美国森林经营思想和法规的演变，本文主要内容关键词为：美国论文,森林论文,思想论文,法规论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 文章试图从分析美国在不同时期的不同国情和林情，以及不同利益群体对森林效用的不同认识和追求所导致的森林经营思想的演变与森林经营法规的相应变化，来了解美国林业发展的内在机制。
关键词 森林经营思想 法规 美国
一个国家在一定历史时期的国情、林情和不同利益群体对森林效用的不同认识和追求，必然形成某种占主导地位的森林经营思想，而这种思想一旦转化为政府对森林经营行为规范化管理的准则，便形成了相应的森林经营法规。如果国情、林情和人们的意识发生变化而导致森林经营思想发生变化，那么规范森林经营行为的法规也将随之发生变化。富有效力的法规又势必通过其约束或激励机制来控制森林经营行为。本文试图根据上述观点来分析美国森林经营思想和法规的演变过程，旨在在了解美国林业过去和现在的基础上，把握其未来走向，这将有助于我们在更清楚地认识我国国情和林情的基础上，研究和制定适合我国林业发展的林政法规，使我国的林业持续健康地发展。
美国森林经营思想和法规的演变过程，可大致分为4 个阶段：单纯采伐阶段、采育并举阶段、多种利用且注重环境保护阶段、森林生态系统可持续经营阶段。
1 单纯采伐阶段
这一阶段自欧洲移民时期至19世纪末。在这一阶段的绝大部分时期，美国经济并不发达，处于农业国状态。在这一阶段的后期，特别是在19世纪末后30年，美国经济高速发展，并开始由“自由”资本主义向帝国主义阶段过渡，其工业化进程异常迅猛。到1894年，美国工业生产已跃居世界第一位[1]，工业强国的地位完全确立。 美国在这一时期的经济高速发展，除了由于南北战争的胜利、第二次技术革命、欧洲资本的输入、大量外国移民的涌入和西部的开拓等多种因素外，同时也是对木材等自然资源肆意开采的过程。
1600年美国的林地面积约4.2亿hm[2]，占总土地面积的49%。 1870年美国的林地面积约3.0亿hm[2]，林地面积绝对减少了1.2亿hm[2][1]。 所减少的林地绝大部分转为农田（图1）。由图2可以看出，19世纪在美国不仅林地面积绝对减少，而且林木产品产量也绝对持续地骤增。所采伐下来的林木主要是薪炭材和锯材，以满足迅猛膨胀的人口、建筑业、铁路和向欧洲出口等需求[3]。
图1 1850～1980年美国耕地和林地面积[2]
图2 1800～1985年美国国内木材产品产量[2]
这一阶段美国社会与森林有关的各利益群体对森林效用的追求仅在木材和可用于农业的土地资源上，单纯采伐是森林经营的主导思想。政府也顺应这种主导思想和当时激励经济增长的需要，未对这种一味索取的采伐加以限制，因此也就没形成什么具有约束力的法规。
2 采育并举阶段
这一阶段是从19世纪末到20世纪50年代。虽然这一阶段的美国经济也经历了几次危机，但从总趋势上看，其实力仍继续加强（表1）。
表1 1929～1992年美国人口、国民生产总值和个人可支配收入[4]
人口国民生产总值[注]人均个人可支配收入[注]
年份(亿)
年变化率(%)
(亿美元) 年变化率(%)(美元)年变化率(%)
19291.218 — 7 096 — 4 091
-
19331.257 0.8 4 985 -8.4 2 950 -7.8
19401.321 0.8 7 729 7.9 4 017
5.4
19451.399 1.113 548 -1.9 5 285 -2.4
19501.517 1.712 037 8.5 5 220
6.2
19551.653 1.814 949 5.6 5 714
3.8
19601.808 2.116 653 2.2 6 036
0.1
19651.943 1.320 876 5.8 7 027
4.5
19702.051 1.224 162 -0.3 8 134
3.1
19752.160 1.028 650 -1.3 8 944
0.9
19802.277 1.231 871 -0.2 9 723
1.1
19852.393 1.036 075 3.010 622
1.9
19902.515 1.141 570 1.011 510
0.8
19922.555 1.142 225 2.412 021
1.8
注：按1982年不变价格计。
特别是由于在两次世界大战期间，不但没有像欧洲那样受到重创，反而发了战争财，使美国成了资本主义世界唯一的经济霸主[5]。
1920年美国的林地面积减少到历史最低水平29 623万hm[2]（图1），森林覆盖率为32.5%。受欧洲林学家思想的影响，结合美国在一个世纪以来森林资源锐减的经验教训，美国人逐渐意识到森林不是取之不尽、用之不竭的资源，并开始注重森林的更新和营造，以保证木材的不断供给。
顺应这一采育并举的森林经营思想，美国国会相继通过了有关限制采伐、鼓励营造和强化森林保护的法规。美国国会1893年通过的《林木栽培法》是美国第一个有关林业的法规。该法规定凡在16hm[2]土地上栽种树木并保持10年者，可免费得到64.7hm[2]公有土地[6]。1911 年通过的《威克斯条例》授权联邦政府与州合作进行护林防火[6]。1933 年制定的《国民振兴法》（National Recovery Act）第10 条授权联邦政府对采伐森林加以限制[7]。在此阶段， 相当数量的州（主要是集中在西海岸地区）也颁布了地方性法规来限制森林采伐并要求保留母树[8]。
由于上述森林经营思想和法规的作用，再加上农业机械化作业和集约经营程度的提高等因素[2]， 美国的林地面积持续减少的势头终于在本世纪20年代被遏制，林地面积在20年代和30年代略有上升后保持相对稳定至今（图1），森林覆盖率保持在32.5%～33.8%的水平（1992 年为33%）[1]。从美国森林生长量和采伐量比较看（图3），在本世纪20年代美国的森林生长量约是采伐量的一半，到30年代森林生长量与采伐量大致相等，从50年代开始超过采伐量，实现了越采越多。
图3 1920-1992年美国木材年生长量和年采伐量[2]
3 多种利用并注重环境保护阶段
这一阶段是从50年代末到80年代中期。这一阶段的美国经济实力虽然不像二战后初期那样处于显赫的唯一霸主地位，但其综合国力在世界上仍是一流的。特别是由于长期的经济增长所产生的财富积累效果也较二战后初期明显得多，国民生活质量处于高水平状态。人们从森林中索取的不再仅仅是木材，森林游憩、放牧、保护集水区、保护环境和野生动物等活动和意识明显加强，开始出现了谋求森林非木材效用的利益群体，在注重环境保护的同时主张森林的多种利用经营思想占主导地位。
1960年国会通过的《森林的多种利用及永续生产条例》，要求森林经营应兼顾游憩、放牧、木材生产、保护集水区、栖息和保护野生动物5大目标[6]。1974年通过的《森林与牧地可更新资源规划法》（Forest and Rangeland Renewable Resources Planning Act）和1976 年通过的《国有林经营法》（National Forest Management Act），要求农业部林务局制定综合性的资源和土地利用经营计划，以使国有林的经营满足多目标的要求[7]。1976 年的《联邦土地政策和经营法》（Federal Land Policy and Management Act of 1976）授权内政部土地管理局对公有土地的使用和管理进行规划，在保护环境的同时实现多种用途[7]。
1911年通过的《威克斯条例》，在授权联邦政府与州合作进行护林防火的同时，授权联邦政府购买私人手中通航河岸两旁的林地，把它变成国有林加以保护[6]。 这可以说是美国最早的具有环境保护意识的法规。1947年的《联邦杀虫、杀真菌和灭鼠剂条例》（Insecticide， Fungicide and Rodenticide Act ）授权环保机构对使用各种危害人体健康的药剂进行管理，要求药剂使用者参加培训后持证上岗[7]。 1964年的《野生动物法》（Wilderness Act of 1964）将一部分联邦所有的土地划为国家野生动物保护区。1975年的《东部野生动物法》也作了类似的规定[7]，所不同的是后者适用于以私有林为主的东部林区[2]。1970年的《国家环境政策条例》（National Evironmental Policy Act of 1970）要求林务局等联邦政府机构在有必要的情况下， 准备详尽的有关环境影响的报告，并把报告提交给国家环境质量委员会（The Council on Environmental Quality）[7]。1972 年的《联邦水污染控制修正案》（Federal Water Pollution Control Amendments of 1972）要求各州和其它各级地方政府机构控制水污染，特别要控制在森林采运作业中产生的各种沉淀物对水的污染[7]。1973年的《濒危物种法》（Endangered Species Act of 1973）要求明确濒危物种类别， 取缔对濒危物种有害的联邦项目，对出售濒危物种的人进行处罚等[7]。
4 森林生态系统可持续经营阶段
这一阶段自80年代中期至现在。这一阶段的美国经济保持低增长水平（表1），严重的财政赤字、 较高的失业率和经济复苏缓慢是近年来一直困挠美国的问题。政府在实施减税的同时大量削减财政支出，意味着对林业投入的减少[9]。虽然美国的经济不太景气， 但人们的生态环境意识却明显加强。这不仅同美国现代接受环境教育的程度和环境文明意识都比过去强等因素有关外，还由于美国每年约有3/4 的人口经常离开其生活的都市到森林或其它自然环境寻求乐趣、游憩[10]，这已成为谋求自然保护的庞大利益群体，使原本从二战以后就从未间断的关于木材生产与自然保护之争论越来越激化。1985年Franklin教授创立“新林业”理论，1990年林务局制定“新远景”计划，仍未使这一争论休止[11]。1992年联合国环发大会后，这一争论进一步升温。1993年克林顿政府明确“森林生态系统经营”为国有林经营指导思想[11]。这既是一种对机械地划分森林分目标用途的疑问，又是一种对寻求使各利益集团平衡的更为合理的森林经营思想的探索。就可持续而言，早期的采育并举也算作一种可持续思想，只不过这种思想仅注重木材生产的可持续而已。第4 阶段的可持续经营则把森林生态系统的持续健康以满足人们的各种不同需求作为主要目标。这种思想是发展方向，但还不成熟。特别是主张木材生产和主张自然保护的不同利益阶层的矛盾还没有在这种思想下达到统一，更没有形成能够代表这种思想的法律规范，还有待于找到各利益集团共同追求点和利益矛盾的均衡点。从现阶段来看，自然保护主义者更多的是将过去制定的有关环境保护或野生动物保护等方面的法规抬出来，来反对对森林的生产性经营；而从事森林经营的木材生产或经营者则强调合理开发利用可再生的木材资源，不会与森林生态系统的可持续经营相矛盾。对公有林来说，要求木材生产和经营者顾及公众的环保和景观等要求，似乎较容易办到。但对拥有美国生产性森林72%的私有林来说，就不那么容易了。私有林主以有关保护私人产权的法律来强调对其拥有的森林的排他性使用权和收益权。再加上目前解决失业问题和摆脱财政赤字困境仍是美国有关各界多数人所关注的主要问题，而木材生产不仅提供了上百万人的就业机会，并且还是占国民生产总值7 %的重要行业[7]，所以主张木材生产的人略占上风。 随着美国经济的逐渐复苏和森林生态系统持续经营思想的进一步明确和被普遍接受，形成与此经营思想相一致的法规将是一种必然。
纵观美国森林经营思想和法规的演变过程，在本世纪初以前的美国随其经济发展的需要，也因人们对森林非木材效用认识的缺乏，对森林经营所奉行的是单纯的采伐，并无法律约束。本世纪初以后，随着美国经济实力的不断加强，也随着人们对森林非木材效用的逐渐认识和追求，使森林经营思想和法规沿着满足越来越多的不同利益群体的需求方向演变。由于美国大规模开采森林较晚，而遏制单纯采伐较早，再加上能够从加拿大等国进口大量优质廉价木材，使美国森林经营既能满足国内用材需求的同时，又能在相当程度上满足社会对自然保护、游憩环境等非木材方面的需求。美国森林经营思想和法规的未来走向也必将沿着这样一条使各不同利益群体的利益矛盾达到相对均衡的道路运行。
Changing of the ldeas and Regulations of Forest Management in the United States
Jin Zhonghao Li Huanlin Zhu Chunquan
Abstract To understand the inherent mechanism of US forestry development,the way is analyzed that how the situation ofeconomy,the status of forest resources,and the philosophiesand demands of different interest groups govern the changingof the ideas and regulations of forest management in theUnited States.Four stages are identified and discussed as the changing of the ideas and regulations of forest management:(1)Logging only,(2)Logging and re/afforestation,( 3) Multi- uses while protect environment,and (4)Sustainable management of forest ecologic system.
Mr.Jin Zhonghao,Associate Professor,Department of ForestryEconomic Management, Beijing
Forestry
Management
StaffInstitute,Beijing 102500,China.
收稿日期：1996—04—20。
标签：木材论文;