中国体制转轨中的政府权力悖论——认识中国转轨进程的一个独特视角，本文主要内容关键词为：中国论文,悖论论文,视角论文,体制论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国以建立社会主义市场经济体制为目标的体制转轨过程中，政府作为一个转型中的关键变量，既发挥了积极的、不可替代的重要作用，同时，也对转轨时期我国的经济发展产生了消极的影响。这种“双刃剑”作用，可以说是新制度经济学的“诺斯悖论”在我国的一种表述，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。我国的体制背景与西方国家不同，这一悖论在我国呈现出不同的特点。从这一悖论入手，通过一个独特的理论视角认识我国的体制转轨进程，能够使我们更好地把握经济运行的本质和总趋势。
一、政府权力运作是我国体制转轨时期的一个特有问题
（一）垄断性政府权力的演变是理解中国经济发展和经济转型的一条主线
影响转轨的因素是复杂的，但我们总可以“从转型这一复杂的现实中挑选出关键的因素，并在一个可处理的框架中分析这些特征的相互作用”（热若尔·罗兰，2002）。笔者认为，垄断性政府权力的演变是影响转轨进程的一个特殊而关键的因素。
1.从表面上，政府权力正在逐步退出或有限退出。有学者称之为“松绑式”改革（伍装，2005），这种“松绑式”改革的主线就是垄断性政府权力的演变。应该说，在体制转轨时期，政府的权力运作及其改变是其灵魂。之所以这样讲，并非完全是因为政府权力的决定地位，而是在于传统计划经济体制下的政府权力几乎覆盖了所有社会经济生活领域，体制改革中政府（主要是中央政府）一旦退让和放松管制，其他社会成员就有可能通过自发的制度创新来捕捉潜在的获利机会，从而促进经济发展。正是由于政府权力的逐步退出和制度管制的放松，使得改革从一开始就在保持经济体制平稳过渡的同时，迅速形成双轨并存的局面，不仅完成了价格改革、产业结构调整等任务，而且迅速建立起市场经济体制。如果政府试图获得先动优势，通过行政手段强行介入和占有这些机会，就有可能伤害和压抑大众的积极性、创造性，侵害其权益。从这一角度来讲，我国的市场化改革之所以会持续这么长的时间，正是因为政府不愿意放弃对经济生活干预的权力，不同转轨阶段的政府权力在“退出”与“介入”之间不停地摇摆，使得经济层面上出现悖论的现象。
2.从我国当前所处的制度环境来看，政府权力“量”上的退出并不意味着“质”上的改变。(1)在生产过程中，国有企业的数量虽然有大幅度减少，但其仍然起着主导作用，在相当大的程度上决定着未来经济的基本态势和走向。(2)从分配过程来看，政府权力的分配决定着社会各阶层利益分配的基本格局和运行方向。(3)从经济体制来看，权力结构决定着经济体制转型的速度、力度和方向以及经济体制的基本结构和作用规律。(4)正是由于权力的作用，造成了产业结构纵向上的僵化和横向上的分割，出现畸形经济和诸侯经济。(5)从经济发展来看，权力构成经济发展和经济增长中隐性的但会起最终作用的要素，无论是资本要素、劳动要素还是技术要素，都没有像权力要素那样在经济发展中扮演着具有决定性作用和最终力量的角色。
（二）从传统的市场失灵来研究体制转轨中的政府作用具有局限性
把政府行为置于中国市场经济体制转轨的框架内进行研究是有意义的，目前已有许多学者对市场经济中的政府行为进行了研究，但是，许多人在分析市场与政府的关系时，总是泛泛地从当代西方经济学市场与政府的一般性结论出发，论证中国市场经济中的市场失灵与政府干预，把市场失灵作为政府调节经济运行的原因。这种认识在考察发达国家的市场运行方面是正确的，但不适合中国的实际情况。因为中国的体制改革目标是市场经济，但现在市场经济还没有完全建成，而是处在计划经济向市场经济的转轨阶段。所以，我们不应仅仅从市场经济标准模式中的政府出发来展开分析，而要从“过渡”阶段的现实出发来进行考察和研究。
1.现代经济学对政府经济职能的界定是以市场失灵为逻辑起点，并以此来确认政府干预的合理性和职能范围。市场选择的过程有可能出现盲目波动，外部性、垄断等问题会导致资源配置缺乏效率，市场经济本身也难以保证公平的收入分配，会出现两极分化的趋势，这些都是市场经济制度本身的功能性缺陷。当存在市场失灵时，如果政府能对这些市场失灵进行补救，并提高经济效益，就会显示出政府的作用。因此，对市场失灵进行补救引发了政府的经济职能，即稳定整个经济，对经济资源进行再配置，调节收入分配等。从这个意义上讲，市场选择需要以政府选择作为补充，但政府对市场的干预与“市场失效”之间并没有必然的联系，因为造成“市场失效”的原因是多方面的，解决的办法也不是单一的。这里，政府干预是作为一种外生于市场的力量，在市场机制所涉及的领域之外承担起为市场和企业服务的职能。按照这一传统认识，随着市场机制的逐步完善，政府干预的空间应该越来越小，但事实上，自“二战”以来，随着市场机制的不断完善，政府经济功能发挥作用的空间并没有缩小，而是有所扩大，在知识经济时代，政府提供的公共物品更是大幅度增加。这种理论与现实的反差，说明用市场失灵理论来阐明政府职能有一定的局限性，我们应该寻找一个更好的角度和分析框架来研究政府行为。
2.市场选择的互利交换，暗含着的一个前提——存在集体选择制度。这种集体选择制度相当于一个“立宪式契约”，它明确了每个人的权利和行为约束。如果没有制度约束，市场经济下的利己追求只能是一种“自然分配”，这种分配会产生于一种霍布斯式状态中（丹尼斯·C.缪勒，1999）。要摆脱霍布斯的自然形态，必须有一种确立每个人产权和行为约束的“立宪式契约”，这种“立宪式契约”构成一种自愿交换的制度，而产权的存在无疑是制定“立宪式契约”的必要条件。西方经济学研究的正是在经济中具有明确产权的个人的经济行为及由此产生的各种现象。萨缪尔森认为，产权制度和实施产权的程序是一种纯公共物品，它具有“每个人的消费不会减少任何其他人对这种物品消费”的特性（伊特韦尔， 1996）。这些具有非竞争性的纯公共物品，都是由政府提供的，从这个意义上讲，市场选择内生出政府选择。我国的体制转轨显然是在市场选择这一前提条件并不满足的条件下，即个人权利并不完善的情况下进行的，也就是说，市场经济体制的建立内生出政府的权力作用，它不仅具有保护产权“第三方”的职能，更重要的是能对产权进行界定，这是建立市场经济的前提和基础。
3.在中国转轨经济中，如果把发达国家市场运行中存在的“市场失效”作为政府弥补、调节和干预经济运行的原因，用以解释中国转轨经济中面临的主要矛盾和问题，就会在理论上和实践中产生巨大的偏差。事实上，在中国的转轨经济中，关于“市场失效”的理论前提可以说是虚幻的，或者说是不切实际的。因为在转轨过程中，由于改革不到位所造成的市场缺陷远远大于市场本身的功能性缺陷（市场失灵），所以，政府的作用不是一般地去校正“市场失效”，而是要加强有效制度的供给，构建市场运行的规则和制度框架，通过扩张和发育市场，实现在一定程度上、一定阶段内政府对市场的部分替代。否则，如果政府只是对转轨经济中不发育或残缺的市场进行种种调节，必然会引发一系列适得其反的负效应。因此，仅从市场失灵引出政府职能的表述，会误导人们对转轨经济中政府职能的认识。
（三）我国政府权力干预的特殊性
经济学上关于政府干预的理论争论已久，不同的学者有不同的观点，当前的争论主要集中于政府干预的范围、方式和作用上，而对市场经济需不需要政府干预，学术界基本上已经达成共识。这里，我们无意对政府干预问题进行探讨，而主要是说明对于处在经济体制变迁中的政府权力，其作用内容、方式、后果与市场经济发育成熟的西方国家政府相比具有特殊性。
1.内容不同。发达国家的市场经济是以法治为基础，政府行为要受到法律约束，它不能侵犯产权或限制企业的自由组建和发展，政府的主要经济职责是解决外部性问题和提供公共物品。在转型经济国家和发展中国家，情况则有所不同。在我国，通过法治来约束政府行为还需要较长一段时间才能实现，政府集中和掌握着过多的权力，个人和企业的权利没有得到有效归属。在完善法治，使个人和企业的权利回归之前，政府行为对经济的最大影响不在于提供公共物品，而在于政府在错综复杂的改革进程中如何处理其与市场、企业和社会的利益关系。是“养鸡生蛋”，还是“杀鸡取卵”，是赋予个人和企业更多的自由和权利，还是以政府权力代替个人和企业的权利，这不仅决定了国家是否具有经济活力，还从根本上决定了我国的经济转型能否取得成功。因为从短期来看，以政府权力替代民众权利可以快速地取得经济成果，但从长期来看，个人和企业的活力、创造力才是国家繁荣的真正动因。因此，研究我国政府权力作用的意义还在于，我国正处在由计划经济向市场经济过渡的阶段，这种过渡恰恰是在对政府权力的掌握者和使用者缺乏有效监督的情况下进行的，种种“杀鸡取卵”的政府行为会不可避免地产生，这是我国转型期政府悖论不同于西方发达国家的原因之一，也是我们称之为政府权力悖论的原因之一。
在市场机制不完善的经济中，权力介入经济并不仅仅是因为经济活动的外部性和公共产品，而是要用权力取代市场价格机制调控资源配置。与完善的市场经济机制相比，这种资源配置方式是无效率的，因为权力的运用最终要浪费经济资源。只有在利用权力干预经济所产生的社会收益很大，而且这种收益不可能通过价格机制的调节产生时，权力直接介入经济才是值得的。
2.体制背景不同。体制背景不同，决定了政府权力干预引发的经济后果不同。西方国家的政府经济是一种以成熟市场经济体制为基础的经济，权力对经济干预的消极作用不会伤害到市场经济体制的根基，而在转型期以政府权力为主导的社会中，权力对经济的干预虽有助于实现赶超目标，但也有可能会造成经济体制解体或使某种经济体制的制度创新陷入停滞不前的局面（如某些拉美国家和非洲国家），这说明转型国家中的政府权力具有更重要的作用。
3.活动的范围界限不同。从总体上讲，西方国家的政府是从经济体制外部来干预经济的，并且随着政治制度的完善，政府的活动范围受到严格的限制。在转型经济中，政府权力本身是经济体制变迁中的一个变量，政府经济经常是在经济体制内部活动并成为其核心部分，从某种意义上讲，这种经济运行是围绕着权力并为权力服务的，在经济体制变迁的进程中，政府权力自身及其运作方式也在不断地发生变化。
二、政府权力的特点及经济分析
作为一种政治组织，政府是一个由具体人员构成的政治机构，它以强制力为基础，对社会进行管理，权力是政府作为一个组织拥有的最大资源。作为一种经济组织，政府在其性质方面与企业有着共同点，它处于一种自然垄断的地位，用科斯的话说，“实际上，政府是一个超级企业”(Coase Ronald,1960)。政府的行为方式与一般的行为主体（如厂商、居民及非政府组织等）没有什么不同，但由于政府是一个处于特殊地位的行为主体，它被赋予了一定的强制权力，这种权力是私人机构所没有的（斯蒂格利茨，1997），因此，政府参与经济活动及配置资源会对经济、社会产生重大影响。
政府经济权力是由国家权力衍生出来的，其实质是公共权力，而公共权力的基本特征是在全社会范围内具有强制性和垄断性。强制性意味着政府可以通过行政命令规定人们必须做什么或不得做什么，人们必须服从之；垄断性则意味着政府的行政权力没有竞争者。正是由于公共权力在全社会范围内具有强制性和垄断性，使得政府对公共权力的行使，不仅会影响到全社会生产要素的使用，而且会对社会成员的收入、社会财富的分配和社会净福利的增加产生重要影响。更为重要的是，即使实行政府政策和政府规制的后果被证明是低效率的，政府也不需要为此承担直接的经济责任。
（一）强制性权力能带来服从的秩序，从而节约交易成本
“权力就在于用最小的代价尽可能地换得最大限度的服从”，用政府权力的“铁腕”来减少民主制下的讨价还价，可以降低所谓的“制度变迁的交易成本”。
（二）垄断性能导致扩张
从经济学的意义上讲，处于垄断条件下的任何组织都有可能丧失追求成本最小化的动力，具有垄断性公共权力的政府同样也缺乏降低生产成本的行为激励，这与“政策商品”本身在生产过程中并不需要物质资料的消耗是一致的，资源性成本的缺乏使得“政策商品”在本质上并不存在明确的成本要求，这一特点排除了政府能够自觉节约生产成本的现实性，也是产生政府规模扩张、政府成本上升的“体制病”的根本原因。
（三）政府权力因素影响预期成本与预期收益，从而影响制度变迁
从我国的体制变迁过程来看，权力因素会影响预期成本与预期收益，从而影响制度变迁的发生。新制度经济学认为，制度变迁的根本动因在于存在潜在的获利机会，即预期收益大于预期成本。但这种论述是就西方成熟的市场经济而言的，在某些特定的历史条件下，特别是当我们把政治、社会变量纳入其中进行分析后就会发现，这种“一般原理”并不完全适合于我国的情况。因为在特定的条件下，预期成本与预期收益的内涵是会发生变化的，成本与收益会受制于一定的制度结构，脱离了既定的制度结构来谈成本与收益是没有意义的。在我国的转型时期，政府权力既是制度结构的一部分，同时也是其中居于支配地位的变量，它在很大程度上会影响其他经济主体的预期成本与收益，会在特殊时期变成决定其他变量的变量，这种决定性的变量是经济体制选择或制度变迁发生的根本动因。
正是由于政府权力具有不同于个人、企业经济权利的强制性和垄断性，使得政府权力具有弥补市场不足的能力，但同时也为政府将权力范围扩展到普通物品（包括公共物品和私人物品）的生产和交换领域提供了可能。布坎南的研究表明，政府天然地具有扩张的倾向。政府权力的这两大特点使其具有“经济行为的近似自由性”（张勇、常云昆，2006），由此，对政府权力边界的确定成为影响经济运行的重要环节。
三、转轨时期政府经济作用双重性的实质是权力悖论的存在
对于政府在市场经济中的作用，不同的经济理论有不同的解释。笔者认为，从本质上讲，转轨时期政府的经济作用可以归结为一种权力悖论的存在，它隐含着政府权力与个人权利（或者说民众权利）的博弈、政治与经济的冲突与协调，是政府对市场的侵犯或保护。
（一）政府与市场的关系
市场是平等的人之间的自愿交易，市场经济的实质是给民众充分的自由选择权利，政府活动则反映了上级对下级的命令——服从关系。也就是说，市场是一种分散决策、自发形成、自由竞争的交换体系，而政府是一种集中决策、人为设计、分层管理的行政组织体系。可以说，市场运作的基本要素是权利，而政府规则是建立在权力基础上的，两者有着不同的逻辑，既有冲突的一面，也有协调的一面。首先，市场运作遵循的是以个人权利自由交易为基础的市场经济体制的内在逻辑，政府规则则是以公共权力的强制力量为实施保障的市场经济体制的外在保障。现代市场经济的复杂性要求政府与市场之间不能是完全对立的关系，而是相互补充、相互替代的关系，建立在个人权利基础上的市场秩序与建立在公共权力基础上的人造秩序应统一于市场经济体制之内。其次，市场秩序以个人自由权利的确立和保障为基础，而政府活动以公共选择的结果为前提。就个人权利与国家权力的关系而言，个人权利是人与人之间关系的基础，其实施过程是权利的让渡和交易，是人们相互之间的认可和允诺，它独立于国家权力之外，也不受权力的支配，但它又是非常脆弱的，无力自保，最易受到外界的侵害，所以它既需要国家权力的保护，又害怕国家权力的侵害。就国家权力来讲，由于国家是合法使用强制手段的具有自然垄断性质的机构，权力既来自于对暴力的垄断，又可能产生出对暴力的滥用，所以，在国家权力与个人权利的关系上，一方面，国家权力是保护个人权利最有效的工具，因为它具有巨大的规模效益，国家的出现及其存在的合理性，正是为了保护个人权利和节约交易费用，没有国家就没有产权（奥尔森，1992）；另一方面，国家权力又是个人权利最危险的侵害者，因为国家权力不仅具有扩张的性质和特征，而且其扩张总是依靠侵蚀个人权利实现的，在国家的侵权面前，个人无能为力。在体制转轨时期，正是个人权利与国家权力、市场制度与国家制度及其相互关系的这种性质，决定了国家在市场经济和市场经济体制转型中的作用既可能是积极的，也可能是消极的。可以说，政府权力与个人权利的冲突与协调在经济转轨进程中的地位，甚至可以与稀缺性与欲望的冲突在新古典经济学中的地位相比。
（二）我国的现实背景与转轨进程
我国的经济是国家与市场相结合的混合型经济，而且国家的作用越来越大，这也是世界范围内的普遍现象。公共产品的支出可以作为一个基本衡量指标。马克思曾指出，用于“公共需要”的那部分“扣除”（指公共产品）将会日益膨胀，这个“扣除”包括“和生产没有关系的一般管理费用”、用于满足“共同需要”的诸如“学校、保健设施”等以及为丧失劳动能力的人设立的基金。著名的“瓦格纳定理”也揭示出，工业化以后，经济中公共部门的数量和比例呈现一种内在的扩大趋势。这一现实背景下的我国政府同样是顺应了这一发展趋势，其作用范围也有扩大的趋势。从我国的转轨过程来看，计划经济体制下是一种全能型政府支配的社会权利结构，在转轨过程中会出现政府权力的“退出”或“还原”，无论是20世纪80年代初的分权化改革，还是90年代有限度的产权改革，都呈现出一种政府权力向民众权利回归的趋势。这种“退出”或“还原”意味着个人拥有更多的决策主权，它无异于政府对自身权力的否定，让它自愿或被迫“退出”，自然会受到抵制。政府权力的“退出”或者“还原”虽然会使直接干预市场和企业的政府行为大量减少，但并不是说转型中的政府权力只是一味的缩小，它还意味着政府在其他领域的强力“介入”，政府要能够有力地承担起宏观调控、社会管理、提供公共产品和法律保障等应有的职能。由此，更多的政府行为就有可能产生，因为政策选择并不是简单地在自由市场和政府干预之间进行。实际上，在政府干预过多的国家，政府需要采取更多的政策措施来纠正过多的干预，还要给初创的市场以充分的政策支持。
政府就是在这种既要推动现代化又要建立市场经济的“双重逻辑”中，在权力“退出”的压力与“介入”的需求这一对矛盾中，在政府权力的直接干预与间接干预之间摇摆，从而在经济运行中出现种种看似矛盾的现象，呈现出悖论的特征。
（三）从我国体制转轨中政府权力主导的特点来理解政府权力悖论
1.“政府以行政手段推进市场化进程”，这是我国经济转型的初始条件和逻辑起点。在发展初期，由于市场缺失、企业家和民间力量薄弱，我国的工业化启动乏力，经济增长缓慢。为了清除起步阶段的障碍，政府需要在起飞阶段发挥第一推动力的作用。此外，由于传统体制下政府组织具有强大的力量，使市场化改革能在一定程度上满足政府的目标函数，因而政府以行政手段推动市场化进程具有可行性。我国转轨阶段产生的政府悖论，不完全属于西方较为完善的政治经济制度环境下产生的政府失效，它更是基于我国政府以行政权力推动市场化改革这一基本体制背景产生的，具有不同于一般意义上政府失效的特征。
2.“政府权力的第一推动力”遵循效率递减规律。一个强有力的政府权力中心的存在，在某些特定阶段能够推动经济高速增长，但它不能从根本上解决经济发展的动力和协调问题，不可能创造出一个充满活力和创造性的现代社会。随着转轨进程的深入，政府权力直接作用的效率在递减。一是随着市场化改革的深入，社会资源分配格局发生重大变化，个人和非国有企业在国民经济中的地位显著提高，国民经济要从“政府需求依赖型”向“市场需求依赖型”转变，市场和企业家自然会取代政府成为经济发展的主要推动力。经济扩张与收缩的权力已不完全操纵在政府手里，居民的扩张或收缩意愿将对经济产生重大影响。二是在转轨过程中，由于政府对市场的干预具有垄断性，使得政府缺乏降低运作成本、提高效率的内在动力，从而使政府对市场的替代形成大政府、小市场的格局。三是由于政府和民间力量之间存在着挤出效应，发展中国家政府对企业家的替代往往会使政府加强对企业的控制，从而形成强政府、弱企业的态势。
在体制转轨初期，政府权力主导处于效率递增阶段，由于政府权力的运作会与民众权利和要求实现激励兼容，从而更多地表现出政府的积极作用。在改革的深化阶段，政府权力主导作用的效率在递减，加之政府的迟滞、缺位或强制行为会损害基于民众利益上的个人权利，从而在经济运行层面更为明显地体现出政府作用的负面影响。因此，政府权力只有在用于整合社会资源，促进个人、企业等经济权利主体之间的合作，而不是被用来攫取生产和贸易中的大部分收益时，经济才会出现持续增长。成功合作的秘诀“不在于政府积极地站在前面充当主角，创造市场，而在于紧紧追随个人的寻利行为，并沿着它的方向，根据它的需要，为其清障铺路，提供服务，给予保护，加以引导”。
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