中国社会性规制模式探析，本文主要内容关键词为：探析论文,社会性论文,中国论文,规制论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会性规制是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护和防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的规制。相对于经济性规制而言，它所涉及到的行业和领域更为广泛，与国民安全和健康的关系也更密切一些。我国目前在各个不同的社会性规制领域存在着诸多内容不同的具体问题。但是，无论具体到哪一个行业，其作为社会性规制行为的组成要素和根本性质仍然是一致的。因此，解决我国诸多领域存在的社会性规制问题，应当首先建立一个总体的目标模式，然后应用这一模式去解决各行业的具体问题。
一、“适度型”规制模式的提出及背景
1.当前理论研究存在的主要问题
我国规制经济学的研究起源于植草益《微观规制经济学》的中文译本，但作为政府规制重要组成部分的社会性规制，至今还没有一本专著面世。这主要是由于学界一直比较重视对自然垄断行业经济性规制的研究，却忽略了社会性规制的重要性。目前为止的相关研究都是把它和经济性规制混在一起，在性质上不做出明确区分，或者仅仅针对社会性规制当中的某一项内容，比如食品安全规制等进行分析，而没有对规制模式本身进行探讨。总的来看，当前理论研究主要存在以下问题：
(1)重视具体行业分析，忽略整体模式研究。国内当前对于社会性规制的研究可以散见于劳动安全、环境保护或者食品安全等具体行业或领域。但是却没有把这些相关研究进行整合，统一归结到社会性规制的理论体系当中。这样不利于对规制过程中的政府行为以及立法程序做出更深层次的研究。因此应当把它们纳入到社会性规制的范围内，并对整体规制模式进行探析。
(2)重视应急政策的提出，忽略常规法制的建设。我国目前对于关乎国民生命健康的公共卫生安全等问题的解决，仍然主要依靠轰轰烈烈的运动，相关法规的制定还非常薄弱。这些临时性的、应急性的措施虽然针对性较强，但由于缺乏持续性而无法起到预防和警示的作用。因此，应当重视规制法规建设，规范立法程序，完善法规体系。
(3)重视定性研究，忽略定量研究。政府规制经济学是一门交叉学科，但我国目前的理论研究主要集中于从政府职能完善的角度出发，这有利于对规制主体——政府及其职能部门行为的规范，缺乏从经济学角度对规制措施的成本——收益分析。例如，政府在社会性规制方面所投入的成本在我国根本无据可查。原因主要有两方面：一是我国关于规制这一经济范畴的系统研究比较晚，所以即便从前某些规制行为早已出现，但是当初没有系统进行统计和整理，以致现在从规制角度无法再对其进行准确计算；二是对成本——收益理念的忽略。美国70年代以后在社会性规制方面投入的成本都可以在相关图表中一目了然。因为每一项规制措施的出台都必须经过专门的管理与预算办公室的审批，其中一个重要的审批内容就是规制条例的成本与收益分析，它要求该条例的规制收益必须超过其成本。定量分析与定性分析相结合，有利于实现经济效益与社会效益的统一。
2.“适度型”规制模式的提出
关于规制过程中政府的角色定位问题，现在学术界普遍认为，应该在“放松经济性规制”的同时，“加强社会性规制”。例如，王俊豪在探讨中国政府规制的两大趋势时明确提出了“中国放松经济性规制的趋势和加强社会性规制的趋势”。这个趋势的提出明确了我国今后规制改革的任务和大方向。但是笔者认为，有关社会性规制改革的方向问题，仅仅用“加强”这一说法，似乎不够确切。因为无论从规制主体职能范围还是立法数量来看，很多领域中政府的社会性规制并不是不够，而是太多。但是如果用“放松”原则来把握，同样不确切。因为更多的领域中社会性规制的力度还相当不足。也就是说，我国政府社会性规制职能的现状是：“越位”和“缺位”并存，“太多”和“不足”同在。因此，我们提出要建立“适度型”的社会性规制模式，纠正“越位”和“过多”，弥补“缺位”和“不足”。这种规制模式的建立，主要包含三方面内容：规制主体职能范围必须适度；规制立法程序必须规范；规制过程必须引入竞争。
二、规制主体职能范围必须适度
作为一项由政府强制力来保障实施的治理行为，社会性规制具有信息比较完全，执法队伍专业性程度较高，解决问题效率高、时间短、速度快、便于应付社会突发危机事件等优势。但是随着市场经济改革的深入，社会性规制也逐渐暴露出了越来越多的局限性。第一，社会性规制首先要通过一定的行政机关和执法人员来完成，这里面便隐藏着诸多的不利因素。首先表现在巨额的规制成本的支出。尤其在我国，目前还没有形成规制成本——收益的管理理念。通常是为了短期内达到某个目的，便临时增设一些机构，而忽略了费用的支出问题。另外，由于执法人员队伍良莠不齐，以及规制立法不够完善等原因，执法过程中随意性很大，存在着很大的制度空间，给寻租和设租行为提供了市场。第二，社会性规制的实施是以一定的法律法规作为依据的。一方面，法律法规的制定和出台的过程相对于社会现象的产生和发展有一定的滞后性；另一方面，法律法规的规定难免“一刀切”式的规制标准，这有可能限制企业的生产，减少产品种类，也因此限制消费者选择的范围，使消费者福利水平下降；第三，规制机构制定的标准程序，将提高企业承担更多的研制新产品的成本，从而延缓新产品的引进，并抑制企业的创新动力。解决这些问题，要求作为规制主体的政府主管部门职能范围必须“适度”。杜绝他们的越权行为，需要通过“激励——监督”机制的完善、审计规制的强制及民众的广泛监督才能实现。
首先，要完善对规制者的规制。这里的规制者主要指具体行使规制职能的政府有关行政部门。在非对称信息条件下，规制过程的当事人之间存在着：公众——政治委托人、政治委托人——规制者、规制者——被规制企业这样三层委托代理关系。规制者作为政治委托人的代理人，应该向政治委托人负责并接受其监督。但在现实中长期以来我国的政府规制机构实行的都是对政府负责，而不是对代议机关负责，其机构设置与运行方式是完全独立于代议机关的。完善对规制者的规制，要大力加强人民代表大会及其常委会对规制机构的监督作用。在一些重要的、技术性较强的规制领域，可以建立一批直属于全国人大的执法机构，在全国各地可设立垂直领导的分支机构，以排除其他干扰，真正承担来自宪法和法律所规定的责任，负责任地使用权力，并向所有公民及他们的代表机关负责，回应、满足和实现公民的正当要求。
其次，要加强审计规制。通过审计规制来实现对规制者的规制，具有特殊的优势。(1)审计部门没有下属单位和自身经营管理的业务，没有市场利益和部门利益。审计机关可以以独立的地位和社会利益代言人的角色介入政府与其他利益集团的事务处理过程，具有较强的公信度；(2)审计主体具有信息优势，能够掌握规划论证所需的各方面的信息，并对政府产业规划产生较明显的影响力和说服力；(3)具有仲裁优势，能够平息各产业或各企业可能发生的利益纷争；(4)审计规制节约交易成本，包括机构建设成本、运行成本和时间成本；(5)审计规制具有监督优势，可以督促政府将社会利益置于最佳位置，真正从社会整体利益和消费者利益角度来规划产业经济发展的走向，以效率原则协调各产业和企业在市场经济中的角色和作用。例如，环境审计是对外部不经济实施规制的重要举措，近几十年世界各国都竞相开发环境审计规制产品，形成了一整套行之有效的法律、政策和措施。环境审计体现的政府规制的作用十分明显：有力地规范了企业的经济行为，限制了其对环境的负面影响，与社会性规制形成互补、互动；与此同时，环境审计超越社会性规制的范畴，对政府经济管理行为及对环境的影响也实施规制，并将其于企业规制结合起来，以优化生态环境和市场环境。
第三，要注意发挥社会舆论的监督作用，呼唤公民的自我管理意识。例如，美国1946年通过的《行政程序法》就要求每一项政策规则都必须有一个以上的公共意见参与决策，其形式是“通告与评论”，公众可以在一定期限内对所发出的规定做出反应。或者在相关政策做出之前，必须举行开放性的公听会。我国目前的公共监督体系从公众意识到相关制度的建设都必须尽快进一步提高和完善，只有置于公众有效监督之下的规制者，才有可能向公众负责，真正代表公众利益来行使政府规制的职能。
建立有效的规制体制，除了依法规制规制者，还必须打破政府及其职能部门的单极管理体制，实现多元共治。政府对有关公共利益实现的社会行为进行全面规制的理论前提条件是：政府是实现有效治理的唯一合法的组织。事实上，治理理论已经从根本上否认了这一理论前提和基础。治理理论(the governance theory)的主要内容是，强调社会主体的多元性，多个主体间针对社会公共问题而开展的分工合作协商的过程就叫多元共治。多元共治在承认政府作为公共管理主体的优势的同时，也强调了单纯依靠政府的有害性。提出了必须依靠其他社会力量相互合作，共同解决危害公共利益的社会问题的主张。单纯依靠政府部门的规制来实现对社会公共利益的维护，存在着诸多弊端。而其他社会主体的共同参与，则更有利于弥补仅仅依靠行政管理来消除危害社会安全的单一性。在很多无需政府直接实行规制的领域，完全可以引入非政府组织，以及市场杠杆等手段来实现公共利益的维护。例如，在环境保护方面，除了政府对环境破坏者予以严厉惩戒外，许多自发性的绿色环保组织纷纷成立，它们的活动对那些过度排放污染物的肇事者们已经形成了很大的压力。在西方国家的许多基层社区里，为了维护社区的环境质量，社区自治性组织也发挥着监督人的角色。
三、规制立法程序必须规范化
丹尼尔·史普博把规制政策看作是消费者利益集团和产业利益集团之间博弈的结果，政府规制机构是博弈的仲裁者。“规制的过程是由被规制市场中的消费者和企业、消费者偏好和企业技术，可利用的战略以及规则组合来界定的一种博弈。”“由规制机构实施的实体性法规是以下一系列复杂过程的结果：对建议法规的听证；法规的发布；新法规实施下对现行法规修正的建议。不能绝对地说法规是规制机构人为设计的产物，相反，出台的法规必须反映市场参与者的一致利益并有助于消除它们之间的冲突。因此那些继续有效的法规符合产生于解决冲突和创设程序的司法体系的法律原则。”
由此可以看到，一项规制法规的出台，并不仅仅是表面看起来的那样，完全简单出于对社会秩序和公民权益的保护。在其背后隐藏的往往是多个利益集团相互的斗争与妥协。如果在进行社会性规制立法的过程中，只注重了对市场微观行为主体(企业和消费者)的不法行为进行规范，却忽略了对立法过程，以及执法主体即政府本身进行必要的政治程序以及法律的约束，则必将导致规制法规因缺少制约而出现先天不足，如果在这一过程中已经被某些利益集团俘获的话，此后的规制的合理性及有效性便无从谈起。规则制定的程序、应当遵循的原则都从某种意义上决定了规制活动的效率和质量。因此，规制规则是否公正、合理，在很大程度上取决于这些规则的产生方式。
我国目前的规制法律法规主要由四个不同层次构成：一是正式的法律，由最高权力机关及其人大常委会制定和颁布；二是行政法规，由国务院制定，以总理令的形式向全社会发布；三是地方性法规，由省、市、自治区人民政府颁布；四是行政规章，如由各部委根据法律法规在本部门权限范围内制定和颁布的实施细则、命令、指示、通知等。无论从哪个层次上而言，在规制规则制定过程中存在的最大问题是立法过程的非程序化。其主要表现为：规制改革无法可依，规制规则制定无序可循。比如，各级政府在制定和颁布直接影响公民和企业的经济利益的规范性文件过程中，普遍没有给利益相关人以充分陈述意见的机会，不能保证行政过程的透明和公开。在这样一个操作程序下确立起来的行政法规，当然也就不可能充分表达广大民众的利益诉求。因此，实现有效的规制模式的很重要的一个方面，就是要求规制规则程序制定的规范化。
在我国，规制立法程序的不规范集中表现为听证制度的不完善。听证制度是行政决策民主化、科学化、法制化的标志。作为一项法律制度，在国外已经有几十年的历史了。在美国，为了充分保证政府规制立法的公正性，建立了严格的规制立法程序，一项规制法规的出台往往要经过一系列复杂的过程，如对建议法规的听政、法规的发布、新法规实施下对市场均衡的仔细观察和评价，及对现行法规进行修正的建议等。其中最重要的环节是对建议性立法举行公开的立法听证会。听证程序的法制化以及听证制度的逐步完善，是我国社会性规制立法实现规范化的必经之路。我国目前的听证制度自身存在着很多问题。比如，政府主管部门在听证过程中的角色错位、听证过程往往流于形式化、社会认知程度比较低、听证会操作的技术匮乏等。完善听证会制度应当从以下几方面着手：
首先，要在完善价格听证的同时进一步加强立法听证。我国现在的听证会类型主要分为立法听证和价格听证。其中价格听证相对来讲普及程度和社会认知度都要高一些。而立法听证却薄弱得多。正如我们前面所说，规制立法是各个利益集团博弈的最终结果。缺少民众代表参与的立法过程，很难真正代表民众利益。另外，从政策过程上看，听证主要集中在政策方案的规划阶段，在政策执行以及实施评估等阶段并没有引入听证制度。如果实现真正意义上的法制化，就要求今后在法律制定以及其后的实施过程中，都要引入民众的监督机制。
其次，杜绝听证制度的形式主义。我国目前的听证制度看起来似乎很流行，政府出台一些与民众生活相关的法规时，也会大张旗鼓地举行听证会。但是现阶段的听证过程往往流于形式。主要有两方面原因：一是由于受到了利益集团的操纵，政府及其行政部门无法真正站在中立的角度客观地予以决断；二是观念问题，一些行政主体把听证制度看成是“走过场”，虽然经历了听证过程，但并没有认真对民众陈述的理由以及提供的证据进行必要的审查，听证之后仍按照自己的主观判断一意孤行地决策。杜绝形式主义，必须加强社会监督。要求有关部门必须把听证结果予以公告，对于未能采纳的建议或者最终决定的公共产品价格都要详尽地阐明依据和理由。
第三，确立听证主持人的独立和合法地位。为确保听证主持人的素质，对听证主持人的资格取得必须经过特定的程序，目前可以参照律师、法官、检察官、会计师等资格的选拔录用要求，通过考试的形式来取得听证主持人的资格，或者借鉴外国的“行政法官”制度，通过建立健全一套独立的听证主持人选拔、任免制度，把对听证主持人的管理从其他行政人员的管理中相对独立出来。同时，还要保证听证主持人的独立性，在行政行为需要听证的时候，由政府法制部门统一选派主持人，以此来保障听证主持人的独立地位。
社会性规制与国民健康和安全息息相关，涉及领域细致而且广泛。这就对社会性规制的立法工作提出了很大的挑战。我国目前在社会性规制的立法方面虽然具备了一定的基础，但是与现实需要相比，差距巨大。主要表现在三个方面。第一，规制立法不完善，缺乏完整的法律体系。在很多重要领域只颁布了一项或者几项比较笼统的基本法，缺乏对于具体违法行为的有针对性的规定。这势必给执法工作带来巨大困难，甚至为寻租和创租行为提供空间。比如，在食品卫生安全方面我国于1995年制定了《食品卫生法》，但是这个法律在当前食品种类繁多，有毒有害食品传播渠道复杂的形势下，显然缺乏针对性。发达国家的食品安全立法通常要完善得多，比如日本除了《食品卫生法》以外，还有专门的《养殖场法》、《农产品检查法》、《饲料安全法》、《肥料取缔法》、《农药取缔法》、《食用鸟类规制与检查法》以及《家畜传染病预防法》等更加详细的法律规定。这些法律有利于从食品的源头上对于食品成分实现依法规制，从而确保食品安全。我国在社会性规制制度完善过程中，也要逐步建立起完善的、有体系的规制性法规。第二，政策执行缺乏连续性和经常性。虽然对于某些违法行为在法律中已有明确的惩治规定，但由于地方保护主义的存在，以及对执法部门监督的缺失等原因，一些重大隐患通常在重大事件突发，社会舆论反应强烈的形势下，才引起足够的重视。比如始终禁而不止的小煤窑矿难、闻名全国的假酒假药和有毒奶粉案件等，都是在人民生命财产造成重大损失之后，才被紧急惩处。这些都反映了我国社会性规制能力的不足。第三，执法力度城乡偏差很大。由于城区的各项食品和药品普遍置于监察部门的监督之下，市民消费的自我保护意识也比较强，因此城市居民日常消费的食品和药品安全基本得到了重视和保障。而广大的农村则恰恰相反。一方面由于地域广大，货源和销售方式不易受到监控，造成了部分执法的盲区；另一方面由于经济条件和消费观念等原因，农民的自我保护意识还不够强，这给不法商贩造成了可乘之机，农村成为假冒伪劣商品的主要消费市场，广大农民的生命健康受到巨大威胁。农民占我国人口的绝大多数，提高国民健康水平，必须真正重视农村，建立起城乡统一的社会性规制体系。
四、规制过程必须引入竞争机制
社会性规制的主要特点是以保护消费者及劳动者的健康、安全以及全体国民赖以生存的自然环境质量为要务。这使得社会性规制有别于经济性规制。当今世界针对经济性规制的“规制缓和”浪潮，其要义就是在曾经被称为“自然垄断”的一些行业中引入竞争要素，提高产业效率和消费者剩余。许多国家在相关行业的改革已取得了显著的效果。但是，对于关乎国民生命和健康安全的社会性规制行业，是否也有必要引入竞争机制这一重要话题，却鲜有人问津。原因在于政府进行社会性规制的理由就是诸如外部性、信息不对称等市场机制无法解决的问题，而且但凡涉及社会性规制的法律和条令规章等，都是从保护国民生命及财产安全出发的强制性规定，看起来根本不涉及是否需要引入竞争这样的问题。而实际上，一个完全脱离了市场的，仅仅单纯依靠政府法律和行政命令来运行的社会性规制体系，是无法有效实现其预定的社会经济目标的。
1.竞争机制与消费者利益保护
关于市场经济条件下竞争机制的作用与消费者利益的实现问题，一般有两种不同观点。一种观点认为，在事关国民生命安全的重要经济领域，如果任由经营者完全竞争的话，必然难以避免外部性以及信息不对称等市场失败的发生，以致对消费者利益造成损害。另外一种观点则认为，过度限制某些行业的竞争或者设置过多的经营标准和模式，就会阻碍行业的进一步发展。所谓对消费者权益的保护，也只是维护特权企业垄断利益的表面幌子。其真实结果是较高的价格和低质的服务，本质上是对消费者利益的一种损害。尤其是近年来随着人民生活水平的日渐提高，需求也显示出了更多的变化，这些不可能由政府完全预测出来。因而过多的限制只能降低经济运行效率。市场失败并不必然需要政府来对需求进行管理。比如，在信息不对称的情况下，可以通过制度的设定，以及信息技术的发展来要求相关产业信息公开，并通过第三方的监督机构对信息的真实性进行监控。这样消费者就完全可以通过生产者提供的产品和服务的内容以及价格来进行更多的选择。
2.竞争与公共服务经营效率的提高
传统上事关民众福利的医疗卫生机构都是由政府垄断经营。其原因当然不言自明。但适当引入市场机制，不仅可以节约规制成本，更重要的是能够实现整体福利的更大化。在这方面，美国有很多非常有效的实践值得我们借鉴。比如，纽约市的公共卫生部拥有世界规模最庞大的非军用车队，他们通过公与私之间竞争这样的手段，使工作面貌大为改观；田纳西州最近决定建造三所新监狱，一所交给一家私营企业办，另外两所由州政府办，看看谁办得更好更便宜。
政府要求私营企业彼此竞争，以提供一些公共服务，这是最常见的方法。也可以尝试彻底减轻负担的方法，即政府干脆撒手，不提供公共服务，而把服务事业交给私营市场。这些创新的、高效的手段，在我国也有着重要的探索和实践意义。
3.竞争机制与市场经济秩序
近年来，假冒伪劣商品的出现严重地干扰着市场经济秩序，“打假”也成为我们治理过程中的主要任务之一，但是假冒伪劣却屡禁不止。比如在打击盗版这一问题上，尽管我们耗费了大量人力、物力，一方面加强市场管理，一方面呼吁消费者提高法制意识，但收效并不大。从经济学的角度而言，只要有充分的、广大的需求存在，就总会产生供给。而作为消费者无疑是很现实的，在并不违背道德的前提下必然是利益当先，所以过多地从提高觉悟的角度进行呼吁和批判并不能改变现状。但是从1999年开始的某软件厂商为争取市场而掀起的国产软件的降价风暴，倒是实实在在地给了盗版软件以有力的一击，很多消费者都选择了虽然价格稍高但绝对保证质量的正版软件，软件厂商从而培养了自己的消费群体，扩大了原来被盗版侵蚀得不及2％的市场。我们并非主张只靠价格取胜，但从这一变化中可以看出，市场的选择不是仅仅依靠法律规范和道德呼唤所能够改变的，利益机制是更实用的经济杠杆。家电市场的发展历史也已经说明了这一点。短缺经济条件下，市场上充斥着良莠不齐、规模分散而又数量庞大的生产厂商。杂牌军、劣等品层出不穷，很难规范。但从20世纪90年代末开始，消费者再到市场上购买家电用品时，一般都是选择知名度较高、有信誉的品牌商品。那些小企业生产的没有质量和服务保障的杂牌甚至是假冒伪劣的产品，在市场上自然就销声匿迹了。这种情况的出现，当然与消费者消费观念的更新、以及政府对市场的规范不无关系，但从根本上而言，是由于市场经济激励机制的作用，使得生产技术水平提高带来家电商品的质量改进以及产量大幅增长。当造假的成本接近甚至高于市场通行价格时，价格压力使得杂牌军和假冒伪劣商品无法生存，从而保证了家电市场经济秩序的良好运行。由此可见，竞争机制可以作为一种强制的过滤器，能够通过优胜劣汰来实现市场经济的“自洁”功能。
总之，“适度型”社会性规制模式的建立，就是要通过规范规制者职能和规制立法程序，以及适当引入竞争机制等手段，达到提高规制效率，降低规制成本的目的。按照模式的具体要求进行社会性规制的改革，将有利于我国实现由“经济建设型”政府向“公共服务型”政府的转变，对于解决国民健康、环境保护以及医疗和教育公平等基本社会问题，加快构建和谐社会的步伐具有重大意义。
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