反倾销法与竞争法的关系——从WTO“美国1916年反倾销法案”谈起，本文主要内容关键词为：法案论文,美国论文,竞争法论文,关系论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
去年，WTO争端解决专家组裁定美国的第一部反倾销法《1916年反倾销法》与世贸组织反倾销规则不符，其间，美国以该法是反托拉斯法为主要抗辩理由，主张该法不受世贸组织反倾销制度的调整。今年2月，世贸组织作出仲裁决定，指出美国必须于今年7月26日之前废除其1916年反倾销法。反倾销法与反托拉斯法之争便成了本案焦点之一。
本文拟从世贸组织“美国1916年反倾销法”案入手（以下简称1916年法），分别探讨在以美国为代表的国内法律框架和以WTO为代表的国际贸易法律框架下的反倾销法与反托拉斯法（竞争法）的关系，以及对中国的启示。
一、世贸组织“美国1916年反倾销法案”
本案起因是，1997年起，日本、欧盟、俄罗斯、中国等国家或地区的钢铁制品向美国的出口量激增，使美国的钢铁工业面临冲击，引起钢铁工业利益集团的恐慌，他们认为上述几国正在以不法的低价销售方法进攻美国钢铁工业，因此他们一方面通过国会向政府施压，要求政府采取措施，另一方面对外国钢铁制造商提起了诉讼，其中，"Geneva SteelCorp.V.Ranger Steel Supply Corp."和"Wheeling-Pittsburgh V.Mi-tsui &co."两案受到关注，在这两个案子中，美国原告均依据1916年法赋予的私人诉讼权控告外国钢铁制造商倾销。由于此前1916年法极少适用，令被告仓促应对，更因有关诉讼成本昂贵，举证责任繁重，使被告疲于应诉，商业上受到很大影响，日本等向美国的钢铁出口也因此受挫。于是，欧共体、日本便在1998年11月向WTO提出申请，要求成立专家组认定美国1916年法违反WTO反倾销规则。后日本、印度、墨西哥成为该案的第三方介入争端解决程序中。
其间，美国与欧盟就有关事实和法律争议点展开针锋相对的辩论，美国以“1916年法有反托拉斯法的特征、美国国内对其在立法与判例上的分类”等为由，主张1916年法是反托拉斯法，不属于反倾销规则范畴，而欧盟则认为“1916年法的特性及美国国内的定性”均不足以使1916年法不受世贸组织反倾销规则的调整，这成为本案的焦点之一。（注：S-ee:WT/DS136/R available at http://www.wto.org.）双方的争辩涉及到一个其实也是世贸组织和各国正普遍关注研究的问题：反倾销法与竞争法的关系。
二、1916年反倾销法
第一次世界大战以后，美国政府为了保护在当时具有军事战略意义的染料工业免受欧洲尤其是德国染料制造商以低价销售发动冲击，制定了第一部反倾销法——作为1916年税收法第801、802节的反倾销法。与世贸组织反倾销规则和美国在乌拉圭回合后通过《乌拉圭协议法案》修改的反倾销法相比，该法有以下鲜明的特点：
（一）它针对进口商普遍而系统地以实质低于出口国或其他外国的市场价格或批发价格向美国进口商品的行为。尽管措词不同，但针对的行为与现今反倾销法针对的倾销行为没有本质差别。
（二）它规定了行为的主观要件，强调证明掠夺性意图：破坏或损害美国工业或阻碍美国工业的建立、或企图限制或垄断进口商业贸易活动。这显然仿效了反托拉斯法的规定。
（三）程序上，它规定由司法部门，而非行政机关对行为进行调查。
（四）救济方法上，它提供了民事诉讼和刑事诉讼的双轨制：由私人通过民事诉讼寻求损害赔偿和由司法部通过刑事诉讼处以罚款或监禁。这是该法与现今反倾销法大相径庭之处，其中三倍于损害的赔偿和刑事监禁具有很明显的反托拉斯法的影子。
显然，1916年法针对倾销行为，应属于反倾销立法措施。但其具有反托拉斯法的一些个性，也是不可辩驳的。这些立法特色实与当时的社会背景与立法水平不无关系。就在1916年法诞生前，《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》于1914年出台，详化了《谢尔曼法》的规定，三部法律基本上构成了美国公平竞争法律制度的主要框架，并且已开始有效地遏制国内的限制竞争行为和不公平竞争行为。但仅涉及国内倾销行为，将低价倾销视为价格歧视这一类不正当竞争行为，对当时确已存在的跨国倾销问题则无能为力。而与美国的反垄断倾向形成鲜明对比的是，德国等老牌资本主义国家则纵容卡特尔垄断组织的发展泛滥，助长了卡特尔向国外市场进行低价倾销的行为。为了保护本国工业和防止来自域外的不公平竞争，美国决定进行反倾销立法。鉴于当时德国等国的倾销行为服务于资本主义争夺全球市场的目标，被认为具有冲跨它国工业的“掠夺性意图”，美国便将进口商的“掠夺性意图”和低价倾销行为作为倾销的两个构成要素，而从美国当时的立法状况来看，立法者自然会延续反托拉斯法的立法思路，将“掠夺性意图”、民刑双轨的反托拉斯法特性融于其中，对跨国倾销行为的定义也借用了当时反托拉斯法的描述。另一方面，限于当时外贸的水平和规模，美国除了维持高关税的法令外，并未开始着手制定有关外贸的法律，也就谈不上有独立的反倾销法。因此，当时相当部分的意见认为1916年法是用来“补充”和“完善”反托拉斯法的，就象后来通过的《鲁伯特－帕特曼法》。
但实践表明，要证明限制贸易的掠夺性意图绝非易事，而确定倾销行为就更难了，因此，1916年法的实际操作困难重重，而采用实用主义标准即以低价销售行为及可能冲击国内工业后果认定倾销的1904年加拿大反倾销条例则有效得多。美国关税委员会据此提交报告，抨击1916年法没有成为一个保护主义的法规，这也导致美国贸易法规从反托拉斯转向更接近现代的反倾销法，1921年反倾销法就废弃了主观标准，代之以对工业损害的客观标准，从而奠定现代反倾销立法的基础。然而，1916年法并未被废除，后被编入美国法典第15编“商业贸易”，而非第19编“外资法”中，尽管它极少被适用，但还是有被适用的可能。
三、反倾销法与竞争法在国内法律框架下的关系
竞争法与作为外贸法一部分的反倾销法分野为国内法的两个法律部门，这已是当今各国的共同实践。为了确保市场的微观运作能通过竞争机制的作用来正常实现，竞争法就以对付破坏竞争的行为和不合理的市场结构为己任，其目标就在于维护公正、自由的市场竞争秩序，并最终促进经济健康有序地发展。而反倾销法作为一国参与国际贸易的合理保障措施，其出发点在于：倾销被视为不公平贸易行为，它以不合理的低价冲击内国无能力与之在价格上竞争的相关企业，最终可能损害内国相关产业的生存发展。因而，反倾销法是一国实行适度的自我保护的必要工具。由是，不少学者认为，二者的根本区别就在于，竞争法保护竞争，反倾销法保护竞争者。但这一根本区别并不意味着二者截然分离。在美国有关1916年法寥寥的案例中，法院对1916年法的认定并不一致，反倾销法与反托拉斯法的定性各有实例，正说明二者具有重叠性或共同性。追溯1916年法的历史背景，不难发现，反倾销立法的初衷确是意图防止低价抛售的外国产品利用价格优势冲击内国相关产业，其直接目的还在于维护本国厂商与外国厂商之间的公平竞争秩序。再将历史倒推一点，可以看到，美国早于1894年《关税法》将国内的州际倾销和州内倾销作为价格歧视行为加以禁止。1914年的《克莱顿法》第2条更是一般禁止价格歧视，正式将之纳入竞争法视野。这种着重于维护厂商间竞争的公平性的理念很大程度上影响了1916年法的立法者，由此的直观感觉和自我保护意识告诉他们：倾销不仅损害了本国厂商而且也违背了不同国家厂商间公平竞争的游戏规则。结果，公平竞争的信念推导出来的对不正当竞争行为，例如倾销的否认，就很自然地使他们未经经济理论和法律操作的考量，匆匆地以1916年法作为应对。由此看来，1916年法规具有反托拉斯色彩，将之视为反托拉斯法的补充或完善也是可以理解的。正如美国律师联合会反托拉斯法与反倾销法常设委员会强调的，美国的反托拉斯法与反倾销法有共同的历史根源，二者都是用来保护和促进美国的自由公平竞争这一基本经济政策。而且这种现象并不是个别的。同期的德国也在1909年的《反不正当竞争法》将国内的低价倾销定为不正当竞争，尽管没有反倾销法的出台，但这种立法思想还是促使德国以高关税的国家干预来对付跨国倾销。可以说，本世纪初各国的反倾销立法的理念都不同程度地受到当时占主导的竞争法的立法思想左右，而且在很多案例中表现出二者相似的概念与取向。因此，反倾销法在其形成初期，不仅仅是贸易保护主义的工具，还是以一种“反不正当竞争法的延伸”的面貌出现的。与规制国内不正当竞争行为的竞争法相呼应，反倾销法将利器延伸向来自域外的不公平贸易行为，这种维持国内与国外整体竞争的公平也恰恰是反倾销法得以维系的“合理内核”。
经济学上的分析表明，作为竞争的手段，倾销并不必然损害竞争，周期性倾销和规模性倾销等实际上都有正当的经济理由，作为商业战略也能促进竞争，只有掠夺性倾销这种用低价撵走竞争者以支配市场的行为才有限制竞争之虞。似乎经济学上的认识，在反倾销立法实践上走了一条相反的道路。1916年法即针对掠夺性倾销，但对证明掠夺性意图的要求使其规制的对象有限，不利于操作，实际收效不高，80多年来，依1916年法打掠夺性倾销官司的例子很有限，而胜诉的记录更是寥寥，便是明证。于是以低价倾销行为之存在为确定倾销构成的客观标准立法逐渐取代了采用严格主观标准的立法，1921年美国反倾销法开了先河。正是这一转变，反倾销法规制的范围大为拓展，只要客观上有损害或损害威胁的倾销行为都落入其规制之手。相应地，反倾销法保护主义工具的特性逐渐占了上风，反对不正当竞争则沦为掩盖保护主义的幌子。
此外，反倾销法潜在的不合理性或不经济性根本上也源于竞争法对价格歧视行为的价值取向。1916年法很大程度上仿效的《克莱顿法》，过分关注于厂商竞争地位的公平，而不太重视生产者与消费者的关系及对社会福利的影响。因此，经济学的分析表明，反倾销法不仅限制了一些正常的竞争手段，而且在总体上对消费者福利造成了损害。这不仅与竞争法日益彰显的保护消费者利益的主旨相悖，也给反倾销法在国际贸易体制背景下倍受抨击种下了祸根。
四、反倾销法与竞争法在国际贸易法律框架下的关系
20世纪70年代以后，反倾销法与竞争法的冲突开始显现。由于各国的高关税政策很大程度上抑制了大规模倾销的发生，而且政治目的的驱动使资本主义各国努力避免倾销带来的经济摩擦，各国反倾销法直至20世纪70年代后才日渐发挥作用。尤其是在GATT贸易自由化推进下，各国关税樊篱的拆除，使反倾销法这一可以利用的非关税壁垒措施的保护作用凸显。以美国为代表的西方各国，在其反倾销立法实践中，呈现出不断强化、不断显露不公平迹象的走势，不仅成为贸易的障碍，也形成对竞争的限制。GATT引入反倾销制度，其初衷无非是要维持国际贸易良好的竞争秩序，赋予受损害方适度自我保护的权利。但GATT反倾销制度的制定与发展始终只是修修补补，在不少实体规则上措词含糊，外紧内松，更给各国自由裁量留下空间。各国极少考虑竞争与总体国民福利，频频动用反倾销，对域外的竞争厂商一体同罚，对国内厂商的行为则加以纵容，而大量的反倾销诉讼往往以贸易双方私下结成限制价格或销售的卡特尔协议告终，这种限制性商业行为的反竞争效果尤为明显。“理论与实证的分析均显示反倾销措施常常导致竞争秩序的恶化和竞争程度的降低”，而自由贸易的维系又有赖于公平竞争的存在，因此，反倾销法日渐成为自由贸易倡导者们抨击的靶子，本用来对付不正当竞争的矛成了庇护不公平竞争的盾，这无疑是对法律滥用最大的讽刺。
但必须承认，反倾销法的合理内核——反对不正当竞争，对日渐融入贸易自由化背景下的发展中国家而言，依然是维持反倾销法的根本依据。在WTO倡导的自由贸易大舞台上，各国经济发展的水平和承受国际竞争的能力是有层次之分的。公平竞争的游戏规则必须考虑到这一现实，让竞争能力不同、发育程度各异的各国厂商“同台竞技”，以竞争的理由来限制发展中国家用反倾销适度自我保护的权利，这才是一种不公平竞争。而且在WTO框架下，用反倾销来缓解实力强大的外国厂商巨大的竞争压力，使国内工业有调整结构、重新迎接竞争的缓冲机会，与WTO明示的“提高生活水平，保障充分就业”的宗旨并无矛盾。
所以高扬“自由贸易、自由竞争”旗帜的急先锋们主张可以完全废弃反倾销法，并不是目前解决反倾销法和竞争法关系最现实、最佳的方案。例如欧共体内部以统一的竞争法来取代反倾销法还不是一个能够推而广之的方案，最多只是阶段性的成果。相形之下，组合组织、联合国贸发会议，乃至世贸组织渐进推行的竞争政策与贸易政策的多边协调尽管困难重重，似乎更具可行性，而反倾销法自身的完善，及与竞争法的协调则是最现实、最重要的。减少其贸易保护主义色彩，彰显其反对跨国不正当竞争的主旨，才是保持其生命力的关键。
五、结语
反倾销法与竞争法关系密切，二者的分野与交叉都是不可否认的现实，而其冲突与协调更是现今我们应关注并研究的。WTO“美国1916年反倾销法案”的专家组也认为，“1916年法生效时，现今国际上公认的反倾销法与反托拉斯法的区分并未在美国适用，而美国行政部门和立法者至今仍未有明确法律上的区分，这并不影响认定1916年法属于反倾销立法”。该案的意义在于促使各国进一步审视检讨反倾销法与竞争法如何协调。对我国也是如此。
我国的竞争法尚未建立体系，作用十分有限是不争的事实，反倾销立法仍限于条例，实际操作效果也有待改善，二者的协调就更成问题了。正如有的学者指出的，我国反倾销条例的两个特点是保护公平竞争和保护国内相关企业，而“实际上是以保护公平竞争为由，保护国内相关企业，而不是以保护公平竞争为目的而颁布的。”这一点可以从1997年我国对加拿大等三国新闻纸倾销案的裁定中得到验证。就我国目前国内工业与西方各国相应工业相比较的发展水平而言，这种重在关注倾销的损害结果，而不兼顾国内公平竞争秩序的维护的立法原则利弊兼具，利是反倾销易于执行，便于保护国内产业，弊是有可能抑制竞争，也有可能无视公平竞争被破坏的事实。而这也与我国仍很不完善的竞争立法有关。竞争立法的缺失不仅影响了国内企业间竞争秩序的维护，也给国际贸易竞争留下隐患。联系美国以日本反垄断执法不力为由状告WTO一案，即将加入WTO的我国更应吸取前车之鉴，尽快完善竞争立法，并处理好与反倾销法的关系，使二者得以在动态协调中既促进国内企业间及国内外企业的良性竞争，又能有效地推进我国的外贸事业。
（注：See:WT/DS136/R,"Does The 1916 Act Fall Within The Scope Of Article Ⅵ Of The GATT 1994".）