存量农用地的投入力度，同时加强建设，运用先进科学技术和手段，在不破坏环境的前提下适当扩大土地利用面积，使土地的产出能力有较大幅度的提高，彻底改变以往高投入低产出的不对称状态，同时积极开展高标准农田基本建设，实行土地集约利用与经营。
2.1.3土地的生态系统是否遭到破坏或退化
一个完整的生态系统，其输入系统物质能量与输出系统的物质能量保持基本的平衡，才能使保证其产生稳定产出能力。对于只顾索取不管给予或多取少给的超负荷利用方式是不科学的。如果不加以控制规范地令土地超负荷运载，长期下去势必会破坏当地生态系统的平衡，令土地的产出能力大为减弱甚至丧失。土地利用的强度要在允许的范围内，不能超出该土地的合理承载能力，判定其承载量是否合理的标准一般是保持土地较高的持续利用能力。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆
2.2土地用途管制的具体手段
2.2.1对农业用地区的管制
农业用地区按其利用方式，可分为农业耕地区和农业非耕地区，其中农业非耕地区包括林地区、园地区与牧草地区[2]。仅从保护耕地的角度来看，对农用地的管制应包括以下方面：
由于土地利用的相对性，就同一地块而言，通常难以兼顾其提供农产品与建设承载场所的职能。如果建设用地想要转换为农用地，经济、技术上都需要大量的投入，即建设用地的逆转难度极大。因此，要想达到保护耕地的目标，应当将问题控制在源头，即是抑制或干预耕地非农化转换过程。随着非农建设用地需求的不断增长，由于非农建设用地总量有限性，部分耕地转换为非农建设用地又有客观必然性。显然，采用适当的手段对耕地实行分级保护的措施就很必要了。
据此，可把耕地按不同的级别分为基本农田和一般农田。基本农田即《基本农田保护条例》划定的基本农田保护区内的耕地，主要是以城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地、铁路、公路等交通沿线的耕地和一些生产条件较好，土地利用潜力大，可以集中连片、产量较高的耕地以及其它按国家规定需要保护的耕地。基本农田一经划定，有关部门或单位应将其列为重中之重来保护，未经国务院批准，任何人不得占用基本农田或改变基本农田的用途。
一般农田是指包括规划确定为农业使用的耕地后备资源、坡度大于25度但未列入生态退耕范围的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地。一般农田中的耕地禁止被用于建设，确需占用的，按程序经有权限的国土主管部门批准转用后，原规划单位依法修改原利用规划[3]，重新调整土地功能分区布局，再视为占用建设规划区内的耕地管制。同时鼓励通过实施土地整理手段，改善土地开发建设，进一步提高土地利用的质量；
2.2.2对建设用地区的管制
建设用地区包括城镇建设用地区、村镇（农村居民点）建设用地区、独立工矿区和其它建设用地区四个类型。不同类型的区域可以依据其建设情况再细分为建成区与规划区，二者从管制内容上也有所区别。
建成区管制一般是以价格杠杆和政府宏观调控为手段，调供需关系，引导与优化产业的空间布局形态；严格限制土地用途的改变，严禁土地闲置，鼓励节约利用土地，并通过对现有建设用地的更新改造进行内部挖潜，以增加土地的供应量。
规划区管制一般是通过划定规划区界线和设定用地数量的手段，控制人均占地指标或总用地规模不被突破；对于规划区内的耕地按不同的阶段分步保护，如有因建设需要确需新增建设用地的情况，则优先考虑将非耕地或产能较低的劣质耕地转换；未经批准建设项目，不得擅自将耕地及其它农用地转为建设用地。耕地转用前必须由占用单位要负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦的，应依法缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
2.2.3.对未利用土地区的管制
禁止任何破坏自然和生态环境的江河挖填土行为，不得擅自侵占江河滩地或围湖造田；鼓励采取合理的形式对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源进行开发利用，适宜作为耕地的，优先规划开垦为耕地。
3.结束语
土地用途管制制度是指国家为了保证土地资源的合理利用，经济、社会、环境的协调发展，在编制土地利用总体规划中划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地所有者和使用者严格按照国家确定的土地用途利用土地的制度，对土地用途采用行政、法律和经济手段进行控制。土地用途管制分区制度作为国家进行土地资源利用、管理、控制和引导最直接有效的公共措施，应以维护社会公共利益，保护耕地，控制建设用地规模为目标；对不合理利用土地的行为应加以一定程度的限制，消除土地利用的外部不经济，进一步提高土地利用率。
参考文献：
[1].杨惠.土地用途管制法律制度研究[D]，西南政法大学，2010.
[2]，[3].王训智.土地整理与土地用途管制在耕地保护中的互补作用[J]，技术与市场，2014（03）.
[4]张全景，欧名豪，王万茂.中国土地用途管制制度的耕地保护绩效及其区域差异研究[J]，中国土地科学，2008（09）.
[5]闫宝龙.关于推行土地用途管制的探讨[J]，黑河科技，2002（02）.
[6].李丹.土地用途管制初探[J]，国土经济，2003（01）.
论文作者:李振1,刘苏珍2
论文发表刊物:《基层建设》2019年第23期
论文发表时间:2019/11/7
标签：土地论文; 耕地论文; 管制论文; 用途论文; 建设用地论文; 土地利用论文; 制度论文; 《基层建设》2019年第23期论文;