中欧双边投资协定谈判的主要挑战及应对
曹鸿宇
(对外经济贸易大学 中国WTO研究院,北京 100029)
[摘 要 ]中国—欧盟双边投资协定是目前中国参与谈判的最重要的区域经济合作安排之一。随着近期双边领导人在会晤上的积极表态，已经历时五年的谈判在今年进入了新阶段。中欧达成双边投资协定既符合中国对外开放国策的要求，又能为全球经济环境带来良性影响和示范效应。当前双方在市场准入、竞争中立、投资者—东道国争端解决机制等议题上仍存有分歧。在审慎考虑国情的前提下，中国有能力在协议谈判中进一步深化对外开放格局。
[关键词 ]中国;欧盟;双边投资协定;对外开放
1 引 言
2013年11月，中国和欧盟宣布启动双边投资协定(Bilateral Investment Treaty，BIT)谈判，目标是在中国与欧盟成员国已签署的投资保护协定基础上，尽早达成一个更高水平、涵盖投资保护和市场准入的协定。双方对于中欧BIT寄予了诸多期许。作为中国进一步推动投资自由化和深化对外开放的重大举措，中欧BIT谈判会对中国的对外投资产生深远的影响，同时能够有力地完善全球投资市场体系。在当前中国企业加速“走出去”的背景下，达成中欧BIT能够全方位地完善中国的对外投资治理框架，为中国的企业和资本创造更为广阔的国际市场空间，同时也为来华资本提供更加公平的竞争环境。正因如此，中欧双方的企业和相关方都迫切希望尽早达成协议。
中欧双方互为重要的合作伙伴，彼此贸易投资往来密切，而双边经贸合作框架的缺位使得双方企业的跨境投资和经营存在较大的不确定性，一定程度上限制了双边经贸往来。进入2018年以来，作为全球最大经济体的美国频频对外发难，挑起经贸摩擦，原本趋于复苏的国际经济局势再次遭受沉重的打击。在此过程中，中国首当其冲，特朗普政府已经对中国开启了多轮加征关税流程，双边贸易摩擦愈演愈烈。欧盟虽然是美国的传统盟友，但美国对其态度同样十分激进，对此欧盟也承受着巨大的外部压力。无论是中国还是欧盟都亟需寻找突破口，以缓解来自美国的冲击。结合上述分析，加速谈判步伐、尽快达成双边投资协议，对中欧双方而言，既符合各自发展需求，又能够抵御外部压力，可谓一举多得。
刘志武说到最后就有些洋洋得意了，他毕业于省警官学院，是美女邢慧的师兄。他这样一分析，周所长也就无话可说了。秦明月也在心中暗思忖，看来这小子是一块刑警的料，但是却面无表情，刘志武这家伙毕竟还年轻，凡事都爱表现自己，性格过于外露张扬，从他不断反驳周所长就可以看出这一点，而这又是做一名好刑警的致命缺点。
有鉴于此，本文接下来对目前中欧BIT谈判中的主要分歧进行介绍，在分析欧盟立场的基础上，结合中国的现实情况和发展需要提出应对思路，力求为推动谈判前进提供有益借鉴。在内容安排上，本文首先对中欧双边投资现状、中欧BIT谈判的历程和目前的进展进行详细介绍，接下来分析双方谈判中具有挑战性的议题以及在这些领域欧盟方的谈判诉求，然后是对中国的应对建议，最后做总结。
2 中欧双边投资现状及BIT谈判进展
中国和欧盟均属全球重要的跨境投资来源地和目的地，联合国贸发会《2018年世界投资报告》显示，2017年流入欧盟和中国的外商直接投资额分别占全球FDI流入量的21.2%和9.5%，同期两个经济体的FDI流出量分别占全球总量的30.5%和8.7%。相较之下双方之间的互相投资规模十分有限。中国商务部数据显示，2017年欧盟对华实际投入外资金额占中国实际使用外资总额的6.7%；而在欧盟统计局公布的数据中，历年中国对欧盟直接投资额在欧盟外资流入总额的占比仅为1%左右。总的来看，中欧双边投资往来水平还比较低，双边投资规模同二者在全球投资市场中的地位并不相符，存在很大的增长空间。
2013年11月，在第16次中欧领导人会晤期间，双方正式宣布启动中欧BIT谈判。2016年的第九轮谈判中，双方对协定的范围达成一致意见，开始以合并文本为基础，推进实质性文本谈判。至2018年7月，双方已经完成十八轮谈判。7月16日，在第二十次中国欧盟领导人会晤上，中欧双方交换了清单出价，同时双方领导人为谈判提供了政治指导，会晤的联合声明中提到，双方视正在进行的《中欧投资协定》谈判为最优先事务，认定其为建立和维护开放、可预期、公平和透明商业环境的关键。以此为节点，谈判进入新阶段。
3 谈判的主要挑战及欧盟诉求研判
一直以来，欧盟对中国市场的“不公平竞争”环境颇有微词，尤其是对中国的国有企业有较大的不满。中国欧盟商会每年发布的《欧盟企业在华建议书》均提到“不公平竞争”是欧盟企业在华经营面临的一个主要问题，认为来自中国政府的补贴政策是“中国国有企业和外国企业竞争实力差距的突出因素”。欧盟希望在双边投资协定中纳入体现“竞争中立”的内容，规范国有企业的经营，为双方企业创造一个“公平的竞争环境”。毫无疑问，欧盟希望通过“竞争中立”平衡国有企业和私营企业的竞争力，而这一标准的引入对中国国有企业当前的运作模式和地位会带来很大的冲击。
3.1 市场准入
设定投资者—国家争端解决条款的目的在于提高对资本输出方的投资保护水平。就目前中欧双向投资同步发展的情况而言，这一条款的存在对双方均有利。根据国际投资争议的仲裁机构——国际投资争端解决中心(ICSID)公布的信息，由全球投资者发起的总计701件投资争端诉讼案件中，超过370件的发起方来自欧盟成员国，但在与中国的投资关系中甚少出现。中国也在这一领域积极探索，在最近几年达成的中加BIT和中澳FTA中均对此做出了详细的规定，缔约方义务、条款约束力和欧盟最新签署的区域贸易投资协定中的相应安排类似，中欧双方在此问题上具备深入讨论的基础。
中欧BIT谈判符合对外开放国策的要求，而欧盟的诉求在一定程度上也与中国的发展方向并行不悖。习近平主席在2017年参加达沃斯世界经济论坛期间，公开宣布中国坚定支持经济全球化，承诺将进一步放宽外资准入，创造公平的竞争环境，使中国市场更加透明化、监管合理化。同时，在当前美国蓄意挑起对华贸易摩擦、国际贸易投资市场环境趋于恶化的现实背景下，通过深化同欧盟的投资治理合作，加快推进中欧BIT谈判，为中国和全球经济开放融合打开新的窗口，打造突破口，既符合中国的立场，又能为欧盟和全球其他经济体带来积极的影响和示范效应。
3.2 “公平竞争”原则与国有企业“竞争中立”
图4 表示反应温度30°C,反应时间8 h,引发剂3 g,乳化剂2 g,电流范围从0.1～0.4 A情况下分子量的变化.
按照双方的设想，中欧BIT应当是一个覆盖议题广泛、自由开放、公平透明的高水平、现代化的双边投资协定。此前中国签订的投资协定距离这样的标准存在很大的差距，在市场准入方面采取准入前国民待遇+负面清单管理模式对于中国而言是全新的课题，许多现代化议题，如国有企业竞争中立、环境保护、劳工保护等也从未出现在过往中国参与的贸易投资协定中。欧盟方面希望通过谈判减少在华投资障碍，促进双边投资流动，同时强化中欧在华投资的保护水平，提高法律透明度和确定性。结合双方的诉求以及现实情况，谈判对于双方尤其是对中国而言存在很大的挑战。具体来讲包括以下几个方面。
3.3 投资者—东道国争端解决机制
市场准入是中欧BIT谈判的核心议题。据此前公布的信息，协定将采用“准入前国民待遇”加“负面清单”的投资准入模式。“准入前国民待遇”是指东道国允许外国投资者和国内投资者一样，在某一个行业享有相同的准入条件，这一概念与目前中国采取的“准入后国民待遇”相对，后者即指外国投资者在企业设立后才可以和本国投资者一样根据东道国的法律法规进行经营。“负面清单”指的是双方约定一份清单，除该清单中所限制或禁止的行业外，外国投资者可以无需审批，直接进入中国相关行业进行投资，也即法无禁止即可为。两者结合起来，“负面清单”中列举出了不适用国民待遇的行业例外，除此之外的所有行业和部门均自动获得国民待遇。
但投资者—国家争端解决条款在应用过程中存在很多争议。争端解决中心拥有较大的自主裁量权，习惯基于个案情形仲裁，较少考虑国家立法意图，因而会直接影响到一国公共政策的制定，削弱国家主权利益。对中国而言，如何确定仲裁程序及管辖范围是谈判的关键，尤其是在金融、环境等敏感行业和部门，出于国家安全的考量，中国可能会执行较严格的管制政策，与此同时，跨国投资者则可依据这一条款，挑战此类政策，这对中国国内治理可能带来一定风险。
可持续发展条款主要由环境标准条款和劳动标准条款构成，设定此类条款是为了防止缔约方及市场经营主体为获得竞争优势而降低环境和劳动标准，多见于发达国家参与的贸易投资协定中。欧盟境内对劳工和环境方面设定了较高的标准，在规范企业的劳工和环境义务上形成了完备的法律制度，这一优势也延伸至处理对外经贸关系的诉求中。按照欧盟此前的实践，中欧BIT也会涵盖劳工与环境标准等社会与环境条款，且这些条款需要具备很强的执行力，会要求缔约方从国内法层面落实相应的承诺。
3.4 环境、劳工等可持续发展条款
第四种类型，即“严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数”[2]。这种类型的监督执纪特征：监督、执纪的对象从行为上说是党员严重违纪并涉嫌违法的行为；监督执纪的手段或方式是留置审查、移交司法，留置审查的结果很可能是“双开”；监督执纪运用的理想状态是“极极少数”，即这种监督、执纪的党员对象人数不仅要比第三种类型少，而且从绝对数字上看也是极少数、个别人。这一形态针对的对象是“严重违纪涉嫌违法”人员，处理原则严格追究党纪责任，严格追究法律责任，根除党内毒瘤，以维护党纪国法的权威性、严肃性，保持党员队伍的纯洁性。
从实际情况来看，中国在社会环境等领域的法律制度还有所欠缺，并未形成成熟、健全的治理体系。中国与其他经济体签署的经贸协定中，已经开始载入可持续发展条款，但大多仅具有“软法”特征。如果在这些领域出现了争端，只能通过磋商解决，而不能诉诸具有准司法性质的争端解决机制。基于现有安排，中国在适应欧盟关于可持续发展议题的硬性约束方面存在一定的困难，需要做出较大的调整。
中国在构建“公平竞争”的市场环境问题上与欧盟不存在原则性分歧。但欧盟等发达经济体在OECD框架下力推“竞争中立”概念，且其影响范围有进一步扩张之势。所谓“竞争中立”主要关注国有企业与私营企业受到的政策扶持与相应的市场行为问题。基于“竞争中立”的观点，发达经济体认为一国政府应对国有企业和私营企业创造同等的市场竞争环境，国有企业不应因享有政策倾斜而获得额外的竞争优势。一般认为，这些优势来源于国家在税收、信贷、补贴以及监管程序及要求等方面给予国有企业的特殊对待。
4 对中国的应对建议
迄今为止，中国在已签订的双边投资协定中并未纳入对于市场准入的实质性承诺，多数情况下，外资进入是遵循中国在WTO框架下的服务贸易协定(GATS)“正面清单”开放承诺以及有关外资准入的中国国内法(主要是《外资投资产业指导目录》)，“准入前国民待遇”加“负面清单”的市场准入谈判模式还处于探索阶段。就目前双方的市场准入水平来看，欧盟市场的开放度很高，外资进入自由，极少有限制外资进入和对外资差别对待的领域。而与欧盟在内的发达经济体相比，中国的外资开放水平较低，甚至低于很多发展中经济体。2017年OECD面向全球68个主要经济体发布的外商投资限制指数显示，我国在这些经济体中的整体限制程度排到了第四位，外商限制水平仅低于菲律宾、沙特阿拉伯和缅甸。因此在准入方面谈判实质就是中国能在多大程度上开放外资市场。欧盟会倾向于尽量缩短负面清单长度，同时近期欧盟频繁提出要中国接受“对等开放”的原则，让欧盟和中国的企业在对方市场中能够拥有对等的准入权限。在开放部门方面，欧盟希望中国减少在电信、交通、医疗和商业服务等行业的进入壁垒，大幅度开放中国服务市场。但是目前双方很多部门的发展水平仍存在明显的差距，这种情况下中国势必难以接受欧盟的“对等开放”诉求。因而克服在市场准入方面的分歧是一项巨大的挑战。
企业的资金周转和经济活动行为都要经过财务会计的程序，因此，在企业经济效益浮动的背景下必然离不开财务会计的影响。财务会计会通过财务核算，将准确合理的经济信息提供给企业，进而企业在开展经济活动时能够有一定的财务数据依据进行参考。而且企业在进行财务会计工作时会充分考虑企业发展的实际情况并与之结合，对于企业经济情况能够及时的进行反馈，以此作为基础为企业未来经济状况的发展做出科学的预测。
第一，对于外资市场准入，中国一直在进行改进和调整。2017年发布的全国《外商投资产业目录》首次公布了外商投资产业负面清单，明确提出了不设置外资准入特别管理措施，“内外资一致”，实质上已经开始在国内推行“准入前国民待遇”加“负面清单”的外资管理模式。2018年进一步将外商投资受限的产业由63条缩短至48条，大幅放宽了金融业和汽车制造业等对外开放水平。目前来看，中欧BIT潜在的“负面清单”部门较为集中，如果遵循欧盟“对等开放”原则，中国应在考虑国内企业对外投资需求和能力、权衡产业利益的基础上，提出一份双方均能接受的“对等”清单，而不必追求过度开放。
不久前，姚女士到一家正做推广活动的专科医院做了体检。“哪料到医院检查出我患有宫颈糜烂，当天就上药冲洗，做了红光治疗。”她的检查报告上显示“宫颈2度糜烂”，并且配有四张彩色图片，凹凸不平的肉疙瘩呈现在照片中。姚女士说，看了检查报告后，医生开始普及有关“宫颈糜烂”的知识，称“宫颈糜烂是比其他妇科炎症更加麻烦的一种疾病，不及时治疗，十有八九会产生癌变”。医生向她推荐了一种叫做“Leep刀治疗”的方法，治疗价格在1780～2980元之间。
第二，对于“公平竞争”原则，欧盟关注的对国有企业“竞争中立”原则与中国国有企业的改革方向在一定程度上并行不悖。这一问题更多的牵扯到国内改革，不建议为迎合谈判需求改革步伐过快。中国可从国有企业功能界定与分类入手，结合协议中的市场准入承诺，将竞争性的国有企业及相关部门推向市场，与民营企业和外资企业同台竞争，对公共服务和自然垄断行业的国有企业予以保留。
第三，对于投资者—东道国争端解决机制，中国须在敏感领域设定例外，保留一定的政策空间。针对环境、劳工等中欧标准差别较大的领域，一方面要考虑国情，坚持合理的主张，避免义务过重；另一方面可以借此契机倒逼国内改革，尤其是中国近两年环境保护的标准和执法力度有了显著提升，在中欧BIT中引入较高的环境标准可进一步强化国内规制水平。
参考文献 :
[1]江清云.中欧双边投资协定谈判的现状、问题与应对[J].德国研究,2014,29(4):81-93,127.
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[4]李成学.欧盟国际投资协定政策的实践演进及对中国的影响[D].长春：吉林大学,2016.
[DOI ]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.08.075
[基金项目 ]对外经济贸易大学研究生科研创新基金资助项目(项目编号：2017037)。
[作者简介 ]曹鸿宇(1993—)，男，河北保定人，博士生，研究方向：世界经济。
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