加强户籍制度改革，促进人口迁移和城镇化进程，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,城镇化论文,进程论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人口迁移和城市化是当代人口与经济、社会发展中的重大问题。在发展中国家，其重要程 度不亚于人口自然增长。影响一个国家或地区人口迁移和城市化的因素诸多，有经济因素和 社会因素，其中户籍管理制度是重要的社会因素之一。
1 户籍改革势在必行
户籍制度作为国家重要的行政管理手段是由社会经济基础决定的上层建筑。计划经济体制 下形成的城乡二元经济结构是现行的城乡二元户籍制度的基础，它与改革开放和全面向社会 主义市场经济转轨的经济基础不相适应，矛盾重重，户籍制度改革势在必行。我们既要充分 肯定以往户籍制度在证明公民身份，保障公民的合法权利和利益；提供人口资料，保证计划 经济体制运行的必要条件；维持社会秩序，保持社会稳定；调节和控制城镇人口稳步有序的 增长；以及满足社会需要，提供咨询服务等方面的历史功绩，也要看到这种制度在经济转型 和结构调整以及新观念、新知识、新技术所带来的剧烈震荡和深刻变革条件下所表现出的种 种弊端。
1.1 “世袭制”的城乡二元户口制度滞后于社会主义市场经济的发展
市场经济体制的建立和发展，要求城乡劳动者、资金、物资按照市场经济规律有效地调配 和组合，形成全国统一的大市场，但目前我国现行的户籍管理制度，用行政手段把城乡人口 划分成福利待遇、发展机遇、社会地位很不平等的两大社会群体，使其分别固定在各自的出 生地，很难自由流动，严重地阻碍城乡一体化市场经济体制的形成和发展。
把人口分为城镇人口和农村人口来管理，农村人口从事农业，城镇人口从事非农业，这是 在计划经济体制下形成的，其特征主要体现在两个方面：一是户口性质，以商品粮供应为标 准，将户口登记为“农业户”和“非农业户”，形成城乡户口性质的二元结构；二是户口迁 移，制定多项“农转非”政策和计划控制指标，实行政策与指标双重控制的管理体制，对农 村人口进城和从小城市迁入大城市进行严格控制，几乎一定终身。城乡之间，可谓壁垒森严 ，好像一道无形的不可逾越的长城，将农村人口与城镇人口分隔开来。一个农村户口的公民 ，若不是通过升学、参军、提干等途径，要想改变户口，那是无路可走。
这种户口分类很不科学，以居民是否吃商品粮来划分户口性质，而且一定终身，城市人口 向农村流动可以，农村人口向城市流动不行，反映了城乡的不平等。这些户口上的特权性质 ，不符合社会主义社会的本质要求，不仅助长城乡差别而且与市场经济要求处处相悖。
1.2 阻碍农村剩余劳动力的合理流动，延缓了农村城市化进程，妨碍人口城镇化的正常 进行
我国农村在改革开放之后，正处于解决温饱，向小康迈步的过程，一个突出的矛盾是农民 收入增长缓慢，重要原因是农村中积累了庞大的剩余劳动力，严重地压制农业劳动生产率的 提高。我国76%的人口在农村，而农业剩余劳动力估计有2亿人，占农村人口的近1/4，他们 急需向第二、三产业和城镇转移。而现行户籍管理制度对户口迁移统得过死、过严，户口已 经成为人口合理流动的“羁绊”。
1.3 影响了劳动力资源的合理配置和人才的使用与开发
人才的使用和开发以及劳动力合理配置是国民经济发展中最重要的因素。我国的户籍制度 造成农村不能到城市，内地不能到沿海，镇难于到市，小城市难于到大城市，层层设卡。农 村素质再高的劳动力也不能进入正式部门工作，不仅形成不了劳动力市场，而且造成人才难 以 脱颖而出的客观形势。改革开放以来出现了多少农民企业家和各种巾帼英雄，能人志士。但 是由于户籍制度的制约，严重限制了他们才能的发挥。
1.4 影响公民基本权利和义务的实现
户籍管理制度是上层建筑的一个组成部分，它应当为社会主义的经济基础服务，应当体现 出为社会主义公民服务的本质特征，维护公民的合法权益。但现行户籍管理制度表现形式是 严格控制人口迁移，实质是有碍于群众切身利益的关、卡、压、罚。
由于户口两地，使夫妻长期分居不能团圆，得不到家庭温暖，有的一直到退休了，才能调 动一起。有的使父子、母子，特别是身边无子女的老人得不到子女的及时关照，感受不到天 伦之乐，给群众增加了很多物质和精神上的负担，给子女教育和培养造成很多不利因素和后 顾之忧，这些都直接影响到群众的切身利益和公民基本权利和义务的实现，甚至影响到社会 安定团结的政治局面。
1.5 户籍管理的本身还存在很多缺陷
现行户籍管理制度和法制建设还很不完善，而且城乡差别较大。城市人户分离大量存在， 管理工作滞后，农村户口管理十分薄弱，至今尚有1/3的乡镇未设公安派出所，繁重的户政 管理任务由乡镇文书或其他人员兼任，结果造成出生不报、死亡不销、迁移不登记等极其普 遍。户口登记的准确性、及时性不高，至今全国仍有相当数量的“无户口人员”和“口袋户 口”（户口迁出迁入后，不落户，放在口袋里），城乡一大批人不在我们的控制视野。
户政管理法制不健全，手段落后。户政法规不完善，法制建设滞后，建国50多年了，至今 还没有出台我国户籍大法。
现行户籍管理制度也造成人口统计的失实，按是否吃商品粮划分农业户口和非农业户口， 并进行人口统计，不能反映我国人口构成及就业人口的实际情况。目前在农村就业的人口中 ，已有相当部分并不从事农业生产，而是搞乡镇企业、建筑业、运输业等，他们也被列为农 业人口，许多长期不从事农业生产并已在城镇工作的人员，仍被统计为农业人口。
人户分离问题突出，流动人口管理难度加大，出现大量的“空挂户”、“双重户口”，还 有不少是城乡间的“游民”，没有固定住所，没有稳定职业。居民使用的身份证也有不少问 题，丢失、损坏、冒用、涂改、变造、伪造也很普遍，16岁以下人口无证可用，这些都给户籍管理带来很大困难。
2 户籍制度的初步改革和存在的问题
20年来户籍制度已经在户口迁移、暂住人口、加强立法，改革户政管理机构以及实行居民 身份证制度等方面进行了一些必要的改革，也取得了很大的成绩。表现在：(1)从不准农民 到集镇务工经商到准许农民自理口粮可以在集镇经商和落户。(2)从只许农民拿“增容费” 和受“农转非”指标控制下才能进集镇落户到取消“增容费”和“农转非”的指标，进一步 鼓励农民进入集镇落户。(3)从不准农民随意到大城市、特大城市落户到允许农民带资进城 获得“准城市户口”。(4)从不准农民向城市流动到提倡有序流动，办理暂住证明。从规定 暂住的最高上限到取消上限，发给《寄住证》，一步步放宽限制。(5)从农民身份母亲的子 女只能随母落户为农业户口到可以随父（城市户口）随母（农业户口）自愿落户。(6)从轻易不 许到允许身边无子女的老人到城市子女家落户。(7)夫妻长期分居两地，从不能轻易结合到 放宽限制，尽快团圆。(8)从不允许农民进城到允许有技术、有专长的农民在城市受聘经过 人才中心的中介，发给“工作寄住证”，可以在城市随时落户。(9)从不允许流动人口子女 在城镇入托、就学到准许入托、入学。(10)从不准许农民进城到允许那些有投资，兴办实业 、购置商品房能力的农民及其直系亲属，只要有稳定职业或生活来源就允许在城市落户。(1 1)从人才部门或单位所有制到择业的双向选择。(12)从户口和档案的单一部门挂靠到人才交 流中心的代管。
所有这些都在一定程度上满足了市场经济的要求，满足了人民群众的迫切愿望，特别是圆 了农民祖祖辈辈梦寐以求的“城市梦”。在一定程度上，可以说，这也是我们向人民群众特 别是农民群众还了多年的欠帐。
目前的已有改革已取得巨大进步，但是，与市场经济的根本要求相比，从有利于国家长治 久安，特别是与以人为本、全力推进人的全面发展的社会主义一切事业的出发点、落脚点相 比，以往的改革仅仅是良好的开端，还有艰难的征途要走，还有许多问题和重大矛盾没有解 决。
缺乏改革的全局性和系统性。在长期户籍改革实践中，由于受整个改革进程影响以及陈旧 观念和习惯势力束缚，一直难以对户籍制度的全面改革提出方案，也没有进行过系统的全面 改革，多是“头痛医头”、“脚痛医脚”的应急措施或是权宜之计，缺乏总体改革布署。
改革的滞后性和被动性。户籍改革普遍滞后是个突出特点，每项改革都是在客观提出普遍 要求，已经严重阻碍生产力发展，矛盾不断加剧，甚至到了非改不可的时候才不得不做些改 动，始终落在经济、社会发展实践的后面。这种改革的滞后性，被动性的确影响了经济社会 的发展。
解决根本性矛盾力度不大。我国户籍制度所体现的二元结构，造成在城乡人口之间事实上 的不平等，是个根本矛盾。虽然城市居民某些购物特权被取消，物价补贴从明到暗，但随着 在 农业户口和非农业户口划分上的某些事实上不平等特权没有取消，同样是共和国的公民身份 和社会地位仍不同。有的地方，时至今日仍限制农民进入正式部门工作；很多城市只把那些 城 市居民不愿干的脏、累、险的工种留给他们，在劳动力市场上受到不应有的岐视；有的城市 ，定期驱赶进城的民工；有的地方虽然允许农民子女入托、入学，但要额外加收数量可 观的费用，仍然受到不公正的待遇。
缺乏落实力度。还有一个比较突出的问题是，已经出台的改革措施难落实。有的城镇对如 农民自带口粮可以在城镇落户的规定由于配套措施不济而停止执行；婴儿随父随母自愿落户 的原则，有的地方以人口计划的制定和实施都以女方为主，现在变成随父落户，造成人口生 育计划的制定和实施有困难，而无法执行；夫妻分居问题，由于配偶落实不了单位而无法兑 现，有的特大城市因为无法承受突增的落户人群而暂停执行。
缺乏理论指导。多年来，我国户籍改革缺乏理论指导。理论研究滞后和被动是改革实践滞 后和被动的原因。改革的实践呼唤改革的理论。理论工作者和实际工作者应结合起来，深入 实际，调查研究，为国家的决策提供有价值的咨询，进一步促进户籍改革的全面、深入发展 。
3 改革的指导思想和基本原则
改革现行户籍制度是涉及到方方面面的社会系统工程，受经济、社会发展和工农差别的趋 势所制约。接受二十几年来我国户籍改革所积累的经验和教训，必须把这项改革与社会、经 济发展相适应地同步进行，使它起到促进社会、经济发展的作用。户籍改革的指导思想是： 适 应社会主义市场经济体制的需要，为经济和社会发展服务；打破城乡二元经济结构的束缚， 为农村剩余劳动力和人口的转移创造条件；有利于促进小城镇建设，为走出一条具有中国特 色的城镇化道路服务；应积极促进人才的合理流动和劳动力市场的形成和发展，为建立一个 人力资源合理配置和充分开发利用的机制服务；为有利于对人口管理和保障公民合法权益， 体现社会主义公平原则服务。通过户籍改革，促进经济、社会发展，维护社会安定团结，为 体现改革、发展、稳定的方针服务。
为了实现上述深入户籍改革的指导思想，必须在以下这些基本原则的指导下进行。
(1)把解决农民问题放在首位的原则
全面的户籍改革，涉及到全社会，内容繁多，任务艰巨，但重点和核心内容是迁移问题， 是谁迁移，主要矛盾和矛盾的主要方面是农民的迁移，农民往哪迁移，只能向城镇迁移。首 先是2亿多现有过剩农村劳动力和人口需要迁移；其次，随着现代化的发展，将来还有近6亿 的农村人口要成为城市人口。
12.6亿人口（大陆），8亿是农民，是我国特有的国情。我们想一切问题，办一切事情都必须 从这个情况出发，农民问题不解决，我国的一切问题也难以解决。
建国以来，在城乡差别较大的情况下，农民定为农业户口，又几乎一定终身，不能进城变 城市市民，而且又制定了有利于市民的“特权户口”制度，表现了社会主义平等社会的事实 不平等。改革开放以来，党和政府一再提出要减轻农民负担，增加他们的收入，但是解 决得不好，应当承认，我们对农民不仅负有感情债，而且负有经济债。
这次户籍制度的全面改革，从某种意义上说，就是向农民偿还感情债和经济债。趁“十· 五”规划中发展农业，提高农民收入的首发战略，趁我国要彻底解决减轻农民负担的农村“ 费改税”的第三次革命，代表和反映农民的切身利益，全力促进“农转非”的进程。因为要 想富裕农民，就得减少农民。改变我国“城市化”滞后于“工业化”的传统态势，使人口城 市 化和国家工业化同步进行。通过户籍制度的改革，减轻农民的精神负担和经济负担，促进农 村经济和生产力的发展，尽快改变农业结构，城乡结构，提高农民收入，促进变农民为市民 的历史过程，这将是一个质的飞跃。这不仅偿还了历史的旧债，而且为社会主义社会的不断 进步和国民经济的加速发展注入新的活力。
(2)公民一律平等的原则
作为中华人民共和国公民，每个人在户口登记制度面前一律平等，不因性别、年龄、职业 、教育程度、居住地点等有所不同。户籍只承担人口统计和管理职能，只限于登记个人身份 ，不能把个人身份固定化。户口类别将随着人口居住地点、时间与职业变动而变动。不是户 口迁移决定人口流动，而是人口流动决定户口迁移。
(3)逐步实现公民享有迁移自由和居住自由的原则
建国后的第一部宪法就规定了中华人民共和国公民有迁移自由和居住自由，实际上也允许 城乡的自由迁移，只是后来产生了一系列问题，才在宪法修改中取消了这一条，对人口迁移 ，特别是农村人口向城市迁移做了种种限制和严格规定。几十年来，由于经济不发达和我国 特有的人口国情等多种原因决定了在我国目前处于社会主义初级阶段，特别是初级阶段的初 期还很难做到这一点，但这是方向、目标，将来必须实现这一点。改革开放的20多年来，市 场经济运作的结果，在人口迁移从过严、过紧到逐渐放松和实现居住自由方面起着越来越大 的推动力，势不可挡。
(4)平稳过渡，循序渐进的原则
户籍改革是大势所趋，但改革要兼顾市场经济发展和社会稳定需要，要实事求是，因地制 宜、稳妥进行、不能急于求成，一哄而起。必须看到我国城乡差别还很大，二元经济结构还 不能一下子解决，改革不可能一步到位。一方面要坚持解放思想实事求是的科学态度，大胆 探索，勇于实践，另一方面必须科学、公正、积极、稳妥、分步骤地进行，要适时、适量、 适度地前进。每前进一步，都要周密规划，谨慎从事，左顾右盼，瞻前顾后，把工作万无一 失地推向前进。必须在两者恰如其分的兼顾中，推动户籍改革的稳步发展。
(5)全心全意为人民服务的原则
城乡居民是户籍管理的对象，又是国家的主人，社会的主体。因此，户籍改革不能只考虑 国家各机构行使权利的便利，而要充分考虑群众利益的切身需求，贯彻社会主义国家以民为 本，为实现人的全面发展的根本目的服务。冲破传统思维方式，变“官为本”为“民为本” ，变“长官意志”为“百姓意识”，处处为利民、便民考虑，这才能体现出公仆与主人的关 系。在户籍改革中真正实现全心全意为人民服务的宗旨，体现广大群众的根本利益。
(6)承认差别，因地制宜逐步到位的原则
我国地域辽阔，各地区经济发展不平衡，应当实现各地区从自己的实际出发，因地制宜制 定本地区的户籍制度改革方案，在本辖区内实施。中央和部门领导机构负责宏观调控和方向 指导，总结经验，加以推广，逐步摸索出一套适应于全国的新户籍管理制度，完成全国性的 改革。
(7)综合治理的原则
户籍改革决不是公安部门一家的事，而是涉及全社会各个部门和广大群众利益息息相关的 社会系统工程，是全党全民的大事。因此各个部门，广大群众不仅要积极支持和配合，更要 在制定本部门的各项方针政策时，考虑有利于户籍改革的要求，考虑与社会整体的步调一致 ，与其他部门其他制度的衔接配套，防止在衔接上的漏洞。
(8)贯彻“以法治国”，“以德治国”的原则
当今在“以法治国”，“以德治国”的社会环境中，户籍改革必须纳入民主与法制轨道， 使改革和改革后的户籍制度做到有法可依，依法办事，执法必严，违法必究。
4 户籍改革的主要对策建议
户籍改革既然是一个长期的需要综合治理的系统工程，需要有一个战略思考，长远规划， 提出各个阶段的实现目标和具体方针政策。为此，我们对今后50年，也就是从小平同志的党 的三个战略目标看，户籍改革应处在什么位置，应当起到什么作用，有这样一个初步设想（
见表1）。
表1 2001～2050年全国人口迁移和城市化以及户籍制度改革的初步设想 亿、美元
人口城市化水平
总人口人均国民生产 农转非
总值（美元） 城乡人口 城市人口 农村人口 人口
比例)%)
（亿） （亿）
近期设想
12.6～13.4亿
800～1000
2001～2005年 平均每年增加
平均年增
30～35 3.84～4.69 8.96～8.71 0.25
“十·五”规划1200万人口 加40美元
中期设想
2006～2020年 13.4～15亿1000～1750
第“十一·五～一十 平均每年增加
平均年增 35～60 4.69～9.00 8.71～6.00 2.71
三·五”规划时期
1000万人口 加50美元
远期设想
15～16亿平均每年 1750～4000
2021～2050年 增加340万，2050
平均年增 60～80 9.00～12.8 6.00～3.20 2.80
30年时间年自增率降到零加75美元
注：(1)根据美国人口咨询局《世界人口数据表》，1990～1995年我国人均CDP，每年平 均增长10美元，1996～2000年每年平均增加62美元，1990～2000年10年平均增加49美元；
(2)2050年人均CDP达4000美元，是小平同志在我国第三个战略目标提出的；
(3)总人口指我国大陆人口。
深化户籍改革的关键和核心是迁移问题。现就户改的重点和紧迫任务，提出我们的一些对 策思考。
(1)改变户口的两元结构
这次户籍改革首先要废除几十年来惯用的以吃商品粮来划分农业人口和非农业人口的不科 学也过时的依据。根据多年的实践和我国国情所决定，今后户口登记实行两个标准：一是以 居住地划分城镇人口和农村人口；二是以职业划分农业人口和非农业人口，使户口登记如实 反映公民的居住和身份状况。这才能为政府的各种宏观决策提供准确的人口信息，这是彻底 改变户口二元结构的第一步，是必须走的第一步。
(2)以常住地登记户口
为解决目前大量人户分离的突出矛盾，应改变以户籍地登记入户的惯例，以常住地登记入 户，不仅会给户籍管理带来便捷，而且也为公民提供很多方便，减轻他们的负担和压力。这 是推动和体现迁移政策和改变二元户籍制度的重要一环。为了逐步实现以常住地登记入户， 关键是对流动人口常住时间有科学规定。现阶段应当根据各地区各级城市和各自的需要有各 自规定，对东部沿海发达地区时间就应长一些，对西部欠发达地区就应短些，特别是在开发 大西北的战略中，应该有优惠的条件，对特大城市、小城市，应当成正比例，小城镇还可以 没有时间上的规定。
(3)取消“户口特权”
今后不再实行公民的日常生活、物资利益与户口挂钩的原则，取消户口特权。改革开放以 来，“户口福利”已基本上荡然无存。由户口所形成的城乡“壁垒”已经开始松动，而市民 所享有的特权也开始弱化，现在为了改变户口的城乡二元结构和消除等级分明的户口，是到 了逐步取消城镇居民凭借城镇户口享受某些关照和特权的时候了。将来要用事实说明农村户 口的差异只是居住地的差异，他们的公民身份、人格地位，在社会公共物品面前，在市场经 济运作机制中是平等无差异的。现在已经在向这个方面前进，我们的任务是如何使它发展的 更快些。
(4)加速实现迁移自由、居住自由
随着市场经济发展的需要，原有严格限制迁移的做法必须有所松动。今后户籍改革的核心 内容是要解决人口的迁移问题，通过政策调整和各个发展阶段，最终实现在我国的迁移自由 和居住自由。其中“农转非”是主要矛盾，农民是矛盾的主要方面。眼下有2亿农村剩 余劳动力需要转移，今后50年，根据我们的测算还将有5.76亿农民转为市民，到2050年，我 国人口如果发展到16亿的话，城市人口估计是12.8亿，农村人口是3.2亿。
在户籍改革上，要把农民问题提到我国历次革命和建设的实质是解决农民问题的高度来认 识和对待，在解决“农转非”问题上，要怀着极大的政治热情，抱着向农民偿还经济债和感 情 债的心理，积极创造条件，加速“农转非”的进程。在这次税费改革的第三次革命中，在减 轻农民负担的历史使命中有更多的农民变成城镇的居民。为此，我们建议：
①尽快处理好历史遗留问题。多年来，特别是改革开放以来，很多农民采用流动人口和城 市暂住人口的方式，早已把他们的生活基础转入城市，在城市从事各种经济活动，他们有职 业，有生活来源，子女已在城市入学、就业，他们已经是我们不承认的，事实上的城市常住 人口。对这样一批事实上的城市常住人口，应当名正言顺的变成城市常住人口，分期分批的 给予落户。
②按照城市等级适当放开城市户口，允许各省、市、自治区根据自己的实际情况分类指导 ，区别对待，不搞“一刀切”，鼓励和引导在商品经济中，竞争取胜和有知识、有本领、有 才能、有经济实力的各类人员，优先从小城市到中等城市、大城市，直到特大城市的层层升 级或在各类城市中的迁移落户。如大城市，包括特大城市，当前实行的控制人口，但不控制 人才，就是一个实例。
③理解和贯彻“严格控制大城市，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。我们认 为这个方针基本上符合我国国情，20多年的实践也证明基本上是成功的。在新形势下，为适 应农业人口转移速度的加快，流动人口的大量增加，光靠小城镇是容纳不了的，有些“农转 非”必须向大中城市和特大城市转移，必须充分挖掘大中城市，特别是特大城市的吸纳力， 从内涵和外延上加大这些城市的人口容量。观点要改变，政策要放宽。方法很多，如可以先 采取“准城市户口”的过渡办法，像“蓝印户口”就是一种，这种过渡办法又为自然优选和 自主优选增加了选择时间。特别是对那些符合政策要求，应当进入城市（包括特大城市）落户 的人员，不能以任何借口拒迁，要取信于民，要充分维护人民群众的权利和义务。
④完全放开小城镇的户口限制。发展小城镇是吸纳“农转非”的重要途径，是具有中国特 色的城市化道路的明显标志。根据改革开放二十多年的经济、社会发展和农民收入的提高， 承受能力的加强，现在完全放开小城镇入迁条件，绝大部分地区已经成熟，可以打开城门， 让农民自由进出。只要是自理口粮，自谋职业，自建（购、租）住房，就允许自由进入城镇落 户 。不仅要取消居住时间和“农转非”指标的限制，而且要制定鼓励和引导农民进入小城镇落 户的优惠政策和措施，在吸纳农村过剩劳动力方面从被动变主动。
⑤要实行倾斜性和鼓励性的人口迁移政策。对那些在各种城市的物质文明与精神文明建设 中做出突出贡献，有重大影响和获得一定级别荣誉称号的流动人口、暂住人口，在自愿基础 上，要不讲条件的在该市给予落户，以资鼓励。这将是树立一人，影响一片。
总之，适应工业化和市场经济的需要，必须逐步调整限制农村人口向城市迁移的政策。从 城乡封闭的限制迁移变为适度开放的相对自由的迁移，但这必须是一个循序渐进的历史过程 。在推进人口城市化的过程中，必须始终坚持平稳的、有计划的迁移，决定的条件是城市经 济的发展，各种配套措施的完善。国家不再对城市人口实行“包下来”的政策，城市人口将 逐步增多，根据2000年第五次人口普查，城镇人口已达4.55亿，占全国人口总数的36.09%。 到本世纪50年代，中国经济发展到中等发达国家水平时，城镇人口的比重可能超过70%，达 到11亿以上。这表明中国人口城市化将是一个较长期的历史过程。
至于公民的居住自由，这是迁徙自由的派生物。如果能够实现迁徙自由，自然也就实现了 居住自由。我们必须从现在起逐步的、有条件的、分期分批的放宽对城乡购房的限迁条件， 使城乡公民逐步享受到居住自由的权利。
(5)从以户为中心的静态管理向以人为中心的动态管理过渡
对现行户籍管理制度的改革，应当“三并存，三为主”，也就是：以户口登记和人口登记 并存，以人口登记为主；以户籍管理和口籍管理并存，以口籍管理为主；以静态管理和动态 管理并存，以动态管理为主的双轨制，逐步走向以人为中心的单轨制。
当今世界，社会结构日益复杂，人际交往日趋频繁，人们的价值观、道德观和生活方式都 发生了深刻的变化。活动范围不断扩大，需要证明居民身份和甄别身份真伪的问题接踵而来 。解决以上问题，仅靠户口簿是办不到的。在这种趋势下，1986年我国正式实行居民身份证 制度，这是对我国12亿人口推行证件化管理的一个重要开端，是我国传统的户口管理制度的 一项重大改革，是我国户籍管理工作具有划时代意义的一次质的飞跃，也是我国向国际接轨 的一个表现。
应当说“户口”是在长期的封建社会就采用的。每一户有几口人，便于维护封建社会的家 族、宗教和血缘关系。以“户”为中心实行管理，从这个角度来看，“户口”具有浓厚的封 建社会色彩。在社会主义市场经济条件下，商品经济越发展，人民的物质文化生活水平越高 ，法制观念越强，“户”的观念越薄弱，以“个人”为中心的观念越强。所以从这个角度看 ，必须从现有的以“户”为中心的静态管理，向以人为中心的动态管理过渡。实现“一证（
居民身份证）走天下”。
(6)加速农村的户籍改革，实现农村户籍管理城市化
我国户籍改革的重点在农村，难点也在农村。1997年6月国务院批转公安部《关于完善农村 户籍管理制度的意见》，要求统一城乡户籍登记制度，理顺农村户籍管理体制，实施严密管 理并改进管理手段，逐步实现农村户籍管理的制度化、规范化和现代化，为此，就要全面推 行农村户口城市化管理。
近几年各地实践证明，实现农村户口城市化管理。以一村一图、一册一员、一户一牌、一 薄一档的近乎城市化管理，再加上以微机管理人口综合信息为主要内容，建立健全各项规章 制度，充实和加强农村村级户口管理队伍。完善网络，是提高农村地区户口管理水平，强化 基层工作，落实社会治安管理，提高服务现实斗争能力，推动农村社区文明进步的有效途径 。要看到现实农村户口管理城市化任务相当艰巨，困难很多，必须下大决心，花大力气，全 面 推进农村户口城市化管理工作。
必须看到农村户口城市化管理，是取消我国城乡户口二元结构的必须之途，是促进城市户 籍制度改革的重要手段。只有实现农村户口城市化管理，才能最终全面完成我国户籍制度的 改革。
(7)以应用计算机技术为途径，推动户籍制度的改革
计算机时代的来临，使户籍管理现代化成为现实。计算机的应用和大面积联网促进了户籍 管理改革，提高了户籍管理的质量和水平。它的建立和应用不仅以先进的技术手段代替了过 去落后的手工操作，提高了户口登记、人口统计、户口查询、编制身份证号码和打印底片卡 等工作的效率和质量，而且解决了许多过去靠手工难以解决的问题。由于计算机网络的建立 ，实现了网上迁移和网上监督。完善的计算机日志管理，详细记录了操作员的工作，从而避 免了手工管理难以避免的差错和办理户口中违纪行为的发生，使户籍管理进一步严密，并在 一定意义上促进了户政队伍的廉政化建设。现代化管理手段的引入，对信息、数据和办公程 序的标准化提出了更高的要求，促进了户籍管理和改革的规模化、制度化。
从发展的角度看，公安机关的人口信息网络将与人事、劳动、计划生育、工商、银行等重 要部门联网，组成更大的互联网络，及时掌握人口变动、职业、行业等变动项目，并做随机 变动，从而随时随地的了解各类人口动态信息，为群众、为经济建设、为社会发展提供更好 更及时的服务。因此，在对户籍制度内容和管理形式进行改革的同时，必须不失时机地抓好 户籍制度管理手段的现代化，使其配套成龙，相互促进地向前发展。
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