我国政府机构改革中的行政权力重构，本文主要内容关键词为：重构论文,行政权力论文,我国论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
任何国家经济体制的改革都必将引起该国行政体制的变化，这一变化表现为两个方面：一是表现为行政体制外在形式的变革——政府机构的重建；二是表现为行政体制的内在变革——政府职能的转变与行政权力的重构。上述两方面的变化是相互关联的。政府职能的转变决定了政府行政权力的重组与增减，而政府机构作为行政权力的载体也必须随之重建。由此可见，政府机构改革的实质是行政权力的重组与建构。
一、行政权力的微观弱化与宏观强化
我国社会主义市场经济体制的确立与逐步完善要求调整政府管理经济的领域和层面，使具体的经济管理权与行政权相分离，分别给予这两种权力以相对的独立性，从而改变“大政府、小社会”的关系模式，使政府从计划经济时期对微观经济领域的强权管理中退让出来，还一片自由的空间给社会及市场。与此同时，政府必须加强对宏观经济领域的调控与监督，以求得整个社会的生产发展及市场与国民经济的有序运行。政府职能的这一转变则使得政府行政权力出现了由原来计划经济时期的微观强化向市场经济条件下的微观弱化、宏观强化转变的趋势。
所谓政府微观领域行政权力的弱化是指在社会主义市场经济体制发展过程中，在政府职能转变的基础上，弱化或取消政府部分微观经济管理权力以重构行政权力与社会、市场之间的合理界限。
政府微观管理权力的弱化并非是一个简单的放权问题。从理论上讲，行政权力的微观弱化实质上是一个重塑政府权力与社会、市场权利关系的模式问题。在经济和社会的不同发展阶段中，政府权力与社会、市场权利这一对矛盾关系可以说是“此消彼长”的关系。在传统的计划经济体制下，政府的行政权力与经济管理权力直接相联，合为一体，不给社会与市场留有余地，从而形成“大政府、小社会”的关系模式。在这种关系模式下，权力经济排斥着经济规律的作用，社会、企业的积极性和创造性被抑制，平均主义代替了社会的公平，资源浪费、效益低下现象严重，整个社会经济缺乏生机和活力。而社会主义市场经济体制的确立与逐步完善，则要求行政权力与政府微观经济权力相剥离。
政府微观权力的弱化并不是全面弱化政府的行政权力，这只是在政府职能转变的基础上政府权力重构的一个方面。政府微观经济管理权力的弱化，并不排斥政府整体行政权力的强化。实践表明，在我国市场经济不完善的情况下，政府必须在高层次加大宏观调控的力度，以高度统一的政令、计划、政策来推动市场经济走向成熟。因此，在伴随政府微观权力弱化的同时，政府还必须强化它的宏观管理和调控权力。所谓政府宏观权力的强化是指在社会主义市场经济体制发展过程中，在政府职能转变的基础上，强化政府的宏观调控权、宏观管理权，以适应转变后的政府职能的需要。
强化政府在宏观领域的管理与调控权力是我国社会主义市场经济发展的必然要求。随着市场经济的发展，社会生产及生活日益高度社会化，使得各项社会事务既相互依存，又相互制约，任何一项事业都无法摆脱相互的影响与作用而孤立地存在和发展。现代经济社会的这种特殊性决定了各种事务之间必须保持高度的协调性、一致性。这就从客观上要求政府在国家宏观水平上进行协调与控制。从这个意义上说，凡涉及宏观发展的各项有关事务必须由政府高度统一计划、统一政令来管理，绝不能有丝毫动摇。因此，全国的行政权力必须统一、集中，各种宏观调控所必需的权力必须上收，否则会给整个社会秩序带来混乱。由此可见，政府宏观权力的强化是社会发展的客观必然，也是我国这次政府机构改革和政府权力重构的一项重要内容。它表现在如下二个方面：
政府宏观经济调控职能要求强化宏观调控权。在我国社会主义市场经济体制的完善过程中，政府应成为强势政府，在微观权力弱化的同时，加强宏观的调控权，在全国范围内创造并维持市场运行和竞争的秩序，保证社会总需求和总供给之间的平衡，引导和保持产业结构的合理化，促进资源的最佳配置，推动社会良性、协调、健康地向前发展。我国这次国务院机构改革中加强了宏观调控部门，规定了宏观调控部门的主要职责为：保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续、快速健康发展。
政府社会管理职能要求强化政府的社会管理权。随着社会主义市场经济的日益完善和发展，为社会服务、为企业服务将成为政府的主要职能与工作任务。政府关注的将不再是经济发展的具体生产速度、产量与产值，而是通货膨胀率、失业率等这些最具敏感性的社会指标。政府作为社会的管理者，对社会公共事务具有高度的责任：要限制贫富差距；要抑制通货膨胀；要保证充分的社会就业；要建立和推行社会保障制度；要保护自然环境等等。
综上所述，政府机构的改革与行政权力的微观弱化和宏观强化是紧密相联，不可分割的。弱化不是绝对的消除，而是将行政权力的直接功能转化为间接功能，使行政权力与具体经济管理权相分离，从而使政府、市场、企业的积极性都得以发挥。强化也不是一味的、机械的强化，而是适应政府职能转换管理层面的需要，使行政权力的调整、控制功能得以充分地发挥，真正做到企业经营自主化，经济关系市场化，宏观调控间接化，管理法制化，从而促使我国社会经济协调有序地发展。这在我国市场经济尚不完善的情况下是尤为重要的。
二、行政权力的上下分化与部分转化
随着市场经济的日趋完善及政府职能从微观经济领域的退让和宏观领域的加强，使得行政权力的结构也发生了变化，特别是纵向结构的变化。这一变化的趋势表现为从过去的中央集权向中央与地方合理分权转化，即上下之间的行政权力的分化。所谓行政权力的上下分化是指在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，在政府职能转变的基础上，中央政府与地方政府权力的合理配置。
行政权力的这种分化不能等同于单纯的权力下放。原有在计划经济体制中的“权力下放”，不是建立在政府职能转变的基础之上的，并没有改变行政权力的运行机制，而只是对中央集体弊端的一种机械的、被动的克服与补充。因此，这种“权力下放”只能是暂时的，没有根基的，很自然地出现了在计划经济条件下的行政权力上收、下放，几起几落的局面，从而导致我国以往政府机构改革所走的精简——膨胀——再精简——再膨胀的恶性循环道路。而我们这里讲的行政权力的分化是指对中央与地方之间的行政权力的合理配置，这种配置是建立在行政体制与政府职能转变基础之上，并以事权范围划分为前提而进行的。我国这次政府机构改革，将改变过去中央部门集权的现状，将中央、地方的事权范围加以细化和分化，凡属全面性事务、涉及全国利益事务，均应由中央政府统一管辖；凡属地方性事务、涉及地方利益者，应由地方政府自主管辖；凡属超出地方政府管辖范围、但又不涉及全国利益的事务，则应以中央政府为主、中央政府与地方政府共同管辖。
所谓政府权力的部分转化是指在社会主义市场经济体制形成与发展过程中，在政府职能转变的基础上，部分政府权力转化为社会权利、企业权利。政府部分权力转化表现为一个由权力转化为权利的过程。随着政府经济职能退出微观管理领域，实行宏观管住、微观放活的行政管理方式，使得政府的行政权力横向结构发生了变化，出现了政府的部分行政权力向社会中介组织转化的趋势。这种行政权力的转化具体表现为：还企业以自主经营权；将部分行政权力转给社会中介组织。
政府行政权力的上下分化和部分转化与行政权力微观弱化及宏观强化有着密切的联系。行政权力的宏观强化是以行政权力的上下分化为前提和基础的，没有行政权力上下的合理、科学的分配，就不会有政府宏观调控权力有力的实施；而行政权力的微观弱化是以行政权力的转化为前提并以此表现出来的。没有行政权力的部分转化，就不可能有行政权力的微观弱化，行政权力微观弱化是通过行政权力的部分转化来实现的。
三、行政权力的法制化
所谓行政权力的法制化是指排除行政权力及其运行过程中的“人治”行为，以法律来界定、规范行政权力及与其它各种权力（权利）的界限和运作，并以法制来保障、促进行政权力的弱化、强化、分化和转化的过程。
规范化、有序化是社会主义市场经济的必然要求，也是政府权力重构过程的必然要求，然而，规范化、有序化是以法制化为前提和基础的。政府行政权力重构过程中的法制化表现为如下几个方面：
以法律来界定行政权力与其它权力（权利）的界限。行政权力的重构过程是一个行政权力重新分配与改组的过程，在这个过程中不可避免地存在着权力的扩张与权力的滥用现象。行政权力的扩张在没有制约的条件下是无限度的。行政权力的这种扩张性忽视了法律的权威，混淆了各种权力（权利）的关系，这是与社会主义市场经济的有序性及规范性极不相符的。因此，必须以相应的法律来合理地确定政府权力与社会权利及其它一些权力（权利）的边界，规范行政权力的界限，实现权力（权利）边界的法制化，以保证政府权力与社会权利及其它权利的制约平衡关系，以保证行政权力重构的有序性、科学性及有效性。
以法律来规范、制约行政权力及其运作。行政权力的有效性是建立在合法性基础之上的，凡行政权力均为法定权力，没有法律依据的行政权力是无效的权力。行政权力的运行必须在法定范围内进行，不得超过法定界限及背离法律精神，越权与滥用权力的行为均属无效权力行为。所以，行政权力的运行必须符合法定的程序，程序是法律的生命，程序合法可防止擅意专断，程序合法可保障行政活动对象的权利与自由；程序合法可保证行政权力活动的公正、科学与高效。因此，建议有关部门尽快出台“行政程序法”，以保证行政权力运作的有效性。
以法律保障政府机构改革的成果和行政权力的重构。在市场经济体制逐步完善、发展过程中的政府机构改革和行政权力重构过程是一个极其复杂的过程，它涉及各方利益的调整、各种权力的碰撞，存在着多种障碍及阻力，因此，它亟待法律的保障与规范。行政权力的微观弱化与宏观强化离不开法律的保障。行政权力的弱化过程必然涉及一些部门和个人的既得利益的割舍，涉及到人员的精简、权力边界的重塑。这些障碍的排除必须借助于法律手段。以立法的形式来固定机构改革成果，固定行政权力的界限，固定人员的编制，从而以法律的形式来保卫和维护机构改革和行政权力的调整。西方国家机构改革的实践及我国早期政府机构改革的恶性循环都证明了这一点：不依法建制、依法治吏，权力的弱化过程是难以实现的。行政权力的宏观强化对于我国的经济实践来说也非易事。它面临两方面的问题：一方面，行政权力的宏观强化过程需要法律的保障，如市场机制的完善、宏观调控适度、政策法规的制定等都必须有法律来保障及法定程序来规范。另一方面，行政权力宏观调控的强化程度必须用法律来制约。行政权力本身有无限的扩张性，如果不用法律来规范、制约这种权力强化过程，极可能发展成为行政权力的无限扩张，由此断送社会主义市场经济的前程。